關(guān)于進(jìn)一步深化司法體制和工作機(jī)制改革調(diào)研報(bào)告 (4)

1、關(guān)于進(jìn)一步深化司法體制和工作機(jī)制改革調(diào)研報(bào)告 深化司法體制改革 孟建柱：準(zhǔn)確把握深化司法體制改革的主要任務(wù) 司法體制改革是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。改革開放特別是黨的十六大以來，我國穩(wěn)步推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革，取得了階段性重要成果，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但是，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)相比，與民主法治的進(jìn)步相比，與人民群眾的司法需求相比，我國司法體制還存在一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題。必須進(jìn)一步深化司法體制改革，解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機(jī)制性、保障性障礙，立足現(xiàn)實(shí)，著眼長遠(yuǎn)，不斷完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義司法制度，充分發(fā)揮社會(huì)主義司法制度的優(yōu)越性。 （一）確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行

2、使審判權(quán)、檢察權(quán) 人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，是憲法的明確規(guī)定，是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的關(guān)鍵。近年來，社會(huì)上反映比較多的是司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受制于地方，司法活動(dòng)易受地方保護(hù)主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威。為此，決定特別指出，要確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。主要有兩項(xiàng)內(nèi)容： 一是推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)。考慮到我國將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應(yīng)該本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)

3、物由省一級(jí)統(tǒng)一管理。地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)。 二是探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。司法管轄包括司法機(jī)關(guān)的地域管轄和案件管轄。司法機(jī)關(guān)按行政區(qū)劃設(shè)立，管轄所屬行政區(qū)劃內(nèi)的案件，容易受到地方保護(hù)主義的干擾。同時(shí)，我國地區(qū)間發(fā)展不平衡，各地司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的業(yè)務(wù)量也有較大差距，一些地方司法資源閑置。應(yīng)該從現(xiàn)行憲法框架內(nèi)著手，探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。通過提級(jí)管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護(hù)案件。 （二）建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度 我國在司法人員的招錄、遴選、培養(yǎng)、任用等方面，實(shí)行與普

4、通公務(wù)員相同的模式。我國80%的案件在基層，80%的司法人員也在基層，加之司法隊(duì)伍人數(shù)較多，導(dǎo)致基層司法機(jī)關(guān)人多職數(shù)少，基層法官、檢察官、人民警察職級(jí)低、待遇差、發(fā)展空間有限，不利于提升專業(yè)素質(zhì)，不利于保證辦案質(zhì)量。為此，決定要求，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度。主要有4項(xiàng)改革舉措： 一要推進(jìn)司法人員分類管理改革。突出法官、檢察官的辦案主體地位，健全有別于普通公務(wù)員的法官、檢察官專業(yè)職務(wù)（或技術(shù)職稱）序列，完善執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)序列和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列，健全書記員、專業(yè)技術(shù)人員等司法輔助人員的管理制度，制定司法輔助人員的職數(shù)比例等配套措施，進(jìn)一步提升司法隊(duì)伍職業(yè)化水平。 二要完善法官、檢察

5、官、人民警察選任招錄制度。建立初任法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、集中培訓(xùn)、基層任職、有序流動(dòng)、逐級(jí)遴選的機(jī)制。 建立預(yù)備法官、檢察官訓(xùn)練制度，將完成預(yù)備法官、檢察官職業(yè)訓(xùn)練并考核合格作為法官、檢察官的法定任職條件。建立選拔律師、法律學(xué)者等專業(yè)法律人才擔(dān)任法官、檢察官的制度機(jī)制。針對(duì)不同審級(jí)法院的法官、不同級(jí)別檢察院的檢察官，設(shè)置不同的任職條件，實(shí)行法官、檢察官逐級(jí)遴選制度。進(jìn)一步改革人民警察招錄培養(yǎng)制度，加大警察院校畢業(yè)生入警的比例。 三要完善法官、檢察官任免、懲戒制度。建立科學(xué)合理、客觀公正的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系和考核晉升機(jī)制。人民法院、人民檢察院成立吸收社會(huì)有關(guān)人員參與的法官、檢察官選任委員會(huì)、

6、懲戒委員會(huì)，制定公開、公正的選任、懲戒程序，確保政治素質(zhì)高、職業(yè)操守好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的優(yōu)秀法律人才進(jìn)入法官、檢察官隊(duì)伍，確保法官、檢察官的違法違紀(jì)行為及時(shí)得到應(yīng)有懲戒。 四要強(qiáng)化法官、檢察官、人民警察的職業(yè)保障制度。從職業(yè)特點(diǎn)看，法官、檢察官既要精通法律專業(yè)知識(shí)，又要有一定的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷，只有通過國家司法資格考試和公務(wù)員考試，并從事一段時(shí)間的法律工作，才能被任命；從職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)看，當(dāng)前我國正處于社會(huì)矛盾凸顯期，矛盾的對(duì)抗性、敏感性增強(qiáng)，司法人員特別是人民警察的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增大?，F(xiàn)有的司法人員保障制度沒有體現(xiàn)其職業(yè)特點(diǎn)和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，不利于推動(dòng)司法隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)。按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則

7、，在嚴(yán)格司法人員任職條件，強(qiáng)化司法人員辦案責(zé)任的同時(shí)，要為法官、檢察官、人民警察依法公正履職提供必要的職業(yè)保障。 （三）健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制 權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是公正司法、高效司法、廉潔司法的必要保障。近年來，司法機(jī)關(guān)為完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行了許多積極探索，但一些地方仍不同程度存在司法行政化的問題。主要表現(xiàn)在：判審分離，審者不判、判者不審；審判工作內(nèi)部層層審批，權(quán)責(zé)不明，錯(cuò)案責(zé)任追究難以落實(shí)；上下級(jí)法院之間的行政化報(bào)批，影響審級(jí)獨(dú)立。必須遵循司法規(guī)律，著力健全司法責(zé)任制，理順?biāo)痉?quán)與司法行政事務(wù)權(quán)、司法權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，健全權(quán)責(zé)統(tǒng) 一、權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。 建立主審法官、

8、合議庭辦案責(zé)任制，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究。 改革審判委員會(huì)制度，審判委員會(huì)主要研究案件的法律適用問題，推進(jìn)完善院長、副院長、審判委員會(huì)委員或?qū)徟形瘑T會(huì)直接審理重大、復(fù)雜、疑難案件的制度。 明確四級(jí)法院職能定位，探索充分發(fā)揮一審法院明斷是非定分止?fàn)帯⒍彿ㄔ喊附Y(jié)事了、再審法院有錯(cuò)必究、最高人民法院保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職能。進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)上下級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督，確保審級(jí)獨(dú)立。 （四）深化司法公開 “陽光是最好的防腐劑”。深化司法公開，讓司法權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有利于保障公眾對(duì)司法工作的知情權(quán)，增強(qiáng)有效監(jiān)

9、督，促進(jìn)司法公正，提高司法能力，樹立司法公信，提高人民群眾對(duì)司法工作的滿意度。 要著力推進(jìn)審判公開。除法律規(guī)定不宜公開的以外，都應(yīng)公開審判。庭審是審判的中心環(huán)節(jié)，是訴訟雙方通過舉證、質(zhì)證、辯論主張權(quán)利的平臺(tái)。庭審全程應(yīng)該同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動(dòng)，促進(jìn)訴訟參與人員依法行使權(quán)利，有利于為上訴審、監(jiān)督審評(píng)判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據(jù)。最高人民法院開設(shè)“中國裁判文書網(wǎng)”，逐步實(shí)現(xiàn)四級(jí)人民法院依法可以公開的生效裁判文書全部上網(wǎng)，增強(qiáng)裁判文書說理性。 要大力推進(jìn)檢務(wù)公開。建立不立案、不逮捕、不起訴、不予提起抗訴決定書等檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性法律文書公開制

10、度，增強(qiáng)法律文書說理性。實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)查詢舉報(bào)、控告、申訴的受理、流轉(zhuǎn)和辦案流程信息。健全公開審查、公開答復(fù)制度，對(duì)于在案件事實(shí)、適用法律方面存在較大爭議或在當(dāng)?shù)赜休^大社會(huì)影響的擬作不起訴、不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴案件，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)或依申請(qǐng)組織開展公開審查、公開答復(fù)。 要不斷推進(jìn)警務(wù)公開、獄務(wù)公開。進(jìn)一步完善公開機(jī)制，創(chuàng)新公開方式，暢通公開渠道，依托現(xiàn)代信息手段確保各項(xiàng)公開措施得到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)以公開促公正。 （五）改革人民陪審員制度，健全人民監(jiān)督員制度 人民陪審員制度是人民群眾依法參與和監(jiān)督司法的最重要、最直接的形式。人民陪審員來自群眾、代表群眾，具有通民情、知民意的優(yōu)勢(shì)，有助于與職業(yè)

11、法官形成思維和知識(shí)上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有效調(diào)處矛盾糾紛；有助于增強(qiáng)裁判透明度，促進(jìn)司法公正，提升司法公信力。長期以來，人民陪審員制度發(fā)揮了積極作用，但“駐庭陪審”、“編外法官”、“陪而不審”、“審而不議”等現(xiàn)象依然不同程度存在，需要進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)。要擴(kuò)大人民陪審員數(shù)量和來源，建立隨機(jī)抽選的機(jī)制，保障人民陪審員參審權(quán)利，提高陪審案件比例，切實(shí)發(fā)揮人民陪審員制度的作用。 人民監(jiān)督員制度是從群眾最關(guān)注、監(jiān)督較薄弱的查辦職務(wù)犯罪工作入手，為確保檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使而建立的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，是人民群眾參與司法的一種重要形式。2003年正式啟動(dòng)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)，目前已在全國檢察機(jī)關(guān)全面推行。要

12、進(jìn)一步健全人民監(jiān)督員制度，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度規(guī)范化，科學(xué)設(shè)置人民監(jiān)督員選任方式，拓展監(jiān)督案件范圍，規(guī)范和完善監(jiān)督程序，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)檢察工作科學(xué)發(fā)展。 （六）嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋和保外就醫(yī)程序 減刑、假釋、保外就醫(yī)是刑罰變更執(zhí)行的重要制度，減刑是對(duì)確有悔改或立功表現(xiàn)的犯罪分子，將原判刑罰適當(dāng)減輕；假釋是對(duì)確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會(huì)的犯罪分子，附條件提前釋放；保外就醫(yī)是對(duì)患有嚴(yán)重疾病的犯罪分子，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由保證人取保在監(jiān)外醫(yī)治，對(duì)其刑罰暫予在監(jiān)外執(zhí)行的形式。減刑、假釋、保外就醫(yī)是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在刑罰執(zhí)行過程中的具體體現(xiàn)，對(duì)于激勵(lì)罪犯改造，促進(jìn)罪犯回歸和融入社會(huì)，具有重要意義。目前，在刑罰變更執(zhí)行中存在一些問題，比如，一些罪犯實(shí)際服刑時(shí)間過短，職務(wù)犯罪罪犯減刑時(shí)間間隔短、幅度大，假釋和保外就醫(yī)比例高等，引起了社會(huì)輿論關(guān)