對(duì)確立我國(guó)高校行政主體地位的思考

1、    對(duì)確立我國(guó)高校行政主體地位的思考     摘要：高校在行政法律關(guān)系中具有主體資格是符合國(guó)家法律規(guī)定的；受教育權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利也具有可訴性。然而，高校的行政主體地位在司法實(shí)踐中卻遭遇困境。筆者在分析高校行政法律地位的定位及行政主體地位確立必要性的基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)高校行政主體地位規(guī)范化確立的可操性建議。 關(guān)鍵詞：高校，行政主體，規(guī)范化確立 隨著我國(guó)高等教育改革的深化和國(guó)家民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，高校，尤其是公立高校的社會(huì)關(guān)系發(fā)生了很大的變化，在20世紀(jì)90年代中后期，高校被學(xué)生推上被告席的事件不斷上演。法院對(duì)學(xué)生訴

2、訟高校案件的受理，開啟了對(duì)素來(lái)具有“自治”特質(zhì)的大學(xué)進(jìn)行司法審查的先河，為此引發(fā)了理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)司法介入與大學(xué)自治的關(guān)系、高校是否為適格被告等的廣泛爭(zhēng)論。綜觀所有的爭(zhēng)論和評(píng)述，我們不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生爭(zhēng)論的癥結(jié)在于高校在行政法律關(guān)系中的定位問題不夠明確。筆者認(rèn)為，高校在行政法律中的主體地位是法律賦予的，現(xiàn)實(shí)中高校在訴訟中遭遇的法律困境以及國(guó)家法治進(jìn)程都迫切需要其主體地位和作為被告資格的進(jìn)一步明確，因此，我們必須對(duì)高校的行政主體地位進(jìn)行規(guī)范化確立。 一、我國(guó)高校的行政法律地位的定位分析 高校的法律地位，主要是指高校在法律上享有的權(quán)利能力、行為能力及責(zé)任能力1。此處的“法律”一詞，

3、應(yīng)從廣義上理解，包括憲法、民法、刑法等各類法律以及行政法規(guī)、地方性法規(guī)等在內(nèi)的一切規(guī)范性法律文件。由此可見，高校作為一個(gè)特殊的法律主體，在不同的法律關(guān)系中具有不同的地位。高校首先具有民事關(guān)系中的法人地位，中華人民共和國(guó)高等教育法第十三條對(duì)高校的法律地位做了如下規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。”“高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！?#160;高校除了具有民事法律地位外，還具有行政法律關(guān)系中的行政主體資格。行政主體是依法享有國(guó)家行政職權(quán)，代表國(guó)家獨(dú)立進(jìn)行管理并獨(dú)立參加行政訴訟的組織。在實(shí)踐中，除了行政機(jī)關(guān)能作為行政主體外，大量的法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以成為行政主

4、體。一般認(rèn)為，作為行政主體必須具備一定的法律資格要件和組織要件，這些要件包括：第一，行政主體必須是依法享有行政職權(quán)、不以營(yíng)利為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和群眾組織；第二，行政主體必須是能以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)的組織，應(yīng)具有法人資格；第三，行政主體必須具有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，是能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的組織2。根據(jù)上述分析，高校毋庸置疑可成為法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體。 我們還可以從教育法、高等教育法、教師法、中華人民共和國(guó)學(xué)位條例、普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作暫行規(guī)定、研究生學(xué)籍管理規(guī)定、普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定、普通高等學(xué)校招生管理處罰暫行規(guī)定等法律、法規(guī)中找到高校行政管理的權(quán)力的法律依

5、據(jù)。如根據(jù)法律規(guī)定，高等學(xué)校對(duì)受教育者有進(jìn)行學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)、處分等權(quán)力，有代表國(guó)家對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的職責(zé)，顯然，這些行為都屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使行政職權(quán)的行為。此外，從這些行為的單方意志性、強(qiáng)制性以及行為對(duì)相對(duì)方的約束力和權(quán)利、義務(wù)的巨大影響力來(lái)看，這些行為也都具有行政權(quán)力的性質(zhì)3。 公民受教育權(quán)的可訴性也決定了高校理應(yīng)具有適當(dāng)?shù)男姓傻匚弧?995年9月1日起施行的教育法第42條規(guī)定，“受教育者享有下列權(quán)利：（一）對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”。由此可見，受教育權(quán)作為公民的

6、合法權(quán)益具有可訴性。另外，中華人民共和國(guó)行政訴訟法第十一條最后一款規(guī)定，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。雖然有學(xué)者指出“在中國(guó)法律語(yǔ)境中，尤其是受憲法關(guān)于權(quán)利分類的影響，人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并未被看作公民權(quán)利的統(tǒng)稱，而只是與政治權(quán)利、受教育權(quán)利、享受社會(huì)保障權(quán)利等等并列的兩種權(quán)利。依此理解，受教育權(quán)不屬于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇，通常認(rèn)為不在受案范圍之列”4，但筆者認(rèn)為，受教育權(quán)作為憲法規(guī)定的、公民享有的合法權(quán)益，是法律規(guī)定可以提起訴訟予以救濟(jì)的權(quán)利。在實(shí)踐中，類似的案例也不是少數(shù)，例如廣為教育界熟知的“田永案”、“劉燕文案”等

7、，何況“自然的正義和法律的正義不同。自然的正義是強(qiáng)者比弱者應(yīng)得到更多的利益，而法律的正義是一種約定，是為了維護(hù)弱者的利益”5。在司法實(shí)踐中，當(dāng)某一法條含義不夠明確，在進(jìn)行解釋或者適用時(shí)，通行的做法一般是向易受到傷害的弱勢(shì)一方傾斜。由此可以理解，公民受教育權(quán)受到侵害時(shí)是可以作為行政案件提起行政訴訟的。綜上所述，高校在行政法律關(guān)系中具有行政主體的地位是不容置疑的。然而，在行政法上，相關(guān)法律并沒有對(duì)高等學(xué)校的行政主體地位進(jìn)行明確界定。 二、明確我國(guó)高校行政主體地位的必要性分析 現(xiàn)實(shí)的發(fā)展表明，合理并明確界定高校的行政法律地位和身份必要性日益明顯。 （一）高校被訴的司法實(shí)

8、踐遭遇的困境，迫切需要高校行政主體身份的明確 關(guān)于高校被訴司法實(shí)踐中存在的困境，十多年前的“田永案”和“劉燕文案”都是明顯的例證。1998年，北京海淀區(qū)人民法院在受理田永案時(shí)，就面臨著“被告是否適格”的難題。該院最后借助“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”確立了北京科技大學(xué)的被告資格，并以“行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”為由受案6。此前，劉燕文在1997年因“北京大學(xué)認(rèn)為其博士論文不合格，拒絕頒發(fā)博士學(xué)位證書、畢業(yè)證書”曾向法院起訴過，但法院以“尚無(wú)法律條文”為由不予受理，1999年7月，他受田永訴北京科技大學(xué)案勝訴的鼓舞第二次起訴，海淀區(qū)法院才以行政訴訟糾紛立案。在該案的判決中，海淀區(qū)法院對(duì)

9、北京大學(xué)作為被告的地位是這樣論述的：“高等學(xué)校作為公共教育機(jī)構(gòu)雖然不是法律意義上的行政機(jī)關(guān)，但其對(duì)受教育者進(jìn)行頒發(fā)學(xué)生證書與學(xué)位證書的權(quán)力是國(guó)家授予的學(xué)位評(píng)定委員會(huì)是法律授權(quán)的組織，依據(jù)中華人民共和國(guó)行政訴訟法第25條第4項(xiàng)規(guī)定，具有行政訴訟的被告主體資格?！庇纱丝梢姡m然法院為學(xué)生權(quán)利的司法保障提供了路徑，但不難發(fā)現(xiàn)，法院也一直面臨著法院對(duì)受理此類案件找不到明確的法律依據(jù)之難題，之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，就在于我國(guó)行政法律對(duì)高校的行政主體地位界定模糊。因此，為了破解高校被訴的司法實(shí)踐中之困境，我們迫切需要對(duì)高校的行政主體資格予以明確。 （二）高校行政主體地位的明確，有助于清晰界定高校的權(quán)

10、利、義務(wù)和責(zé)任，更好地保障大學(xué)自治的實(shí)現(xiàn) 大學(xué)自治肇始于歐洲中世紀(jì)，作為一種有著悠久歷史的高等教育制度，它的功能已經(jīng)被實(shí)踐所證明：大學(xué)自治是大學(xué)的靈魂，是學(xué)術(shù)自由的制度性保障7?？梢哉f(shuō)，高等教育的良性發(fā)展離不開大學(xué)自治。隨著我國(guó)高等教育體制改革的不斷深化，高校也必然擁有更多的自治性權(quán)力。目前，雖然我國(guó)教育法規(guī)定了我國(guó)高校享有的自主管理、招生、對(duì)受教育者進(jìn)行管理、處分等權(quán)利，但實(shí)踐證明，這些權(quán)利在行使中總是遭遇主體定位不明而帶來(lái)的尷尬，從而引發(fā)了不少學(xué)者對(duì)司法審查介入對(duì)大學(xué)自治造成影響的擔(dān)憂和討論。筆者認(rèn)為，只有明確了高校的行政主體地位，可以使高校的權(quán)利義務(wù)更加明確；清晰界定了高校的權(quán)

11、利、責(zé)任和義務(wù)，才會(huì)保證大學(xué)自治事項(xiàng)不受外界力量的不合理干預(yù)，也才能保障大學(xué)自治精神源源不斷的生命力，從而促進(jìn)我國(guó)高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。按照行政訴訟法的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量行為的審查一般是基于合理性原則，大學(xué)自治決定了高校部分的管理權(quán)屬于自由裁量行為，那么，只要高校行使其權(quán)利的行為是合理的，法院將不能以濫用自由裁量權(quán)為由而任意撤銷它，這樣大學(xué)自治也就得到了保障和尊重。 （三）高校行政主體地位的明確是高校依法治校、實(shí)現(xiàn)法治的前提 隨著社會(huì)主義民主法治建設(shè)進(jìn)程的加快，依法治國(guó)、依法行政已經(jīng)為廣大人民所接受。依法治國(guó)，就要在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域都有法來(lái)調(diào)整，不允許用情感或

12、是精神來(lái)代替。在依法治國(guó)方略的指導(dǎo)下，依法治校成為高校管理的必然選擇。依法治校就是要求學(xué)校在依法落實(shí)其管理自主權(quán)尤其是違紀(jì)處分裁量權(quán)的同時(shí)依法轉(zhuǎn)變觀念，正確看待學(xué)校與學(xué)生關(guān)系，尊重學(xué)生人格、維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益。與此同時(shí)，依法治校還需要完善、公正的爭(zhēng)議解決程序和機(jī)制。而這一切都離不開高校行政主體的明確，只有明確了高校的行政主體地位，才能在立法、執(zhí)法過程中做到嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定處理、解決糾紛。 三、我國(guó)高校行政主體地位的規(guī)范化確立 分析表明，高校行政主體地位的確立是高校健康發(fā)展的需要，也是依法行政、依法治校的需要。但高校行政地位的確立不是一句簡(jiǎn)單的口號(hào)，而是需要在厘清高校行政行為

13、界限的基礎(chǔ)上，通過立法及相應(yīng)的機(jī)制予以規(guī)范化的確立。 （一）明確高校受行政法調(diào)整之行政行為的界限，為高校行政主體地位的確立標(biāo)明前提 對(duì)高校的行政法律地位進(jìn)行確立，必須充分考慮大學(xué)自治的特質(zhì)，因此，就必須合理界定高校行為中哪些是適宜用行政法調(diào)整的行為。我國(guó)有不少學(xué)者已經(jīng)對(duì)此問題做了探討，其中姚金菊的分類具有一定的代表性。她將學(xué)校的行政管理權(quán)力劃分為學(xué)術(shù)性權(quán)力和行政性權(quán)力。學(xué)術(shù)性權(quán)力包括專業(yè)設(shè)置自主權(quán)，教育自主權(quán)，課程自主權(quán)，考試自主權(quán)，根據(jù)自身?xiàng)l件，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)，交流合作自主權(quán)，學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)自主權(quán)，授予學(xué)位自主權(quán)。行政性權(quán)力包括，一是對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理的權(quán)

14、力；二是校園秩序維護(hù)權(quán)；三是獎(jiǎng)懲權(quán)。大學(xué)對(duì)于學(xué)生有進(jìn)行獎(jiǎng)懲的權(quán)利，并據(jù)此做出處分8。目前，高校的行政管理行為中被訴的多為行政性權(quán)力。值得注意的是，高校的行政性權(quán)力并非在任何條件下都是可訴的。筆者認(rèn)為，考慮高校發(fā)展離不開自治，應(yīng)當(dāng)在合理的范圍內(nèi)規(guī)定可訴的行政行為；對(duì)于為維持學(xué)校正常教育、教學(xué)秩序而對(duì)學(xué)生做出的處理，只要不改變學(xué)生身份、沒有侵害學(xué)生受教育權(quán)利的處理決定都不應(yīng)當(dāng)是可訴的。因此，可以提起行政訴訟的高校行政行為應(yīng)當(dāng)是學(xué)籍管理權(quán)、校園秩序維護(hù)權(quán)以及獎(jiǎng)懲權(quán)三項(xiàng)權(quán)利不當(dāng)使用侵害學(xué)生受教育權(quán)的行為。 （二）完善權(quán)利救濟(jì)的程序，為高校行政主體地位的規(guī)范化確立提供制度性保障 重實(shí)

15、體輕程序是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織的通病。作為法律、法規(guī)授權(quán)組織的高等學(xué)校，必須高度重視行政行為的程序問題，尤其是對(duì)教師或?qū)W生進(jìn)行處分時(shí)，更應(yīng)嚴(yán)格遵守程序規(guī)定，避免因程序違法而承擔(dān)法律責(zé)任。 首先，完善高等教育的行政復(fù)議制度。行政復(fù)議是依法解決行政糾紛的重要渠道，是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的重要制度，也是政府對(duì)其所屬部門和下級(jí)政府最有效的監(jiān)督手段。而高等教育的糾紛的行政復(fù)議可以由認(rèn)為高校侵犯其合法權(quán)益的一方依法向高校的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，并由受理機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審查并做出復(fù)議決定的法律制度。行政復(fù)議的程序可以按照中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法的規(guī)定進(jìn)行，因此，行政

16、復(fù)議在程序上比教育申訴要完善，而且比較有穩(wěn)定的制度保障，且行政復(fù)議的成本低，靈活便捷，是一種行之有效的法律救濟(jì)渠道。 其次，完善高等教育的行政訴訟制度。高等教育行政訴訟不僅是司法介入高等教育的具體手段，而且也是解決教育糾紛、對(duì)公民的受教育權(quán)利進(jìn)行司法救濟(jì)最為權(quán)威的做法。在確立高校具有行政主體地位的前提下，高等教育行政訴訟的程序可以遵照行政訴訟法執(zhí)行。但是，高等教育適應(yīng)行政訴訟程序的規(guī)定如同行政復(fù)議適應(yīng)行政復(fù)議程序之規(guī)定一樣，需要寫入法律之中，通過立法予以穩(wěn)定。 （三）加強(qiáng)立法的完善，使高校行政主體地位的確立有法可依 無(wú)論是行政行為界限的劃分，還是行政復(fù)議、行政訴訟

17、制度的法律權(quán)威性都有待于通過立法予以保障。只有高校明了自己的法定行政權(quán)力，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)開展行政管理活動(dòng)，才能保證不會(huì)造成越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)行政行為的發(fā)生。對(duì)此，我們就必須通過加強(qiáng)立法，明確高等教育行政訴訟的受案范圍。筆者建議，在對(duì)中華人民共和國(guó)高等教育法的修改中，明確規(guī)定“學(xué)校在行駛學(xué)籍管理權(quán)、維護(hù)校園秩序權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)時(shí)，只要沒有改變其學(xué)生的身份、沒有限制或剝奪學(xué)生的受教育權(quán)利的處理行為都不能提起行政訴訟”。此外，為了避免糾紛解決時(shí)適用程序法上的模糊不清，應(yīng)對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)的程序進(jìn)行明確規(guī)定。 （四）高校依法制定其行使行政權(quán)力的規(guī)范，為高校行政主體地位的確立提供實(shí)踐基礎(chǔ)

18、 高校只有嚴(yán)格依法行使權(quán)力，才能真正成為適格的行政主體。高校為維護(hù)正常的校園秩序，加強(qiáng)對(duì)教師和學(xué)生的管理，采取必要的行政措施是天經(jīng)地義的。但這些行政措施應(yīng)當(dāng)是符合法律、法規(guī)規(guī)定的，尤其是高校在做出與學(xué)生合法權(quán)益密切相關(guān)的處理決定時(shí)，必須有明確的法律依據(jù)，適用法律正確。因此，高校的校規(guī)校紀(jì)的合法性十分重要。為確保高校校規(guī)的合法有效，建議高校對(duì)校規(guī)校紀(jì)規(guī)定進(jìn)行符合行政法原則的審定和修正，并加強(qiáng)對(duì)校規(guī)的行政監(jiān)督9。 高校行政法律地位的明確不是一朝一夕之事，它離不開我國(guó)教育立法的進(jìn)一步完善和國(guó)家法治的整體進(jìn)步。我們相信，隨著法洽的完善和高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校在面對(duì)司法權(quán)威介入時(shí)將會(huì)成為一個(gè)不折不扣的適格主體，并能夠恰當(dāng)、有效地用法律的武器維護(hù)自己及師生們的合法權(quán)益。  參考文獻(xiàn) 1 劉冬梅.試論高等學(xué)校的法律地位 j. 教育評(píng)論，1998（01）. 2 應(yīng)松年.行政法學(xué)新論 m. 北京：中國(guó)方正出版杜出版，1999. 3 楊建生.高等學(xué)校行政法律關(guān)系主體地位分析 j. 高教論壇，2004（03l