地下空間開(kāi)發(fā)之法律調(diào)整機(jī)制論文

1、地下空間開(kāi)發(fā)之法律調(diào)整機(jī)制論文 一、地下空間開(kāi)發(fā)利用是一種發(fā)展趨勢(shì) （一）地下空間開(kāi)發(fā)歷史淵源悠長(zhǎng) 地下空間開(kāi)發(fā)利用與人類社會(huì)發(fā)展可謂息息相關(guān)。綜觀古代，人們對(duì)地下空間的利用主要是修建帝王陵寢，而到近現(xiàn)代，地下空間利用形態(tài)進(jìn)一步多樣化，概括起來(lái)主要有：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、災(zāi)害防治、景觀改造和特性利用等等。例如，地鐵、（電線、自來(lái)水、污水、燃?xì)獾龋┕餐艿赖仁姓O(shè)施；防控避難所等主要用來(lái)災(zāi)害預(yù)防；為進(jìn)行市政景觀改造，可使電線、交通樞紐等埋于地下。到目前為止，世界上有很多國(guó)家和城市都建有了地鐵。美國(guó)紐約洛克菲勒中心的地下步行街非常發(fā)達(dá)，已經(jīng)連貫了10個(gè)街區(qū)，而休斯敦市的地下街則連接了上百座的大型的城市建

2、筑物。1巴黎的下水道網(wǎng)號(hào)稱“巴黎下的巴黎”，全長(zhǎng)已超過(guò)2000公里。在地下空間利用方面最發(fā)達(dá)的還要屬日本，特別是它的地下共同管道（也稱“共同溝”）不但建設(shè)歷史悠久，而且建設(shè)水平也在世界前列。我國(guó)雖然對(duì)地下空間的現(xiàn)代化利用起步較晚，但發(fā)展速度很快，現(xiàn)全國(guó)多個(gè)城市已建有地鐵，地下商業(yè)步行街、地下停車場(chǎng)等迅速發(fā)展，大型城市地下綜合體建設(shè)項(xiàng)目多、規(guī)模大、水平高，地下共同管線在各城市建設(shè)中也日趨完備。2 （二）“21世紀(jì)是地下空間的世紀(jì)” 世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織早在1970年就提議：21世紀(jì)的城市其地面的使用僅限于住宅、公園和廣場(chǎng)，交通、通信、水道、煤氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)進(jìn)一步地下化，而且也應(yīng)該將停車場(chǎng)、

3、車庫(kù)、垃圾、污水處理等最大限度的設(shè)置于地下。其實(shí)早在上個(gè)世紀(jì)末，土木建筑領(lǐng)域就普遍認(rèn)為：21世紀(jì)將迎來(lái)地下空間開(kāi)發(fā)高峰期，城鎮(zhèn)規(guī)劃領(lǐng)域也深刻的認(rèn)識(shí)到：向地下延伸發(fā)展空間是節(jié)約土地資源，優(yōu)化城市功能，改善城市生活環(huán)境的極佳選擇。2進(jìn)入新世紀(jì)，世界各主要發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行舊城改造、建設(shè)新城的過(guò)程中，為緩解城市壓力，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展。更加重視對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用。21世紀(jì)是地下空間的世紀(jì)，同樣也是我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用的高潮時(shí)期。在今后的50年里，我國(guó)也將實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三步戰(zhàn)略目標(biāo)，全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。與之相適應(yīng)的，我國(guó)城市化水平將達(dá)到65%以上。在這一城鎮(zhèn)化歷程中，地下空間必然將發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用?！?/p>

4、預(yù)計(jì)到本世紀(jì)20年代，我國(guó)城鎮(zhèn)地下空間開(kāi)發(fā)利用可能出現(xiàn)高潮，進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展的更高階段。”3 二、我國(guó)地下空間立法現(xiàn)狀與國(guó)外相關(guān)立法評(píng)析 （一）我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用中，相關(guān)法律法規(guī)不完備 我國(guó)理論界對(duì)地下空間的研究開(kāi)始較晚。20世紀(jì)80年代，學(xué)術(shù)界才首先提出“地下空間”概念，但當(dāng)時(shí)對(duì)這一概念的研究?jī)H限于地下空間開(kāi)發(fā)的設(shè)計(jì)與施工技術(shù)方面。20世紀(jì)90年代，特別是21世紀(jì)初，隨著“城鎮(zhèn)地下空間開(kāi)發(fā)熱潮”的興起，地下空間開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的權(quán)屬糾紛、權(quán)利處分收益、地下空間管理等法律問(wèn)題也日漸突出，學(xué)界才開(kāi)始逐步著手地下空間開(kāi)發(fā)利用的法律法規(guī)制定和理論研究上。1996年中華人民共和國(guó)人民防空法審議通過(guò)，它是我國(guó)第

5、一部提到地下空間建設(shè)規(guī)劃的法律。1997年建設(shè)部制定并頒布了城市地下空間開(kāi)發(fā)管理規(guī)定，這對(duì)我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)管理具有里程碑的意義。它專章規(guī)定了城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)以及工程管理等內(nèi)容，為合理開(kāi)發(fā)城市地下空間資源，加強(qiáng)對(duì)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的管理，提供了重要的法律依據(jù)。2007年中華人民共和國(guó)物權(quán)法頒布，該法第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立。”這是我國(guó)第一次以立法的形式承認(rèn)空間權(quán)的存在。4我國(guó)當(dāng)前地下空間方面的立法不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （1）專門(mén)規(guī)范地下空間開(kāi)發(fā)的法律規(guī)范缺失。物權(quán)法雖涉及到建設(shè)用地使用權(quán)的地下設(shè)定問(wèn)題，卻未在更本質(zhì)的層面上提出地下

6、空間權(quán)這一概念和界定其權(quán)利性質(zhì)與歸屬，亦未對(duì)此權(quán)利的取得、處分和收益等內(nèi)容作出專門(mén)規(guī)范。 （2）已有的相關(guān)法律規(guī)范效力位階較低，對(duì)地下空間利用的實(shí)踐活動(dòng)缺乏有力指引。城市地下空間開(kāi)發(fā)管理規(guī)定雖專章規(guī)定了城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)以及工程管理等，但由于其是由作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的建設(shè)部制定頒布的，效力層級(jí)較低，對(duì)實(shí)踐活動(dòng)的指引作用有限。此外，諸如上海、天津、深圳等一批經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市制定的地方性法規(guī)，一方面其只能在相應(yīng)的行政區(qū)內(nèi)適用，另一方面他們無(wú)法對(duì)涉及地下空間開(kāi)發(fā)利用的民事基本制度、行政管理基本制度等作出規(guī)范。 （3）已有的法律規(guī)范內(nèi)容單調(diào)。無(wú)論是物權(quán)法，還是人民防空法，亦或是城市地下空間開(kāi)

7、發(fā)管理規(guī)定均只簡(jiǎn)單規(guī)定了涉及地下空間的某一方面內(nèi)容，對(duì)于整個(gè)地下空間開(kāi)發(fā)利用的法律調(diào)整機(jī)制未形成系統(tǒng)的有效的規(guī)范。故而，在地下空間開(kāi)發(fā)的過(guò)程中導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)序，缺乏統(tǒng)籌；管理混亂，政出多門(mén)；更嚴(yán)重者導(dǎo)致了地下空間資源浪費(fèi)，人們生命財(cái)產(chǎn)遭受損失，生態(tài)環(huán)境遭受破壞。 （二）國(guó)外關(guān)于地下空間開(kāi)發(fā)已有相關(guān)法律調(diào)整規(guī)范 在世界主要的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，由于其較早地面臨了地下空間利用問(wèn)題，所以為適應(yīng)和保障地下空間的發(fā)展需要，各國(guó)針對(duì)地下空間方面的立法也較完備，甚至形成了以地下空間權(quán)為核心的地下空間專門(mén)法律體系，以日本體現(xiàn)的最為突出。 （1）日本 1963年，日本國(guó)會(huì)通過(guò)了日本共同溝法整備特別措施法，目的是通過(guò)制定共

8、同溝（也稱“地下共同管線”）建設(shè)和管理相關(guān)措施，在特定道路上與伴隨路面挖掘而進(jìn)行的地下占用限制相配合實(shí)施共同溝整備，以保全該道路結(jié)構(gòu)，確保交通順暢。1966年，日本修改民法典，規(guī)定“地下或空間，固定上下范圍及其工作物，可以以之作為地上權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。”據(jù)此規(guī)定，日本民法典確立了“空間權(quán)”概念。1995年，為整備特定道路的電線共同溝，保全道路結(jié)構(gòu)，確保道路交通安全有序，日本還制定了日本電線共同溝整備特別措施法。直到2000年，頒布了大深度地下公共使用特別措施法，至此，日本的地下空間法律體系基本形成。日本在對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)進(jìn)行法律調(diào)整的過(guò)程中有兩個(gè)突出的特點(diǎn)：第一，民法典中較早的確立了“空間權(quán)”概念，并對(duì)

9、空間權(quán)屬、空間使用與處分等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，為地下空間開(kāi)發(fā)實(shí)踐提供了理論基礎(chǔ)。第二，在進(jìn)行專門(mén)立法時(shí)機(jī)尚不成熟時(shí)，針對(duì)特定發(fā)展階段所出現(xiàn)的地下空間開(kāi)發(fā)問(wèn)題出臺(tái)專門(mén)的法律、法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，并直至形成較科學(xué)完備的地下空間開(kāi)發(fā)專門(mén)法律體系。第三，明確了政府在地下空間開(kāi)發(fā)利用中的主管機(jī)構(gòu)和管理權(quán)限，統(tǒng)一負(fù)責(zé)，避免政出多門(mén)、九龍治水，并形成了綜合管理和專項(xiàng)管理相結(jié)合的管理體系。 （2）美國(guó) 美國(guó)是最早關(guān)注空間權(quán)立法的國(guó)家。早在19世紀(jì)五十年代美國(guó)確立了空間權(quán)制度。在20世紀(jì)初，將地表上方和下方的一定范圍內(nèi)的空間進(jìn)行分割并確定范圍進(jìn)行出租、出售，獲取經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象不斷發(fā)生。為此，1927年伊利諾斯州制定了

10、關(guān)于鐵道上空空間讓與租賃的法律，這是美國(guó)第一部空間（當(dāng)然也包括“地下空間”）權(quán)及使用收益的法律。1973年俄克拉荷馬州空間法，“該法集有關(guān)空間權(quán)領(lǐng)域研究成果與判例之大成，詳細(xì)規(guī)定了空間權(quán)的各項(xiàng)制度。為美國(guó)現(xiàn)代空間權(quán)法律制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。”5 （3）其他國(guó)家 當(dāng)然，在英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家也都較早的對(duì)空間（包括地下空間）權(quán)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。如英國(guó)“可以將地下空間水平或垂直區(qū)分，作為權(quán)利之標(biāo)的而自由設(shè)定地下利用權(quán)。”再如法國(guó)“土地所有權(quán)包含該地上和地下的所有權(quán)?！?德國(guó)“土地所有權(quán)人之權(quán)利達(dá)至其土地地表之上的空中和地表之下的地殼” 三、建立以“地下空間權(quán)”為核心的法律調(diào)整模式 （一）確立地下空間作

11、為地下空間開(kāi)發(fā)利用法律關(guān)系的客體 1.地下空間概念的法學(xué)意義 地理學(xué)意義上，“地下空間”一般是指地球表面以下的土層或巖層中天然形成或人工開(kāi)發(fā)的空間場(chǎng)所；但法學(xué)意義上的地下空間含義不同于地理學(xué)意義上的地下空間含義。法學(xué)意義上的地下空間是將地下空間作為地下空間開(kāi)發(fā)利用法律關(guān)系的客體看待。其能為人類支配，能滿足人類生產(chǎn)生活需要，并以此受到地下空間方面的法律法規(guī)的調(diào)整。城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定對(duì)“城市地下空間”進(jìn)行界定：是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的空間。筆者以為，城市地下空間是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的，能受法律規(guī)范調(diào)整的，可為人類利用的已開(kāi)發(fā)的和未開(kāi)發(fā)的地層空間場(chǎng)所的總稱。 2.地下空間的法律特征

12、在探討地下空間的法律特征之前，有必要先交代一下地下空間具備自然資源基本屬性，地下空間的這種自然資源屬性是地下空間能進(jìn)入法律調(diào)整范疇，為人們生產(chǎn)生活所開(kāi)發(fā)利用并產(chǎn)生利益的必要前提。當(dāng)然，作為法學(xué)意義上的地下空間則是在具備自然資源基本屬性的基礎(chǔ)上又含有了典型的法律特征。具體說(shuō)來(lái)： （1）地下空間具備價(jià)值性，能給人們生產(chǎn)生活帶來(lái)一定的財(cái)產(chǎn)性利益。地下空間資源首先必須具有利用價(jià)值。3而這種利用價(jià)值又同時(shí)需要在人類社會(huì)的生產(chǎn)交換活動(dòng)中得以展現(xiàn)，通過(guò)交換滿足人們對(duì)地下空間資源的利益需要。這便使地下空間資源具有使用價(jià)值與交換價(jià)值的雙重價(jià)值屬性。故而，地下空間資源一旦進(jìn)入市場(chǎng)流通領(lǐng)域，便自然的成為市場(chǎng)交易的對(duì)

13、象，亦便自然的成為地下空間開(kāi)發(fā)利用法律關(guān)系的客體。在我國(guó)，這一屬性體現(xiàn)最明顯的則是在城市。城市地下空間資源作為城市土地資源的自然延伸，因此也具備了與城市土地資源相類似的價(jià)值屬性。隨著近年來(lái)我國(guó)城市化進(jìn)程中，城市土地所創(chuàng)造的巨大財(cái)富和社會(huì)效益中，不能排除城市地下空間資源在其中的顯著價(jià)值。 （2）地下空間具備可控性，能為當(dāng)前人力所支配，并以此滿足人們對(duì)地下空間的利益需要。一般認(rèn)為，除人身外，凡能為人類排他支配，受人控制且肚里能使人類滿足其生活需要上只需要的對(duì)象可成為法律關(guān)系之權(quán)利義務(wù)針對(duì)之對(duì)象。7地下空間資源的開(kāi)發(fā)受地質(zhì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)實(shí)力與技術(shù)水平的制約，特別是經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技水平的影響。但隨著人類科技

14、發(fā)展水平的不斷提高，國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，人類對(duì)地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用范圍和深度都有了質(zhì)的躍升。現(xiàn)如今，人類的地下空間開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)已能夠深入地下空間的各個(gè)層次，在人們的生產(chǎn)活動(dòng)中，關(guān)于地下空間資源的交易活動(dòng)自然也變得頻繁起來(lái)。人們可以在法律規(guī)范的范疇內(nèi)根據(jù)自己的意志進(jìn)行占有、使用和處分地下空間，以此滿足自己對(duì)地下空間資源的利益需求。在當(dāng)今的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地下空間儼然成為地下空間開(kāi)發(fā)利用法律關(guān)系的客體。 （3）地下空間具有稀缺性和有限性。地下空間的稀缺性和有限性是自然資源的固有特性。從總量上來(lái)看，地下空間的儲(chǔ)備是有限的，可供人們開(kāi)發(fā)利用的部分不是可以無(wú)限制使用的，其具有稀缺性。地下空間資源的

15、稀缺性和有限性，決定了法律對(duì)其進(jìn)行調(diào)整的前提。任何可以無(wú)限供給，不具有稀缺和有限屬性的資源不可能成為法律關(guān)系的客體，也沒(méi)有必要進(jìn)行法律調(diào)整。8在我國(guó)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人們對(duì)地下空間的數(shù)量需要日益增加，這就產(chǎn)生了一對(duì)供給與需要的矛盾，即地下空間資源可供利用的部分不能滿足人們?cè)诶脭?shù)量上不斷增加的矛盾。因此，為調(diào)整由此所產(chǎn)生的地下空間所有、使用、處分和占有等方面的利益糾紛，需要法律進(jìn)行規(guī)制，化解各種利益沖突，使相對(duì)有限的地下空間資源在人們的生產(chǎn)生活得到合理、有序而又高效開(kāi)發(fā)利用。 （二）確立地下空間權(quán)利體系 地下空間權(quán)利是以地下空間資源為客體的各種權(quán)利內(nèi)容的集合。按照人們對(duì)地下空間的不同利益

16、需求和取得方式，地下空間權(quán)利一般包括地下空間所有權(quán)和地下空間使用權(quán)等內(nèi)容組成。9 1.地下空間所有權(quán) 地下空間所有權(quán)，是指地下空間所有人（在我國(guó)，所有人為國(guó)家或集體）對(duì)地下空間的占有、使用、收益、處分，并排除他人干涉的權(quán)利。（1）地下空間的占有,是指地下空間的所有人及其他權(quán)利人根據(jù)法律規(guī)定或符合所有人的意思,通過(guò)法定程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)地下空間實(shí)際上的占領(lǐng)和控制。（2）地下空間的使用，是“依照物的性能和用途,并不毀損其物或變更其性質(zhì)而加以利用。”10地下空間的使用權(quán)能，本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了地下空間的使用價(jià)值。（3）地下空間的收益是指“把地下空間投入到社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程、流通過(guò)程而所取得到的利益”10。當(dāng)然，地下空間收

17、益權(quán)能的發(fā)揮要受到必要的限制，需以法定的程序，并按照法定的用途和目的展開(kāi)。（4）地下空間的處分是指地下空間權(quán)利人有權(quán)將地下空間使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人占有、使用并獲取利益，也可以設(shè)定地下空間地役權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等。 2.地下空間使用權(quán) “空間”（包含地下空間）權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)。11由于地下空間所有權(quán)與使用權(quán)呈現(xiàn)相對(duì)分離的狀態(tài)，地下空間使用權(quán)可以基于地下空間所有人或是使用人的意志而形成的一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利形式，因而自然人、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織在不享有地下空間所有權(quán)的情形下，仍然可以依劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式取得地下空間的使用權(quán)而參與市場(chǎng)交易活動(dòng)，獲取經(jīng)濟(jì)利益。在城鎮(zhèn)中，地下空間的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)頻繁，利用形式

18、多元。城市地下空間權(quán)注重對(duì)城市地下空間的使用價(jià)值的發(fā)揮，以對(duì)城市地下空間的使用和收益為主要內(nèi)容。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為城市地下空間開(kāi)發(fā)利用法律關(guān)系客體的城市地下空間，本身就具有顯著地經(jīng)濟(jì)利益。城市地下空間權(quán)正是為了合理利用該特定地下空間以獲取經(jīng)濟(jì)利益，或是滿足公共利益的需要而存在的法律權(quán)利。因此，隨著我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)程的加快，城市地下空間權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)形式，其重要意義也越來(lái)越顯著。 3.確立地下空間權(quán)實(shí)現(xiàn)的配套法律制度 （1）登記制度地下空間作為一種不動(dòng)產(chǎn)形式，其公示方式應(yīng)該采登記形式。12首先，在我國(guó)地下空間所有權(quán)被國(guó)家或集體獨(dú)占享有，無(wú)須進(jìn)行登記公示。但是，地下空間使用人

19、取得特定范圍的地下空間，需要進(jìn)行進(jìn)行登記，以此明確其相關(guān)權(quán)利歸屬，交易活動(dòng)中的矛盾糾紛。其次，在土地及其上下的利用上，地下空間使用人與地表之土地所有人、土地使用人均可以建立相應(yīng)的物權(quán)形式，由此便產(chǎn)生了縱向利用與所有上的相互關(guān)系。各權(quán)利人利用的空間都必須是特定的，不能侵犯他人所享有的或使用的土地（或地上、地下空間）范圍。此時(shí)，各權(quán)利人必須依法辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取相應(yīng)的地下空間使用權(quán)憑證，以此限定各自之權(quán)利行使界限。第三，登記事項(xiàng)除應(yīng)該包括權(quán)利歸屬及行使限制外，還應(yīng)該對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)用途，使用期限進(jìn)行規(guī)定，特別是開(kāi)發(fā)用途必須明確限定。地下空間開(kāi)發(fā)的不可逆性、不可移動(dòng)性等不同于地上空間的特殊性決定了地下空間開(kāi)發(fā)成本會(huì)較高，工期會(huì)較長(zhǎng)，所以對(duì)其使用用途進(jìn)行登記會(huì)更嚴(yán)于地上空間的利用。（2）權(quán)利期限制度在我國(guó)，地下空間權(quán)的期限問(wèn)題主要是指地下空間使用權(quán)的存續(xù)期限。當(dāng)然，地下空間使用權(quán)的期限主要受兩個(gè)因素影響，即因取得方式的差異而有不同期限限制，因不同登記使用用途而有不同期限限制。地下空間權(quán)的期限可以以約定設(shè)立，也可以以法律規(guī)定設(shè)立。由于地下空