淺析政府在BT模式中的風(fēng)險(xiǎn)及防范

1、淺析政府在BT模式中的風(fēng)險(xiǎn)及防范 摘要：隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，公用事業(yè)逐步走向市場化、社會化，純粹運(yùn)用地方政府即期財(cái)政收入實(shí)施建設(shè)，難以滿足城市快速發(fā)展的需要，因此BT融資模式應(yīng)運(yùn)而生。該模式有助于吸納社會資金緩解即期財(cái)政資金壓力、引導(dǎo)內(nèi)需、擴(kuò)大消費(fèi)，但其建設(shè)費(fèi)用較大、涉及環(huán)節(jié)較多、監(jiān)管難度較大、相關(guān)法律不健全，存在著較大風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)BT項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)防范就顯得尤為重要。本文將從決策管理、合同談判、資金統(tǒng)籌、項(xiàng)目管理等方面對BT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范展開研究討論。 主題詞：建設(shè)移交 政府 風(fēng)險(xiǎn) 防范 一、BT模式的背景資料作為新興的項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)模式，BT模式因其特有的操作方式和優(yōu)點(diǎn)深受部分國家政府歡

2、迎。自引入中國以來，國內(nèi)不少城市開始不斷在一些政府投資項(xiàng)目上嘗試使用BT模式,盡管取得一定成果，但在具體運(yùn)作過程中卻發(fā)現(xiàn)不少問題和缺陷。（一）BT模式的由來、概念及優(yōu)點(diǎn)。1.BT模式的由來。從20世紀(jì)80年代開始，國際上有些國家為緩解政府在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施上的資金壓力，采取BT模式利用企業(yè)或私人投資來推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得比較好的效果。我國在上世紀(jì)90年代由廣東省率先在某些大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目上開始引進(jìn)BT模式進(jìn)行投融資、建設(shè)，之后在國內(nèi)多個省市不少基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上都采用BT模式來建設(shè)，運(yùn)行效果整體不錯。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是建設(shè)部文件關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見發(fā)布以后，BT模

3、式在我國的應(yīng)用取得長足的發(fā)展，BT模式的產(chǎn)業(yè)相對繁榮，發(fā)展較為迅速。2.BT模式的概念。BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設(shè)移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司總承包、融資、建設(shè)、驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過程。3.BT模式的優(yōu)點(diǎn)。采用BT模式一是可以緩解地方政府的即期財(cái)政資金壓力，解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金短缺的問題，使得政府能在資金暫時不足的情況下快速推進(jìn)城市建設(shè)；二是能夠引導(dǎo)內(nèi)需、擴(kuò)大消費(fèi)，為企業(yè)創(chuàng)造投資機(jī)會，有利于

4、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)；三是有利于充分利用政府外的資金，優(yōu)化社會資源配置，在一定程度上分散政府投資的風(fēng)險(xiǎn)。 （二）BT模式的運(yùn)用領(lǐng)域和操作方式。BT模式當(dāng)前主要應(yīng)用于政府非經(jīng)營性的建設(shè)項(xiàng)目上，不僅包括各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，還包括一部分公益性非基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如除高速公路之外的道路交通工程、城區(qū)公共市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、城市保障性住房等。這些項(xiàng)目投資額普遍較高，但因項(xiàng)目的性質(zhì)其建成后難以收費(fèi)、經(jīng)營，政府不能給予投資方一定時期的特許經(jīng)營權(quán)來收回成本、獲得利潤，因此在項(xiàng)目建成后的一定時間內(nèi)政府必須有償回收。目前采用的BT項(xiàng)目操作方式大致可分為以下三類： 1.單一投融資BT模式。該模式是指通過公開招標(biāo)的方式確定B

5、T項(xiàng)目的投資人，由BT項(xiàng)目投資人通過成立項(xiàng)目公司的方式進(jìn)行融資。其特點(diǎn)一是對投資人的融資能力要求較高，而對其項(xiàng)目管理和施工能力等方面沒有較高的要求；二是合同管理工作量較大，項(xiàng)目公司需分別與負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理、設(shè)計(jì)施工和采購設(shè)備等具體工作的單位簽訂合同;三是協(xié)調(diào)工作量較大，由于項(xiàng)目公司不參與項(xiàng)目具體的設(shè)計(jì)施工環(huán)節(jié)，容易導(dǎo)致與具體的施工管理脫節(jié)，因此項(xiàng)目公司需要對各個單位進(jìn)行協(xié)調(diào)。 2.投融資+項(xiàng)目管理BT模式。區(qū)別與單一投融資BT模式，該模式下的項(xiàng)目公司還負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體的融資、設(shè)計(jì)施工建設(shè)管理，比如需要負(fù)責(zé)辦理項(xiàng)目建設(shè)的審批手續(xù)、參與施工建設(shè)工作的各單位協(xié)調(diào)和管理。其特點(diǎn)一是不僅要求投資人具有較強(qiáng)的融資

6、能力，還需要具備較高的建設(shè)管理能力；二是項(xiàng)目公司直接參與項(xiàng)目的建設(shè)管理，可以第一時間有效處理項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種問題；三是招標(biāo)工作量較大，不利于項(xiàng)目的快速實(shí)施。3.投融資+項(xiàng)目管理十施工總承包BT模式。區(qū)別與投融資+項(xiàng)目管理BT模式，該模式下的項(xiàng)目公司還承擔(dān)施工總承包的職能，該模式有利于投資人獲取更多的利潤空間。其特點(diǎn)一是對項(xiàng)目公司的人員職業(yè)技能要求較高，因項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的投融資、項(xiàng)目管理和施工總承包的所有工作；二是不需要通過二次招標(biāo)，省去大量的合同環(huán)節(jié)，項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作流程也相對簡便，有利于項(xiàng)目加快實(shí)施和提高管理效率。（三）BT模式的有關(guān)政策文件。上世紀(jì)90年代至今，BT模式經(jīng)歷了引入、快

7、速發(fā)展、限制的三個階段，在此期間中央政府對BT模式的態(tài)度發(fā)生較為明顯的轉(zhuǎn)變，政策上逐漸由支持轉(zhuǎn)向限制，未來甚至可能會禁止。1.政策支持階段：2003年2月13日，建設(shè)部印發(fā)建設(shè)部關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見（建市200330號），文件第四點(diǎn)第七條規(guī)定：提倡具備條件的建設(shè)項(xiàng)目，采用工程總承包、工程項(xiàng)目管理方式組織建設(shè)。鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項(xiàng)目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設(shè)轉(zhuǎn)讓（BT）、建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)擁有經(jīng)營（BOO）、建設(shè)擁有經(jīng)營轉(zhuǎn)讓（BOOT）等方式組織實(shí)施。這是我國首個明確提出鼓勵使用BT模式的規(guī)范性文件，BT模式開始走上快速發(fā)展

8、之路。2004年7月25日，國務(wù)院發(fā)布國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定（國發(fā)200420號），其中明確提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。這種非經(jīng)營性政府項(xiàng)目的代建制操作流程與BT非常相似。決定鼓勵社會投資，放寬社會資本的投資領(lǐng)域,允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其它行業(yè)和領(lǐng)域。中央政府的這一表態(tài)似乎在傳達(dá)一個信息：以多元化投資結(jié)構(gòu)為特點(diǎn)的BT模式與代建制模式的結(jié)合將成為政府基建項(xiàng)目投融資的主要方式。決定的發(fā)布使BT模式得到進(jìn)一步發(fā)展。2.政策限制階段：2006年1月4日，建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)

9、行建設(shè)的通知（建市20066號），通知要求“政府投資項(xiàng)目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設(shè)”，該通知從工程項(xiàng)目的審批、建設(shè)、資金撥付、銀行信貸四個環(huán)節(jié)扼制政府投資項(xiàng)目采用帶資承包方式。雖然文件沒有明確指出BT項(xiàng)目是否屬于帶資承包，但從BT項(xiàng)目的操作方式和最終結(jié)果看，BT模式的本質(zhì)應(yīng)屬于帶資承包。自此，BT模式的快速發(fā)展開始受到一定影響和限制。3.政府投資項(xiàng)目采用BT模式可能被禁止：近幾年，由于政府性債務(wù)尤其是地方政府性債務(wù)問題日益凸顯，中央政府高度重視。2012年11月至2013年2月，審計(jì)署專門選取全國36個地區(qū)審計(jì)了2011年和2012年的地方政府性債務(wù)。2013年6月審計(jì)署發(fā)布2

10、013年第24號審計(jì)公告，公告透露36個地方政府本級政府性債務(wù)的審計(jì)情況，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，2012年有16個地區(qū)債務(wù)率超過100%。其中有9個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。不僅如此，14個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務(wù)率超過10%，最高的為16.36%。公告第三點(diǎn)第二條還明確指出一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出，劍鋒直指政府BT項(xiàng)目。2013年7月28日，審計(jì)署官網(wǎng)發(fā)布消息，根據(jù)國務(wù)院要求，

11、審計(jì)署將組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。全國性審計(jì)工作將于8月1日起全面展開，全國審計(jì)機(jī)關(guān)將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務(wù)進(jìn)行徹底摸底和測評。在中央政府的高度關(guān)注和高強(qiáng)度的審計(jì)下，預(yù)計(jì)未來全國各級政府的BT項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模將受到大幅限制，政府投資項(xiàng)目采用BT模式可能面臨被禁止的結(jié)果。二、鹿城區(qū)BT模式利用現(xiàn)狀（一）鹿城區(qū)開展BT模式的背景1.受政策和資金制約。自2010年以來，溫州市進(jìn)入大開發(fā)大建設(shè)階段，全市上下狠抓固定資產(chǎn)投資工作。鹿城區(qū)2009年完成限上固定資產(chǎn)投資77億元，2012年時猛增至240億元，增幅達(dá)到約212%，與此同時，財(cái)政收入由2009年的31.58億元增長到20

12、12年的38.47億元，增幅僅為21.8%。作為固定資產(chǎn)投資的主要驅(qū)動力，政府如何在財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)投入的需求時，仍能起到帶動投資的作用，主要解決方式就是將部分政府投資項(xiàng)目BT化運(yùn)作。2.受考核指標(biāo)和考核方式影響。近三年，溫州市對所轄各縣（市、區(qū)）下達(dá)固定資產(chǎn)投資年度任務(wù)和投資率目標(biāo)。在全年工作考核中，固定資產(chǎn)投資工作的分值往往占總分值的30%以上，可以說固定資產(chǎn)投資工作的得分高低直接決定全縣（市、區(qū)）的年度考核排名。在考核指標(biāo)和考核方式的影響下，各縣（市、區(qū)）必須千方百計(jì)提高其固定資產(chǎn)投資完成額，而面對有限的財(cái)政收入和龐大的建設(shè)資金，政府就很可能會采用BT模式。3.鹿城區(qū)針對BT模式

13、開展的工作。2011年8月12日，鹿城區(qū)人民政府制定并印發(fā)溫州市鹿城區(qū)政府投資項(xiàng)目BT融資建設(shè)管理辦法（試行）的通知（溫鹿政發(fā)201177號），文件規(guī)定了BT項(xiàng)目的使用范圍、各部門的職責(zé)分工、項(xiàng)目業(yè)主單位的職責(zé)、BT項(xiàng)目合同的包含內(nèi)容、監(jiān)管方式等。2013年7月25日，鹿城區(qū)人民政府印發(fā)溫州市鹿城區(qū)融資建設(shè)項(xiàng)目管理意見（試行）的通知（溫鹿政發(fā)2013159號），通知提出各單位的職責(zé)分工、BT項(xiàng)目的操作流程等。目前，區(qū)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦公室已成立，開始對全區(qū)融資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排。（二）鹿城區(qū)BT項(xiàng)目操作模式1.前期準(zhǔn)備階段。項(xiàng)目法人上報(bào)擬采用融資建設(shè)的項(xiàng)目，編制融資建設(shè)實(shí)施方案報(bào)區(qū)融資建設(shè)項(xiàng)目管

14、理辦公室，實(shí)施方案應(yīng)包括資金平衡測算、具體融資建設(shè)模式、發(fā)包方式、合同主要條款、前期手續(xù)進(jìn)展情況、資金來源或擔(dān)保物情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃表、意向投資人情況等內(nèi)容。2.審查批準(zhǔn)階段。區(qū)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)組織建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案審查，并提出審查意見，審查通過后，上報(bào)區(qū)BT建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及區(qū)政府審議，區(qū)BT建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及區(qū)政府審議通過后，項(xiàng)目法人組織項(xiàng)目實(shí)施。3.開工前準(zhǔn)備階段。項(xiàng)目法人根據(jù)審批后的實(shí)施方案，在相關(guān)部門監(jiān)督下，開展各項(xiàng)目的發(fā)包工作；區(qū)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦公室組織項(xiàng)目法人參與合同談判及簽訂工作。4. 建設(shè)實(shí)施階段。項(xiàng)目法人辦理項(xiàng)目開工前的各項(xiàng)手續(xù)，開工后及時將完整的項(xiàng)目前期相關(guān)

15、資料報(bào)區(qū)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦公室歸檔；項(xiàng)目法人和相關(guān)部門依據(jù)合同對投資方設(shè)立的項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)管；區(qū)審計(jì)局組織或委托中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)。5.竣工驗(yàn)收階段。區(qū)審計(jì)局組織或委托中介機(jī)構(gòu)按區(qū)政府的要求做好項(xiàng)目決算審計(jì)工作；區(qū)財(cái)政和項(xiàng)目法人制定還款及資金籌集計(jì)劃， 按合同約定還款。（三）鹿城區(qū)BT項(xiàng)目相關(guān)情況1.鹿城區(qū)BT項(xiàng)目開展情況。截止2013年7月，鹿城區(qū)共達(dá)成BT合作意向投資約257億元，正式簽訂合作合同的項(xiàng)目29個，投資額約64億元，已開工項(xiàng)目16個，其中城中村改造項(xiàng)目11個，公建項(xiàng)目3個，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目2個，合作單位共有中國建筑、中鋁國際、浙大網(wǎng)新、華昌市政等

16、5家公司。2.回購資金安排和償還情況。根據(jù)現(xiàn)有已開工BT項(xiàng)目的規(guī)模、數(shù)量、回購計(jì)劃測算，2014年需支付回購資金0.23億元，2015年需支付回購資金5.25億元，2016年需支付回購資金22.5億元，2017年需支付回購資金12.7億元，2018年需支付回購資金1.4億元，回購資金均由區(qū)財(cái)政統(tǒng)籌安排。三、鹿城區(qū)BT項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)隨著大批BT項(xiàng)目的啟動實(shí)施，鹿城區(qū)政府將不斷面臨來自決策管理、合同談判、資金統(tǒng)籌、項(xiàng)目管理等各方面的問題和風(fēng)險(xiǎn)。識別這些風(fēng)險(xiǎn)，將成為控制風(fēng)險(xiǎn)的第一步。（一）項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)。BT項(xiàng)目的實(shí)施與否，必須建立在兩個重要的基礎(chǔ)上。一是需對項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)條件、造價(jià)成本及組織管理

17、等方面做好充分研究，技術(shù)條件成熟、造價(jià)成本合理、組織管理科學(xué)是開展BT項(xiàng)目的充分條件；二是合作企業(yè)的選擇必須有明確標(biāo)準(zhǔn)、選擇方式必須合法合規(guī)，合作企業(yè)擁有相應(yīng)的資金、資質(zhì)、技術(shù)等實(shí)力是BT項(xiàng)目實(shí)施的必備條件，選擇合作企業(yè)是盡可能通過招投標(biāo)方式。如果前期沒有針對項(xiàng)目的特點(diǎn)和承接企業(yè)的條件做好充分研究，可能導(dǎo)致BT項(xiàng)目運(yùn)作的失敗，最終給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府的運(yùn)行帶來不利影響。（二）合同談判風(fēng)險(xiǎn)。BT項(xiàng)目合同談判時，特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容是談判的核心，它規(guī)定政府和BT項(xiàng)目投資人的權(quán)利和義務(wù)，決定雙方的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)。在談判過程中，雙方應(yīng)全面針對交易對象、回購價(jià)格、建設(shè)工期、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和違約責(zé)任等細(xì)節(jié)問題進(jìn)行協(xié)商，雖

18、然談判雙方的目的都是希望意見能達(dá)成一致、進(jìn)行合作，但最終能否合作成功往往取決于合作風(fēng)險(xiǎn)值的大小和合作利益的分配方式。此外，政府在談判時還需格外關(guān)注投資方提出的各項(xiàng)要求，比如以項(xiàng)目本身、土地作抵押等，政府必須結(jié)合財(cái)政收支情況，量力而行，避免因BT合作失敗而造成國有資產(chǎn)損失等后果。（三）資金統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下投資方都需要政府以土地、項(xiàng)目本身等資產(chǎn)作抵押，才會同意承接BT項(xiàng)目。在回購資金安排上，投資方還可能會要求政府將回購資金安排方案寫入政府年度財(cái)政預(yù)算，并需由權(quán)力機(jī)關(guān)表決通過。通常，政府的可支配財(cái)政收入首先要滿足城市建設(shè)、經(jīng)營、管理、本身發(fā)展的需要，那么巨額的回購資金是否能及時償還則是很大的問題

19、。因此，如何保障項(xiàng)目移交回收后，政府能按期支付回購資金給投資方，這不僅關(guān)系到土地等抵押物回收問題，更關(guān)系到政府信用問題。（四）項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)。BT項(xiàng)目的投資、建設(shè)工作主要由投資方負(fù)責(zé)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府如何對項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案、質(zhì)量、成本、進(jìn)度等方面形成有效的監(jiān)督，特別是如何解決建設(shè)過程中出現(xiàn)的各類問題，成為BT項(xiàng)目成功與否的重要因素。鹿城區(qū)出臺的辦理辦法，對各部門的職責(zé)已進(jìn)行分工，但是相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制尚未建立，更具可操作性的實(shí)施細(xì)則還有待出臺。如果因監(jiān)管的缺失而等到投資方移交項(xiàng)目給政府驗(yàn)收時，發(fā)現(xiàn)效果與設(shè)計(jì)方案存在偏差、質(zhì)量不符合要求、工程造價(jià)超協(xié)議回購價(jià)、工期延遲等問題，政府處理起來將會非常棘

20、手，嚴(yán)重的可能會導(dǎo)致合作失敗，雙方對薄公堂。四、政府在BT項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)防范措施BT模式固然有如此多的優(yōu)點(diǎn)，但采用的同時將面臨多方面的問題和風(fēng)險(xiǎn)，操作不當(dāng)將造成較為嚴(yán)重的后果，因此政府在BT項(xiàng)目實(shí)施過程中必須做好相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的防范。（1） 國內(nèi)其他大城市的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。廣東水利工程BT模式業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)與控制。1.中標(biāo)人投資能力風(fēng)險(xiǎn)控制。在招標(biāo)階段就嚴(yán)格對投標(biāo)人財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審查,投標(biāo)人必須財(cái)務(wù)狀況良好,且具有承擔(dān)項(xiàng)目的投資能力。2.工程建設(shè)管理能力風(fēng)險(xiǎn)控制。BT項(xiàng)目的招標(biāo)人所選擇的施工單位應(yīng)具有一定的資質(zhì)，并具有同類工程的施工業(yè)績。確定中標(biāo)人后，組建項(xiàng)目公司時應(yīng)有融資、銀行貸款、概預(yù)算、工程管理、工程技

21、術(shù)等方面有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員構(gòu)成。對項(xiàng)目質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制，通過聘請有相關(guān)資質(zhì)的工程監(jiān)理公司參與監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)。3.法律風(fēng)險(xiǎn)控制。在BT項(xiàng)目招投標(biāo)階段，訂約方聘請專家和顧問（包括金融專家、法律顧問或咨詢工程師）參與BT項(xiàng)目合同的起草、商務(wù)談判、提供法律咨詢等工作，甚至請公證機(jī)關(guān)派遣公證人員參與整個招投標(biāo)過程。4.項(xiàng)目回購風(fēng)險(xiǎn)控制。在合同中明確指出回購款支付時間和支付價(jià)格，回購價(jià)格包括工程造價(jià)、投資回報(bào)、工程貸款利息和工程因設(shè)計(jì)變更而新增加的工程造價(jià)等部分組成，其在合同中均做出詳細(xì)約定。（二）鹿城區(qū)BT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范措施1.結(jié)合實(shí)際，科學(xué)決策。確定一個項(xiàng)目實(shí)施BT模式前，必須進(jìn)行深入充分的調(diào)研和論證，區(qū)融資建

22、設(shè)項(xiàng)目管理辦公室應(yīng)集合多方專家力量，根據(jù)社會發(fā)展、城市建設(shè)的需要，認(rèn)真分析項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)條件、質(zhì)量、造價(jià)和工期要求，篩選合適的項(xiàng)目，同時全面結(jié)合財(cái)政收入增長情況和債務(wù)償還能力，科學(xué)決策，量力而行。由于一些大型項(xiàng)目對城市發(fā)展具有重大影響，但當(dāng)前政府缺乏建設(shè)資金，政府可能會只關(guān)注眼前利益，忽視未來財(cái)政的債務(wù)償還能力而匆忙為項(xiàng)目實(shí)施BT，最終可能導(dǎo)致一系列嚴(yán)重后果。因此，區(qū)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦公室需做好參謀、統(tǒng)籌工作，提醒政府必須著眼于實(shí)際，處理好眼前利益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在做好項(xiàng)目可行性研究的基礎(chǔ)上使用BT模式建設(shè)，并控制BT項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模，切不可盲目追求政績而大量實(shí)施BT項(xiàng)目。2.積極談判，依法簽約

23、。政府與BT投資人簽訂BT合同之前，需對合同的合法性進(jìn)行審查。應(yīng)盡可能聘請專家和顧問參與BT項(xiàng)目合同的起草、商務(wù)談判、法律咨詢等工作。BT合同的內(nèi)容方面，一要做好相關(guān)的定義與解釋，主要包括項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)方式、工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二要做好BT投資人的篩查，深入了解BT 投資人的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)抵押等情況，并要求BT投資人提供由銀行等機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)證明；三要落實(shí)保障措施，主要包括項(xiàng)目投融資建設(shè)的監(jiān)管、項(xiàng)目合同履約保障、合同雙方的權(quán)利和義務(wù)、項(xiàng)目移交方式與程序、項(xiàng)目合同終止時的違約責(zé)任、爭議解決方式等；四要合理制定回購計(jì)劃，明確回購總價(jià)的計(jì)算方法、回購期限、

24、回購資金來源安排、支付合同價(jià)款的方式等。3.統(tǒng)籌安排，確保資金。政府按期給BT項(xiàng)目投資方支付回購資金是BT項(xiàng)目獲得成功的關(guān)鍵所在，因此，政府一是要在科學(xué)預(yù)計(jì)未來財(cái)政收入增長的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)工期、造價(jià)成本、企業(yè)利潤，確定合理的回購價(jià)格；二是根據(jù)回購價(jià)格做好財(cái)政資金預(yù)算方案、回購資金準(zhǔn)備等方面工作，合理制定項(xiàng)目回購計(jì)劃，尤其要做好政府換屆時BT項(xiàng)目債務(wù)的移交和處理，確?；刭徲?jì)劃順利實(shí)施；三是需建立資金監(jiān)管機(jī)制，確保回購資金專款專用、落實(shí)到位、按時支付，對挪用或者延期支付回購資金的單位或個人追求其責(zé)任，并做出嚴(yán)肅處理。4.適度參與，加強(qiáng)監(jiān)管。在BT項(xiàng)目中，政府應(yīng)提高參與度，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管。一是在BT合同中明確項(xiàng)目管理方式，規(guī)定政府和BT投資方各自的管理權(quán)限和參與方式，同時，政府應(yīng)與BT投資方一起通過招投標(biāo)選擇有資質(zhì)的監(jiān)理單位共同參與項(xiàng)目的監(jiān)管；二是制定嚴(yán)格的質(zhì)量控制方案，政府可在招標(biāo)合同中詳細(xì)、明確地約定項(xiàng)目分包和轉(zhuǎn)包的問題，避免項(xiàng)目出現(xiàn)分包和轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，同時，明確各項(xiàng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求BT投資方嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；三是