福建省民辦高校內部控制研究

1、    福建省民辦高校內部控制研究    摘要：福建省民辦高校數(shù)量雖多，但特色較少，在財務管理、內部規(guī)范建設方面還存在著不足。文章分析了民辦高校在內部控制管理過程中存在的問題，并對加強治理結構、識別管理風險、信息化等內部控制建設提出了相關建議。關鍵詞：福建省，民辦高校，內部控制改革開放以來，福建省民辦高校在國家政策和各級政府的鼓勵和支持下取得了發(fā)展，辦學規(guī)模日益擴大，已經成為公辦高校的重要補充。一批有特色、有效益、有影響的民辦高校正在形成，截至2019年底，福建省高職、本科民辦高校37所。作為自主辦學、自求生存、自謀發(fā)展、面向社會、參與競爭的獨立法人實體

2、，民辦高校面臨著辦學風險較多，如何在競爭中生存，在競爭中發(fā)展，關鍵在于能否有效控制民辦高校的各種風險，提高學生培養(yǎng)質量和規(guī)范內部管理。因此，對民辦高校的內部控制進行分析和研究，有效控制運行風險，保證民辦高校持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。一、福建省民辦高校內部控制的現(xiàn)狀目前福建省民辦高校的內部控制還沒有完善的控制體系，各學校僅有一些與業(yè)務相關的規(guī)章制度，內部控制管理上存在以下情況。（一）治理結構不夠完善福建省民辦高?；径荚O立了董事會，管理較好的學校能貫徹在董事會領導下，校長負責制的制度。但有些學校董事會常年不召開董事會，有的董事會“一言堂”現(xiàn)象較為嚴重，“董事不懂事、監(jiān)事不管事”的現(xiàn)象還存在

3、。另外，各民辦高校雖成立了學術類的評審委員會，但其職能多局限在學生學位評審、教師職稱評審上，對學校的重大學術改革及未來的學科群建設評審較少。有些學校未設發(fā)展規(guī)劃處，有的學校雖設發(fā)展規(guī)劃處，但機構職責不完善，缺專職人員負責。（二）對財務風險的重視程度不夠經過多輪評估升級，福建省民辦高校已進入了一個新的高速發(fā)展時期，資金需要量不斷增加，為追求校園建設，各民辦高校各顯神通采取了新型負債建設，如投資基金、abs、股權抵押等，隱藏著更大的財務風險。大額借入資金加重了民辦高校還本付息的壓力，財務費用居高不下，存在由于資金短缺不能改善教職工待遇，無法足額足量投入教學經費、學生經費的現(xiàn)象，從而激發(fā)了內部矛盾。

4、但如何做到量入為出，適度舉債發(fā)展的預算管理卻嚴重不足。在預算執(zhí)行上，存在獨立學院強于民辦本科高校，民辦本科高校強于民辦高職學校的現(xiàn)象。預算管理不規(guī)范是財務風險的一個重要體現(xiàn)，存在預算調整隨意的問題，特別在基礎建設投入上常出現(xiàn)超預算現(xiàn)象，存在在校董、院長“突發(fā)奇想”決定的大項目支出未列入年度預算的現(xiàn)象。對此，舉辦者也認識到這些風險，但對其嚴重程度評估不足。（三）信息與溝通控制不足在信息與溝通方面，調研資料顯示，多數(shù)福建省民辦高校在信息化系統(tǒng)的建設上做過努力，但是效果沒有達到預期，信息收集、處理與共享的程度還很低。目前為止，還沒有民辦高校建立完善的信息化系統(tǒng)，對校園內的大數(shù)據進行共享與分析，大部分

5、僅停留oa辦公層面、獨立業(yè)務軟件上，無法提供內部控制數(shù)據。各部門內部獨立使用專業(yè)軟件管理，信息不能共享，重復建設嚴重，形成信息孤島，無法提供大數(shù)據支撐，也沒有統(tǒng)一的信息系統(tǒng)授權管理。內部控制的報告制度非常不健全，各民辦高校均無明確的內部控制定期報告制度，僅在出現(xiàn)財務風險時，要求及時匯報。（四）審計監(jiān)督不到位相對公辦高校而言，民辦高校財政撥款少，教育主管部門對其監(jiān)督審計較少，外部審計壓力較小，因而普遍存在政府監(jiān)督審計不到位的現(xiàn)象。從內部審計監(jiān)督情況來看，福建省民辦本科高校幾乎沒有單獨設置的內部審計部門，有的內部審計由監(jiān)事會負責，大部分民辦高校無規(guī)范內部審計。由于民辦高校沒有專門的內部控制部門進行

6、內部控制，主要是通過事后檢查來發(fā)現(xiàn)問題，導致對資金流向的監(jiān)管缺失，存在個別學雜費挪作他用、資金使用到哪里無監(jiān)管等現(xiàn)象。（五）績效評估控制不合理從績效評估角度看，各學校基本都有設計針對員工個人的績效考核體系，這些員工的績效考核重點在工作任務量上的完成，如：是否完成一定的教學課時、行政人員出勤考核等?？己私Y果基本上是大部分合格，優(yōu)秀占一定比例，存在平均績效的現(xiàn)象。同時，績效考核的結果對員工的升級升職影響不大。另外，福建省各民辦高校對組織層面的績效評估基本空白，包括整個學校以及各個二級單位，缺乏對學校在人才培養(yǎng)、科學研究、服務經濟社會發(fā)展、文化傳承創(chuàng)新方面關鍵成果領域的績效評估。大部分民辦高校沒有對

7、二級單位占用的人力、物力、財力進行績效評價，這就造成“會哭的孩子有奶吃”現(xiàn)象，各二級單位負責人的更換容易影響資源配置，影響到學校的學科發(fā)展。如此一來，也難以評估風險與績效的關聯(lián)關系。二、加強福建省民辦高校內部控制的對策建議近年來，高校的普遍擴招、教育資源日益緊缺、教育的國際化趨勢明顯，民辦高校所面臨的內外部環(huán)境都將越來越嚴峻，這就要求福建省民辦高校不斷提升核心競爭力，增加自身風險防范能力，以更好地在市場上立足。2017版的coso-erm框架作為當今世界上最前沿的一個內部控制的框架能夠為福建省民辦高校的內部控制提供一些思路。（一）加強治理結構建設1.加強董事會領導班子建設。新修訂的民辦教育促進

8、法第二十條明確規(guī)定：“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監(jiān)督機制。民辦學校的舉辦者根據學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校的辦學和管理。”成立最高決策機構后，還應該重視董事會、理事會的成員的選擇。民辦教育促進法第二十條明確，“學校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成?！庇刹煌瑣徫坏娜私M成最高決策機構，才能從不層次的群體利益考慮學校的發(fā)展規(guī)范，特別是黨委書記進入董事會領導班子尤為重要，有利于加強黨對民辦高校的領導，保障民辦高校的正確的辦學方向。根據2017版的coso-erm框架，董事會增加對內部控制的責任，主要包括：確定學校內部控制總體目

9、標、風險承受度，風險偏好、批準內部控制策略和重大內部控制解決方案；了解和掌握學校面臨的各項重大風險及其內部控制現(xiàn)狀，做出有效控制風險的決策；對“三重一大”事件的批準“重大決策、重大風險、重大事件”和重要業(yè)務流程的判斷標準或判斷機制；督導組織內部控制文化的培育。因此，作為學校最高決策機構的董事會或理事會，應重點關心學校的辦學業(yè)定位、辦學方向、辦學氛圍，在學校的發(fā)展規(guī)劃、目標定位、聘任和解聘校長、籌集辦學經費等“三重一大”事項上進行民主決策。各民辦高校應該把最高決策機構每年開會的次數(shù)在學校章程中明確規(guī)定，讓最高決策機構發(fā)揮應有作用，避免重大事項僅由董事長或理事長一人決策。董事會或理事會決策后，應由

10、校領導班子負責具體執(zhí)行，最高決策機構作為監(jiān)督機構，評價督促其完成。此外，各民辦高校應該重視發(fā)展規(guī)劃建設，并指定校領導負責學校的發(fā)展規(guī)劃工作，逐步做到“集權有道，分權有序”。2.加強目標管理。福建省的民辦高校辦學歷史都不長，相對特色不明顯，這與戰(zhàn)略和目標設定有關，學校應該從高層做好戰(zhàn)略和目標設定，做到長期、中期、短期目標明確，讓全校教職工向一個方向努力。民辦高校管理目標應以學校價值最大化為目標，即從民辦高校戰(zhàn)略發(fā)展目標出發(fā)，以實現(xiàn)長期目標、中期目標、短期目標為目的配制最優(yōu)的財務政策，促進資金使用效率的提高，優(yōu)化教學各類資源整合，充分發(fā)揮教師潛能，通過培養(yǎng)最優(yōu)質人才，使民辦高等院校的價值達到最大化

11、。福建省的民辦高校應當以“地方性、應用型”為自己的辦學定位，明確辦成什么樣的學校，明確學科跟專業(yè)的布局，為學校培養(yǎng)良好的氛圍。民辦高校要根據戰(zhàn)略目標中的長期目標分解為年度目標，整體目標分解成個體目標；將全?？側蝿辗殖刹块T承擔的任務。同時要調整內設部門和機構，確保分解的目標和任務能夠落實到位，促進逐個目標保質保量完成。3.發(fā)揮學術管理委員會在內部控制的職能。加強學術管理委員會建設，這對于防范福建省民辦高校的教育質量風險、決策風險、合規(guī)風險等具有重要的作用。學術管理委員作為教授治校理念下的現(xiàn)代管理機構，不能只停留在授于學術學位、評審職稱上，應該更加重視專業(yè)建設、學校學科群的建設。學術工作委員會應是

12、在董事會領導下組織實施“專家治校、教授治學、民主管理、科學決策”的寬泛學術領導班子，參與制定和執(zhí)行學校發(fā)展遠、中、近期發(fā)展規(guī)劃，合理布局學科建設、教研科研和辦學定位，對教育、教學、管理的改革創(chuàng)新提出建設性意見和建議，發(fā)揮協(xié)調實施作用，為學?？茖W、穩(wěn)健、快速發(fā)展提供支撐。如：學校發(fā)展規(guī)劃、學校學科、專業(yè)建設規(guī)劃、學校教師隊伍建設規(guī)劃、人才培養(yǎng)方案、教育教學改革方案、機構設置方案、教職工薪酬福利制度改革和完善、學校重大學術事務、招生的收費標準與辦法等重大事項都應該在學術委員會上討論通過。（二）識別重點風險和管理風險1.重點控制財務風險。在各種辦學風險中，福建省民辦高校要重點控制財務風險。按照會計法

13、和民辦教育促進法等法律法規(guī)的規(guī)定，完善財務內部控制制度建設。實行科學、專業(yè)的財務管理制度，避免家族式管理。建議建立學校董事會或經審委員會定期聽取財務匯報，決定學校重大的經費支出的制度；健全資金使用制度，明確學校經費開支的標準，建立經費管理制度、審批報銷制度和資金結算管理制度，加強對經費支出的管理。同時建立財務人員繼續(xù)教育制度，不斷提高其業(yè)務能力和綜合素養(yǎng)，增加其內部控制的意識和能力。預算管理是高校控制財務風險的有效手段，預算水平高低決定了民辦高校資金使用率的高低，預算管理應圍繞學校的戰(zhàn)略目標和業(yè)務計劃開展，引導各預算項目聚焦戰(zhàn)略、專注執(zhí)行、達成績效。首先應從上層領導重視預算，依預算進行決策；然

14、后應當建立科學的預算管理體制，明確預算執(zhí)行比例的具體指標，進行盈余預算，以完成適當?shù)姆e累；確定預算過程中應本著實事求是的原則確定費用金額，對正常發(fā)展經費需要定額定量，對特殊經費要考慮預留額度；最后要建立預算考評機制，對預算使用情況納入績效管理，依據預算下發(fā)時設定的目標評價預算執(zhí)行情況，把預算評價結果進行運用、推廣，同時結合獎懲與問責，促進預算管理良性循環(huán)。確定合理的融資杠桿，融資管理既要實現(xiàn)民辦高校的戰(zhàn)略目標，又要考慮風險匹配。民辦高校應將融資風險意識作為內部會計控制的一項重要內容予以規(guī)范，加強融資內部控制。設立日常經費與非日常經費融資管理辦法，并加強日常經費（人員經費及公用經費支出）、非日常

15、經費（校園建設、設備設施、投資等）融資風險控制點，相應采取風險預警、風險識別、風險評估、風險分析及風險報告等措施。學校要保證正常的日常經費運轉，日常經費應占所有資金的60%左右，才是較為合理的資金結構，余下約40%可作為非日常經費，依據今后日常經費、非日常經費能承受的償債能力選擇不同的融資方式、融資渠道、融資時機舉債搞發(fā)展。既要利用外部財力來加快發(fā)展，同時也要注意防止過度舉債而引起的財務風險的加大。2.成立內部控制部門。各民辦高校應該內部控制工作，明確董事會在學校內部控制過程中的領導作用；校長是內部控制工作的首要責任人，對學校內部控制體系的建立健全、有效運行和監(jiān)管負責；學校領導班子其他成員負責

16、抓好各自分管領域的內部控制工作；學校內部各部門（學院）負責人對本部門（學院）的內部控制承擔直接責任。學校內部要成立內部控制職能部門，負責內部控制工作的組織和具體實施。（三）加強信息化的建設中國教育正在邁向4.0時代，但福建省民辦高校的信息化還不強，需要加大資金投入做好信息化建設，通過信息化、智能化提高服務意識。在建設過程中可以引入it治理協(xié)會提出的it治理的框架的信息與相關技術控制目標（cobit4.0），利用國際上公認的最權威的安全與信息技術管理和控制的標準規(guī)范民辦高校的建設。1.信息化建設需要有規(guī)劃。福建省民辦高校應該按照內部控制要求，綜合考慮民辦高等教育特性、高校組織結構、財務狀況等因素

17、，提出信息系統(tǒng)建設規(guī)劃方案，有序組織系統(tǒng)開發(fā)、運行與維護，提高民辦高校的現(xiàn)代管理水平。在信息化建設中，要增加內部控制的職能，設置風險信息溝通交流的通道。福建省民辦高校財力有限，信息化建設應該重點在教學管理、學生管理、后勤保障上進行系統(tǒng)建設，特別對現(xiàn)代化教學平臺的使用中需要不斷提升，加強對日常教學業(yè)務流程、關鍵考核及教學評價等過程監(jiān)控，以實現(xiàn)人為環(huán)境下難以實現(xiàn)的控制功能。對學生服務工作上，重點提升學生的滿意度，通過信息化建設讓學生校園生活服務能得到提升，并從學生的使用平臺數(shù)據上，提升學校管理水平。2.信息化建設應有保障。福建省民辦高校董事會、校領導應重視信息化建設，并推進信息化建設的使用。上層領

18、導帶頭使用信息化產品，這是對信息化建設最大的支持，設立專門穩(wěn)定的信息系統(tǒng)管理部門，對信息系統(tǒng)開發(fā)全過程進行跟蹤管理，加強信息化建設規(guī)劃的落實。做好開發(fā)單位與內部各單位間的日常溝通與協(xié)作，促進系統(tǒng)更加人性化、使用方便快捷，減輕使用人的負擔，提升使用人的工作效率。督促開發(fā)單位依照建設方案、計劃進度及質量要求完成工作，組織系統(tǒng)運行與維護，明確職責及安全保密工作。（四）加強內部控制的過程監(jiān)控1.建設符合本校的績效考核體系。績效評價體系是基于對學校戰(zhàn)略目標、關鍵成果領域的績效特征分析，識別和最能有效反映驅動學校目標實現(xiàn)的要素或工作，凝練了各二級單位的重點工作?？冃Ч芾硪龅侥繕嗣鞔_，重視過程考核，全員參

19、與，分類考核、公開透明。在執(zhí)行過程中，可以借助有利的信息化手段，監(jiān)控和記錄績效指標完成過程，重大事項完成過程、教職工的學年工作表現(xiàn)，重點指標完成值與目標值的偏差、激勵效果與預期目標的偏差等，通過收集信息化大數(shù)據平臺信息不斷完善、提升績效管理水平?？冃Э己藨訌姸墕挝患w考核。在加強二級單位管理績效考核中，因教學與管理的差異，使用相同的指標無法達到績效管理效果，需要進行分類考核，如分為二級學院績效評價和職能部門績效評價。二級學院的評價是學校開展績效評價工作的重中之重，是檢驗學校成績的重要措施，也是學?？冃гu價體系建設的重要體現(xiàn)，可使用平衡記分卡法從客戶維度、內部業(yè)務流程維度、學習與成長維度、財

20、務維度考核；職能部門的績效評價重點關注工作業(yè)績完成情況、創(chuàng)新性工作完成情況、工作滿意度方面考核。重視績效評價結果溝通，各民辦高校在績效評價完成后，只公布考核結果優(yōu)秀、合格、不合格名單，不重視績效評價結果反饋，績效評價的應用是各民辦高校應該加強的，應重視績效評價報告制度建設，績效評價報告是學校總結經驗與成績、發(fā)現(xiàn)問題與不足的最佳途徑，學校應當將績效評價結果納入督導整改機制，督促有關二級單位和相關責任人在規(guī)定時間內完成問題整改或提出改進措施，以促進學校戰(zhàn)略和年度事業(yè)發(fā)展計劃的實施。2.加強審計監(jiān)控建設。審計監(jiān)督包括內部審計和外部審計兩方面，內部審計是內部控制的重要環(huán)節(jié)。加強內部審計可以從建立內部審計部門，健全內部財務年度審計制度、部門負責人經濟責任審計制度、專項審計制度等入手。實行對“三重一大”項目的全過程審計，要做好對教育經費使用、管理的審計與審計調查，加強融資的效益審計和責任審計，努力提高資金的使用效率。同時，利用教育行政主管部門對教育教學經費投入指標，尋找不同省份、同類學校較優(yōu)的民辦學校發(fā)展情況進行本校對標檢查。從多角度、多方位對民辦高校進行審計監(jiān)督，規(guī)范民辦高校的經濟行為。（五）加強外部引導，推進內部控制工作1.政府宏觀政策引導。民辦高校的風險突出，在追求生存或發(fā)展過程中往往忽視了風