論高校學(xué)生管理法治化

1、    論高校學(xué)生管理法治化    隨著高校改革的深入，學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系也在發(fā)生深刻的變化。在某些方面出現(xiàn)了過去未有的矛盾和問題。如何運(yùn)用法律的觀點(diǎn)分析、認(rèn)識(shí)學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系，如何使學(xué)生管理工作走上科學(xué)、規(guī)范的“法治”軌道，促進(jìn)育人工作的健康發(fā)展，需要我們認(rèn)真思考和研究。學(xué)校作為教育事業(yè)單位，不同于國家行政管理機(jī)關(guān)那樣的執(zhí)法主體，其對(duì)學(xué)生的管理有其特殊性。高校學(xué)生管理的法治化，主要是按照國家法律調(diào)整學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系，用法治的原則，處理學(xué)校與學(xué)生之間發(fā)生的各種矛盾，在管理規(guī)章制度的制定與執(zhí)行上規(guī)范化、合法化。一高校學(xué)生管理法治化，是一個(gè)似乎新鮮

2、，但又非?，F(xiàn)實(shí)的課題。我們不妨從近年北京市海淀區(qū)人民法院審理的兩起涉及高校學(xué)生管理的案件談起。一起是1999年審結(jié)的北京科技大學(xué)一本科生田某訴其母校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證。案件的起因是學(xué)生田某在參加一次補(bǔ)考時(shí)，隨身攜帶一張與考試有關(guān)的紙條，在考試中被發(fā)現(xiàn)，但田未參看過紙條。按照學(xué)校的規(guī)定，田某被認(rèn)為是作弊，按退學(xué)處理。事后，由于學(xué)校管理的失誤，并未為其辦理退學(xué)手續(xù)，相反，田某參加了其后所有課程的學(xué)習(xí)與考試，并取得了良好的成績(jī)，其畢業(yè)論文被評(píng)為優(yōu)秀論文。但是，臨近畢業(yè)分配的時(shí)候，學(xué)校發(fā)現(xiàn)了問題，拒絕為田某頒發(fā)畢業(yè)證及學(xué)位證。于是田某提起訴訟。此案經(jīng)北京海淀區(qū)人民法院一審、北京第一中級(jí)人民法院二審

3、，以行政訴訟方式審結(jié)，主要以學(xué)校處罰過重，超出權(quán)限范圍，沒有法律依據(jù)以及程序違法，判決原告勝訴。由于此案的特殊性和典型性，最高人民法院曾以案例形式加以轉(zhuǎn)發(fā)（中華人民共和國最高人民法院公報(bào)1999年第4期）。另一起是，此后不久，北京大學(xué)博士生劉某向海淀法院提起訴訟，訴北大拒絕頒發(fā)畢業(yè)證和授予學(xué)位證。這個(gè)案件曾引起了很大的反響。該案與田某案件的訴因不同，涉及學(xué)位論文的評(píng)判和學(xué)位授予的深層問題。由于這個(gè)案件爭(zhēng)議性和復(fù)雜性，也由于新聞媒體進(jìn)行過大量報(bào)道，這里不作詳細(xì)介紹。我國實(shí)行成文法制度，判例不具有法律上的嚴(yán)格約束力，但是判例的法理意義是值得重視的。這兩個(gè)案件開了司法干預(yù)學(xué)校教育管理、給學(xué)生以司法救

4、濟(jì)的先河，對(duì)學(xué)校的管理工作的影響十分深遠(yuǎn)。田某和北大博士生案件的判決，盡管從司法、法理角度看，還有某些瑕疵，但它給我們提出了現(xiàn)實(shí)的課題：高校學(xué)生管理工作應(yīng)該依法進(jìn)行。學(xué)生管理的法治化，不僅僅是一個(gè)理論問題，已經(jīng)成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的實(shí)際問題。法院對(duì)學(xué)生的司法救濟(jì)，不是干預(yù)了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，而是匡正了學(xué)校在學(xué)生管理問題上的錯(cuò)誤觀念，其意義超出了一個(gè)學(xué)校、個(gè)別事件本身。它迫使我們深思，以改變傳統(tǒng)的思維定勢(shì)和習(xí)慣做法。在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，高校完全按照國家的計(jì)劃招生、分配，學(xué)生全部免費(fèi)就學(xué)，畢業(yè)后服從國家的分配，學(xué)校注重的是完成國家的任務(wù)，對(duì)學(xué)生的管理上強(qiáng)調(diào)意志的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)學(xué)生的服從。在學(xué)生完全免費(fèi)就學(xué)的

5、情況下，這是可以理解的，學(xué)生也往往能夠接受。近幾年，高校改革不斷深化，特別是學(xué)生自費(fèi)就學(xué)、自主擇業(yè)，對(duì)高校傳統(tǒng)的管理觀念、管理模式產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖擊。但是，囿于傳統(tǒng)思維和習(xí)慣，我們較少從法律角度認(rèn)真思考學(xué)校與學(xué)生新的關(guān)系，在對(duì)學(xué)生的管理上，對(duì)法治原則與精神重視和遵從不足。因此，主觀隨意性較大，特別是在從嚴(yán)管理的思想指導(dǎo)下，在制定或執(zhí)行一些規(guī)章制度時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)學(xué)校的權(quán)力，對(duì)學(xué)生的權(quán)利重視不夠。以從嚴(yán)管理就有助于學(xué)生成才的簡(jiǎn)單推理，代替對(duì)規(guī)章制度、一些做法合理性、甚至合法性的冷靜思考。以為學(xué)生受教育就應(yīng)該以服從為主，對(duì)某些事關(guān)學(xué)生切身利益的事情，對(duì)學(xué)生的意見聽取較少。比如，前述田某的母校在制定嚴(yán)格考

6、試紀(jì)律的規(guī)定時(shí)，是有針對(duì)性的，其愿望是良好的，但是超越了法律的界限。這個(gè)案件凸顯了學(xué)校在對(duì)學(xué)生管理上法治觀念的缺憾。二探討高校學(xué)生管理法治化問題，必須全面、準(zhǔn)確分析認(rèn)識(shí)高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系。在田某的判例中，北京海淀區(qū)法院從為什么以行政訴訟結(jié)案的角度，論述了學(xué)校與學(xué)生之間具有行政法律關(guān)系的屬性: “在我國目前情況下，某些事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)。這些單位、團(tuán)體與管理相對(duì)人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系。”這一論述滿足了以行政訴訟結(jié)案的需要，但是，它不是對(duì)學(xué)校與學(xué)生法律關(guān)系的全面論述，其籠統(tǒng)地認(rèn)定的“不存在平等的民事關(guān)

7、系”的結(jié)論是值得商榷的。目前高校與學(xué)生之間的關(guān)系，在法律意義上包含著兩重內(nèi)容。其一，具有行政法律關(guān)系的性質(zhì)。如海淀法院論及的，高校按照國家的法律法規(guī)，代表國家，或者說接受國家的委托，對(duì)學(xué)生教育的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行管理。我國教育法關(guān)于高校學(xué)生學(xué)籍管理的規(guī)定，以及學(xué)位管理?xiàng)l例對(duì)高校授予學(xué)位的規(guī)定等，都體現(xiàn)了這種性質(zhì)。學(xué)校雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)。這種法律關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是管理與服從，是一種縱向關(guān)系，雙方主體地位是不平等的。其二，學(xué)校與學(xué)生雙方還形成了一種屬于或具有服務(wù)合同性質(zhì)的民事法律關(guān)系。基本表現(xiàn)是，學(xué)生自費(fèi)就學(xué)，自主擇業(yè)，學(xué)校收取費(fèi)用，提供服務(wù)。盡管由于公辦學(xué)校的性質(zhì)

8、和我國人民群眾收入水平的限制，現(xiàn)在乃至將來一段時(shí)期，學(xué)校的收費(fèi)還不能全部滿足培養(yǎng)學(xué)生的支出，“合同”雙方“對(duì)價(jià)”不完全相等，但雙方形成的民事法律關(guān)系的基本性質(zhì)是存在的。這種法律關(guān)系，在法理上雙方法律主體地位是平等的，屬于私法性質(zhì)，主要屬于民法的調(diào)整范疇。忽略這層關(guān)系，單純認(rèn)定學(xué)生與學(xué)校之間是行政管理關(guān)系，是不準(zhǔn)確的。當(dāng)然，在學(xué)校特殊環(huán)境下，民事關(guān)系的雙方，實(shí)際地位并不對(duì)等。學(xué)校與學(xué)生之間的服務(wù)合同，明顯屬于“格式合同”的性質(zhì)，學(xué)生處于被動(dòng)接受學(xué)校規(guī)定的狀態(tài)。因此，無論是行政法律關(guān)系，還是類似服務(wù)合同的民事關(guān)系，作為一方的主體學(xué)生始終處于弱者的地位。因而，如何把握這兩種關(guān)系，如何保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)

9、益，就成為學(xué)生管理法治化需要注意的問題。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)的學(xué)生管理過程中，有時(shí)是很難判定哪類事項(xiàng)屬于行政管理性質(zhì)的行為，哪些屬于民事性質(zhì)的行為。但是，從理論上，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系二者是能夠分清，也應(yīng)該分清的。這對(duì)于確認(rèn)學(xué)生管理的指導(dǎo)原則具有實(shí)際意義。從行政法律關(guān)系講，必須依法行政。行政法律關(guān)系帶有強(qiáng)制特征，行政管理一方具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。這種強(qiáng)制往往會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生很大的影響。正因?yàn)檫@樣，行政管理或行政執(zhí)法中，只有法律授予的權(quán)力及其行使才是合法的，權(quán)力不能超越授權(quán)范圍，超出范圍就要承擔(dān)行為無效及必要法律責(zé)任的后果。而且，行政權(quán)力的行使需要嚴(yán)格按照法律的程序進(jìn)行。嚴(yán)格的法律程序是保證權(quán)

10、力正確行使、制約權(quán)力的重要手段。從民事法律關(guān)系講，合同雙方必須平等履行各自義務(wù)。對(duì)于格式性的合同關(guān)系，必須遵守法律的規(guī)制。如我國合同法規(guī)定，提供格式合同的一方，不得免除其基本義務(wù)，不得利用格式合同損害對(duì)方的權(quán)利，當(dāng)雙方對(duì)某些條款發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)該作出不利于格式合同提供者的解釋等。三在新形勢(shì)下，如何作好學(xué)生管理的法治化？法治化涉及對(duì)學(xué)校與學(xué)生雙方的要求。由于學(xué)校與學(xué)生實(shí)際地位的不對(duì)等，應(yīng)該主要是規(guī)范學(xué)校的行為。根據(jù)我國高校的實(shí)際狀況，應(yīng)該注重以下幾個(gè)方面。要澄清一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。由于種種原因，學(xué)校的一些管理工作者對(duì)法治化存有誤解。北京市海淀區(qū)法院對(duì)兩個(gè)案件的審理，叫好者有之，非難者有之。非難者除了出自

11、激情外，很大程度上在于觀念認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。有的人將法治化與嚴(yán)格管理對(duì)立，認(rèn)為遵循所謂法治原則，就是放松管理，就是放任學(xué)生的某些不良行為。認(rèn)為海淀法院對(duì)田某案件的判決，負(fù)面影響大于正面意義。這種認(rèn)識(shí)與現(xiàn)代法治觀念相悖，實(shí)際是人治思維在起作用。偏離法律軌道的嚴(yán)格管理，會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)負(fù)面影響。高校學(xué)生中現(xiàn)在確實(shí)存在一些不良風(fēng)氣，我們應(yīng)該認(rèn)真分析原因，通過思想教育等多種手段加以改變。一味強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格、嚴(yán)厲，是不能從根本上解決問題的。還有的人將法治化與思想政治教育，與道德規(guī)范簡(jiǎn)單對(duì)立，這同樣是錯(cuò)誤的。盡管思想政治教育本身就包含法治的教育，能積極地促進(jìn)學(xué)生法治觀念的增強(qiáng)，但強(qiáng)化管理工作的法治化，不能代替思想政治

12、工作的作用與意義。至于道德規(guī)范和法律規(guī)范，二者作用的領(lǐng)域不完全相同，各自發(fā)揮作用的方式也是不同的，它們既不對(duì)立，也不能夠互相代替。強(qiáng)化法治觀念，堅(jiān)持法治原則?，F(xiàn)代法治是與民主政治的發(fā)展緊密相聯(lián)的。法治可以從不同的視點(diǎn)分析。從治理、管理這個(gè)角度，法治既是一種指導(dǎo)原則、一種方法、模式，也是一種狀態(tài)。它是對(duì)權(quán)力、權(quán)利的確認(rèn)和保障，也是對(duì)權(quán)力、權(quán)利的規(guī)制、約束，是對(duì)權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的平衡與規(guī)范?，F(xiàn)代法治包含了一系列基本的原則，諸如權(quán)力法定、公開透明、法制統(tǒng)一、注重程序等，法治化就必須遵守這些原則。在這方面，我們有許多需要完善的地方。比如有的學(xué)校，對(duì)學(xué)生的處罰（分）制度公開不夠，有的甚至是暗箱操作

13、，對(duì)什么樣的情況給予何種處理，缺乏詳細(xì)的規(guī)定，人為因素太重；有的學(xué)校的系（學(xué)院）沒有學(xué)校的正式授權(quán)，自己設(shè)定對(duì)學(xué)生處罰（分）權(quán)，同一學(xué)?！胺ㄖ啤比狈y(tǒng)一；處罰（分）學(xué)生時(shí)，并未履行嚴(yán)格的程序，對(duì)學(xué)生的異議權(quán)沒有給予足夠的保障。所有這些，都說明高校學(xué)生管理法治化中存在的問題，說明強(qiáng)化法治觀念、堅(jiān)持法治原則具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。嚴(yán)格、準(zhǔn)確執(zhí)行國家法律，依法管理。近幾年國家關(guān)于教育管理的法律正在逐步健全，高校的行政管理職能必須遵守行政法治要求，按照權(quán)限法定的原則行事。法律有規(guī)定的必須遵守法律的規(guī)定，沒有規(guī)定的，也應(yīng)該符合法律的基本精神。超越法律范圍，限制學(xué)生的權(quán)利，或者處罰（分）學(xué)生，不管主觀愿望如何

14、，都是不允許的。特別要防止權(quán)力的濫用與亂用。某些學(xué)校的系（學(xué)院）自己設(shè)定對(duì)學(xué)生的處罰（分），實(shí)質(zhì)是超越權(quán)限的行為。還有的個(gè)別學(xué)校設(shè)定了許多對(duì)學(xué)生罰款處罰（分），而且數(shù)額有的高達(dá)上百元。按照我國行政處罰法的有關(guān)規(guī)定，學(xué)校這種做法是很值得非議的。注重“立法”質(zhì)量。在學(xué)?！傲⒎ā敝贫ü芾硪?guī)章制度時(shí)，特別是與學(xué)生利益密切相關(guān)的管理制度時(shí)，應(yīng)該進(jìn)行認(rèn)真的研究，注意聽取學(xué)生的意見，某些問題可以實(shí)行類似聽證的做法，使制度科學(xué)化、合理化，切實(shí)增強(qiáng)制度的可執(zhí)行性。特別是對(duì)學(xué)生的管理措施，只能在相關(guān)法律規(guī)定的框架下實(shí)施，防止某些管理規(guī)定本身違反法律的問題。學(xué)校的各種規(guī)章應(yīng)該公示，要使得學(xué)生了解和掌握。處罰（分）學(xué)

15、生，必須嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。嚴(yán)格的程序本身是民主與法治的內(nèi)在要求。嚴(yán)格的程序也是提高執(zhí)法權(quán)威，保證“實(shí)體法”正確實(shí)施的重要條件。處罰（分）學(xué)生時(shí)，涉及退學(xué)、開除等事項(xiàng)時(shí)，建議實(shí)行公開的咨詢、答辯程序，必須給予學(xué)生異議權(quán)和異議期限，允許學(xué)生提出復(fù)議，處理這種復(fù)議的機(jī)構(gòu)應(yīng)與原處罰（分）決定機(jī)關(guān)保持相對(duì)獨(dú)立性。以平等的觀念，為學(xué)生盡可能提供良好的服務(wù)。這個(gè)平等不是僅僅從現(xiàn)代文明的一般規(guī)則出發(fā)提出的要求，更是前述“服務(wù)合同關(guān)系”特征的反映。學(xué)校應(yīng)該具有平等、自覺履行義務(wù)的意識(shí)，滿足學(xué)生的正當(dāng)要求，不斷改進(jìn)服務(wù)。那種學(xué)生只能被動(dòng)接受管理，對(duì)教學(xué)質(zhì)量不夠重視、對(duì)后勤服務(wù)關(guān)注不力的現(xiàn)象應(yīng)該得到根本改變，這不僅是履行國家交給學(xué)校的義務(wù)要求，更是履行對(duì)學(xué)生“服務(wù)合同”的需要。隨著自付學(xué)費(fèi)的增加，這些問題