中外政府績效審計環(huán)境對比分析

1、中外政府績效審計環(huán)境對比分析 政府績效審計是在公共財政管理體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)換、公眾對公共資源使用的安全性、有效性、社會性日益關(guān)注的背景下產(chǎn)生的。根據(jù)1986年在悉尼召開的第十二屆最高審計機(jī)關(guān)國際組織會議發(fā)表的關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明，對政府績效審計做了如下定義：“除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計?！闭冃徲嬍艿酵庠诃h(huán)境的影響，政府績效審計環(huán)境是指影響政府績效審計的所有外部因素和條件的總和，主要包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、法律環(huán)境等三個方面。下面就美、英、法三個西方發(fā)達(dá)國家與中國的政府績效審計環(huán)境

2、及其對政府績效審計的影響進(jìn)行比較分析，提出改善我國政府績效審計環(huán)境的思路。 一、西方發(fā)達(dá)國家政府績效審計環(huán)境分析 (一)經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析 政府績效審計的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體制等對政府績效審計產(chǎn)生影響的經(jīng)濟(jì)因素。綜觀西方發(fā)達(dá)國家雖然微觀的經(jīng)濟(jì)形態(tài)有所差別，但是總體上都為發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)體制。由于市場經(jīng)濟(jì)較為成熟，市場運(yùn)作比較規(guī)范，所以西方發(fā)達(dá)國家政府審計已主要轉(zhuǎn)向了關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的績效審計。 美國是世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，市場經(jīng)濟(jì)體制十分成熟，特別重視經(jīng)濟(jì)活動效率。政府不直接管理企業(yè)，主要從事社會服務(wù)與公共管理，以保證國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和高效協(xié)調(diào)的運(yùn)行。這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得美國當(dāng)前

3、的政府審計以績效審計為主。早在上世紀(jì)60年代美國審計總署 (GAO，現(xiàn)更名為美國國家責(zé)任總署)就率先把注意力轉(zhuǎn)向政府績效審計，現(xiàn)階段美國的政府績效審計項目已占全部審計項目的85以上。其政府績效審計在當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)，原因主要在于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、審計經(jīng)費充足和全社會對業(yè)績、效率的重視。 英國為世界上第四大經(jīng)濟(jì)體和第四大國際貿(mào)易國。當(dāng)代英國政府反對國家過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主張自由經(jīng)濟(jì)主義。從1979年起，英國開始推動國營企業(yè)的私有化，包括燃?xì)?、電力、鐵路、煤炭和電信在內(nèi)的各行業(yè)已為私人企業(yè)占有。英國的政府績效審計項目涉及國防、財政、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老以及公共服務(wù)與私營合作等幾乎所有的政府部門、行政和公共機(jī)構(gòu)。主要

4、關(guān)注社會資源的節(jié)約、政府效能和管理水平的提高。 法國一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家中的一員，其經(jīng)濟(jì)的特點是大規(guī)模的企業(yè)國有化，法國的國有經(jīng)濟(jì)成分約占整個經(jīng)濟(jì)的10左右，而美國則不足1。由于財政支出和公有制成分在經(jīng)濟(jì)中的重要地位，法國對政府績效審計很重視，為促進(jìn)財政資金有效使用和國有資產(chǎn)的保值增值制定了嚴(yán)格的法律法規(guī)。法國為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展制定了國家計劃，政府績效審計的主要目標(biāo)是保證國家計劃完成和公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。 （二）政治環(huán)境分析 政府績效審計的政治環(huán)境是指在一定的社會政治制度下形成的對政府績效審計產(chǎn)生影響的審計體制、預(yù)算管理體制等制度條件。審計體制和預(yù)算管理體制對政府績效審計有重大影響。

5、在不同的審計體制下，審計機(jī)關(guān)的權(quán)限、審計重心、審計獨立性、審計的組織形式等皆有所不同；不同的預(yù)算管理體制下，績效審計的效果也不同。 美國實行立法、行政、司法三權(quán)分立制度，這一制度使其國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的許多方面呈現(xiàn)一種權(quán)力制衡關(guān)系。美國政府審計體制屬于立法型，審計總署負(fù)責(zé)對政府部門的會計資料及其所有公共資金的收入、支出和運(yùn)用進(jìn)行檢查和監(jiān)督，并將其結(jié)果向國會報告，審計機(jī)關(guān)對議會負(fù)責(zé)而獨立于行政機(jī)構(gòu)。政府績效審計針對財政資金使用部門的業(yè)績、效率進(jìn)行分析和評價。審計機(jī)關(guān)獨立于行政部門為政府績效審計保持客觀和公正創(chuàng)造了條件。同時美國的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行分別由兩個獨立的部門去完成，聯(lián)邦預(yù)算管理局負(fù)責(zé)編制預(yù)算，

6、財政部則負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，這樣審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行部門進(jìn)行審計就不會遇到自身預(yù)算受到不正當(dāng)限制的問題，同時美國審計總署的預(yù)算經(jīng)費直接由國會審批。這兩種管理體制確保了美國對預(yù)算執(zhí)行部門的業(yè)績、效率進(jìn)行審計有制度和經(jīng)費的保證。 英國是一個君主立憲的議會民主國家。英國的議會分為上議院和下議院。其中下議院占主導(dǎo)地位，下議院的一個重要職能是監(jiān)督政府。下議院設(shè)有各種委員會，公共賬目委員會是下議院的高級特別委員會，其主要職責(zé)是確保議會批準(zhǔn)的公共支出得到恰當(dāng)?shù)挠涗浐头从?、公共資金的使用符合議會批準(zhǔn)的計劃并取得較好的使用效益。按慣例，公共賬目委員會主席由反對黨議員擔(dān)任。公共賬目委員會幾乎所有的檢查工作都是以英國國家審

7、計署主計審計長(亦為下議院議員)的報告為基礎(chǔ)的。公共賬目委員會的聽證會和隨后提出的建議對政府都具有約束作用。同時英國采用的是公共服務(wù)型的財政體系，強(qiáng)調(diào)公共資金用于提供諸如社會保障、衛(wèi)生、教育、國防、法律保障等公共產(chǎn)品和服務(wù)。以上兩點都促進(jìn)了政府績效審計的開展，目前英國國家審計署每年完成約60個績效審計項目，占全部審計業(yè)務(wù)的50左右。 法國是議會共和制國家，在三權(quán)分立的政治體制下建立了司法型的審計體制，以審計法院為國家最高審計機(jī)關(guān)，地位上僅次于最高法院，權(quán)力相同，具有終審權(quán)。法國審計法院獨有的司法判決權(quán)使法國審計法院在社會上具有極高的威望，對管理國家公共收支賬目的公共會計具有極大的威懾力量，審計

8、機(jī)關(guān)和司法部門的結(jié)合有利于政府績效審計的開展。 （三）法律環(huán)境分析 政府績效審計的法律環(huán)境是指對政府績效審計產(chǎn)生影響的法律法規(guī)、執(zhí)法環(huán)境和法制健全程度等因素。美國的法律制度完善，保證了政府績效審計能嚴(yán)格按照法律和審計準(zhǔn)則進(jìn)行。1972年美國審計總署制定了政府的機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動及職責(zé)的審計準(zhǔn)則，第一次提出了“績效型審計”的要求，這份被稱為“黃皮書”的審計標(biāo)準(zhǔn)對績效審計的內(nèi)容、實施和報告作了具體規(guī)定。1993年美國政府頒布了政府績效與結(jié)果法，規(guī)定每個政府機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績效規(guī)劃和報告，財政預(yù)算與政府部門績效掛鉤。美國社會法制觀念和守法意識較強(qiáng)，預(yù)算支出單位弄虛作假、營私舞弊的情況相對較少，這也為

9、審計機(jī)關(guān)集中精力進(jìn)行績效審計創(chuàng)造了良好的條件。 英國議會上議院是最高審判機(jī)關(guān)，處于英國司法體系的最頂端。1983年英國國家審計法對績效審計做出明確規(guī)定，即“主計審計長可以對任何組織(政府部門或者其他相關(guān)組織)為履行其職能而使用所掌握的資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查”，從而為主計審計長開展績效審計提供法律依據(jù)。 法國政府審計的重點是公共資金使用的合法性，對于績效審計則沒有制定完善的法律法規(guī)。但法國的審計法院具有相當(dāng)于最高法院的權(quán)力，擁有終審權(quán)，可對違法或有過失人員進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰。這些措施保證了政府績效審計的建議能得到較為有效地執(zhí)行。審計法院每年將年度審計報告上交共和國總統(tǒng)、國民議會和參議院，

10、并將其刊登在公報上，以引起輿論界和社會的關(guān)注，發(fā)動社會輿論監(jiān)督。 二、我國政府績效審計環(huán)境的現(xiàn)狀 當(dāng)前，我國政府績效審計無論是客觀環(huán)境還是主觀環(huán)境都有較大改善，但與政府績效審計有效開展的要求相比，與美、英、法等西方發(fā)達(dá)國家相比還存在一定差距。主要表現(xiàn)在以下三個方面： (一)我國的經(jīng)濟(jì)取得長足發(fā)展，但政府績效審計的經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍有待優(yōu)化 經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)取得了快速的發(fā)展，近幾年的經(jīng)濟(jì)增長速度已超過了美、英、法等西方發(fā)達(dá)國家。但是，當(dāng)前我國仍處在新舊體制轉(zhuǎn)型期，由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，舊體制的影響尚未完全消除，政府部門之間職責(zé)分工存在交叉，經(jīng)濟(jì)管

11、理上存在重復(fù)或疏漏，在某些領(lǐng)域行政審批取代市場機(jī) 制，市場監(jiān)督機(jī)制不健全等原因，市場經(jīng)濟(jì)秩序在一定范圍還比較混亂，表現(xiàn)在財經(jīng)領(lǐng)域就是違法違規(guī)問題還比較突出。如商業(yè)欺詐、逃避債務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重，財務(wù)造假、違反財經(jīng)紀(jì)律的行為比較普遍，工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)弄虛作假、工程質(zhì)量低劣的問題時有發(fā)生等等。因此，突出真實、合法性目標(biāo)，揭露財經(jīng)領(lǐng)域的違法違規(guī)問題，為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序服務(wù)在一段時期內(nèi)仍然是審計監(jiān)督的主要目標(biāo)，財政財務(wù)收支審計的任務(wù)還相當(dāng)繁重，從而制約了審計機(jī)關(guān)對政府績效審計的開展。 （二）我國對政府績效問題日益關(guān)注，但政府績效審計的政治環(huán)境仍有待改善 近年來，我國按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，不斷深化

12、行政管理體制改革。其內(nèi)容包括進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，降低行政成本，提高行政效率；深化財政、稅收、金融和投融資體制以及國有資產(chǎn)管理體制的改革；構(gòu)建社會主義公共財政體系的框架，加強(qiáng)財政支出改革的力度，完善預(yù)算管理制度，加強(qiáng)對財政收支的監(jiān)督等內(nèi)容。通過這些改革，我國經(jīng)濟(jì)社會管理水平有了長足的進(jìn)步，但管理水平總體上來講還不高，績效管理還未廣泛運(yùn)用到管理工作中去，績效管理未形成體系。同時由于我國是行政型的審計模式，國家審計署隸屬于國務(wù)院，而地方審計機(jī)關(guān)則由地方政府和上一級審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，其獨立性受到限制，不利于政府績效審計的開展。 （三）我國民主與法制建設(shè)大大增強(qiáng)，但政府績效審計的

13、法律地位仍待明確 目前我國的法制建設(shè)已經(jīng)有了很大的進(jìn)展，社會主義法律體系不斷完善，但完善程度同美、英、法等西方發(fā)達(dá)國家相比仍有差距。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是法律體系還沒有與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，民主法治體制和精簡、統(tǒng)一、效能的行政管理體制相適應(yīng)；二是有些法律條款過于簡約、粗疏，法律含義不明確；三是執(zhí)法水平仍待改進(jìn)、法律監(jiān)督還需強(qiáng)化。近年來審計立法得到進(jìn)一步強(qiáng)化，但是有關(guān)政府績效審計的法律和法規(guī)卻不多。剛修訂實行的審計法規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)對前款所列財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督?！逼淙匀粵]有明確政府績效審計的法律地位，真正適用于政府績效審計的審計準(zhǔn)則尚未建立起來。在法

14、制尚不健全，經(jīng)濟(jì)秩序尚不規(guī)范的環(huán)境中，我國開展政府績效審計的法律基礎(chǔ)較為薄弱。 三、改善我國政府績效審計環(huán)境，大力推動政府績效審計發(fā)展 (一)加快民主與法制建設(shè)，為政府績效審計的開展創(chuàng)造良好環(huán)境 政府績效審計的有效開展需要國家和法律強(qiáng)有力的支持，應(yīng)加快我國的民主與法制建設(shè)，推進(jìn)依法治國；加快政府職能的轉(zhuǎn)變，由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。黨的十六大報告已把國家審計定位到權(quán)力制衡重要工具的高度，但是我國行政型審計機(jī)關(guān)體制與美、英兩國的立法型和法國的司法型體制相對比獨立性較低。由于政府績效審計的開展比傳統(tǒng)審計更加深入，對政府的監(jiān)督也提升到更高的層面，應(yīng)提高審計機(jī)關(guān)的獨立性，

15、為政府績效審計的有效開展創(chuàng)造強(qiáng)有力的法制環(huán)境。當(dāng)前可以從以下三方面改進(jìn)：一是審計機(jī)關(guān)經(jīng)費由人大審議通過，單獨列支，不納入政府預(yù)算；二是審計機(jī)關(guān)直接向人大提交審計報告；三是地方審計機(jī)關(guān)改為由國家審計署垂直管理，不實行雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時，應(yīng)當(dāng)完善我國的法律體系，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，規(guī)范經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。相應(yīng)法律的頒布對推動政府績效審計的開展具有決定性作用，因此應(yīng)當(dāng)用法律的形式確立政府績效審計的地位。 （二）提高政府績效管理意識，制定政府績效審計評估體系 我國國家審計準(zhǔn)則分為基本準(zhǔn)則、具體審計準(zhǔn)則和專業(yè)審計操作指南三個層次，但是目前我國真正適用于政府績效審計的準(zhǔn)則尚未建立起來。我們可以借鑒包括美、英、法三國

16、在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國家政府績效審計準(zhǔn)則，認(rèn)真總結(jié)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任和專項資金審計中取得的績效評價方面的經(jīng)驗，以審計法為依據(jù)，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的政府績效審計準(zhǔn)則。在準(zhǔn)則中要對政府績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告的基本形式等等作出規(guī)定。鑒于政府績效審計具體情況比較復(fù)雜，可分門別類制定出具有各個部門特點的準(zhǔn)則，構(gòu)建政府績效審計評價體系。評價指標(biāo)體系的功能在于保證政府績效審計判斷的一致性和客觀性。政府績效審計不同于傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計，很難對所有的政府績效審計項目制定統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，但可借鑒國外成功經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，以政府績效審計準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，設(shè)計一個績效審計評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。其應(yīng)包含通用評價指標(biāo)和特定評價指標(biāo)，定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。在目前的情況下，一套完整的評價績效的指標(biāo)體系應(yīng)包括：評價公共資源占用的標(biāo)準(zhǔn)、評價政府管理活動的標(biāo)準(zhǔn)、評價社會效益和生態(tài)效益的標(biāo)準(zhǔn)，從而界定政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。 （三）推動國家財政預(yù)算管理體制改革，為政府績效審計創(chuàng)