海外鐵路土地綜合開發(fā)模式的思考

1、海外鐵路土地綜合開發(fā)模式的思考摘 要：在“走出去”戰(zhàn)略背景下，中國鐵路已逐步走出國門，如何走得好是問題的關(guān)鍵。本文從分析海外鐵路項目的現(xiàn)狀出發(fā)，提出在海外鐵路項目實施過程中，應(yīng)樹立“以公共交通為導(dǎo)向”的開發(fā)（TOD模式）理念，將現(xiàn)有資源與外部資源重新整合，采用PPP的合作模式協(xié)調(diào)各方利益、凝聚各方力量、統(tǒng)一各方行動，實現(xiàn)鐵路項目經(jīng)濟增值和當?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展的“雙贏”，探索海外鐵路土地綜合開發(fā)新模式。關(guān)鍵詞：一帶一路；土地綜合開發(fā)；以公共交通為導(dǎo)向（TOD）；公私合營模式（PPP）Critical Thoughts about Comprehensive Land Development Mode o

2、f Overseas Railway ProjectAbstract: .Under the strategic background of “Go Global”, Chinese railway has been going abroad gradually, but how to do better is very crucial. Based on the analysis of the current situation of overseas railway projects, this thesis indicates that the development concept o

3、f “public transportation oriented” (TOD) mode should be established in the implementary process of overseas railway projects, and reintegrate the available resources and external ones through adoption of the PPP mode to coordinate the interests, unite powers and harmonize the action of all sides, th

4、erefore to achieve the “win-win” between the economic added value of railway projects and the local construction development, and explore the new modes for land comprehensive development in the overseas railway projects.Key words: the Belt and Road; land comprehensive development; Transportation Ori

5、ented Development (TOD); Public-Private Partnership (PPP)1 海外鐵路項目現(xiàn)狀隨著 “走出去”戰(zhàn)略的推進，中國鐵路企業(yè)已逐步走出國門。截止2016年；中國鐵路企業(yè)共收獲十多個海外項目，總里程逾四千公里。在實施過程中發(fā)現(xiàn)海外項目一般具有如下三方面特點。1.1 資金籌措額大，融資渠道單一一般采用中國鐵路總公司牽頭，國內(nèi)鐵路企業(yè)聯(lián)合體抱團出海的模式。建設(shè)資金體量大，融資模式一般為B2B企業(yè)融資、開發(fā)貸、財政投資、國際援助返還；這在基因上就帶有濃厚的行政色彩，對兩國政治環(huán)境和政策(尤其是目標國政府)高度依賴，不確定因素多且可預(yù)測性低。一旦出現(xiàn)意外

6、即面臨項目暫停甚至終止的境地。1.2 與目標國利益捆綁不緊，對方毀約成本低目前，海外高鐵項目非常單一，僅圍繞鐵路本身的設(shè)計、施工、運營展開；與目標國城市開發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)、經(jīng)濟活動毫無關(guān)聯(lián)，與目標國政府、利益團體、民間媒體、民眾毫無聯(lián)系。從出問題的多個項目來看，目標國出于種種因素在簽約后反悔(如墨西哥高鐵，僅賠810萬元)、履約過程中提出苛刻要求(如要求鐵路以零利潤運營)等導(dǎo)致項目暫停(甚至終止)后只需賠付較低違約金甚至不賠付違約金，而且不需要給中國企業(yè)和本國民眾任何實質(zhì)交代。1.3 壓倒性亮點少，物美價廉成雙刃劍李克強總理曾高度概括中國高鐵競爭優(yōu)勢“技術(shù)先進、安全可靠、物美價廉”；其中物美價廉指

7、的是中國高鐵性價比極高，建設(shè)成本是他國的三分之二甚至二分之一。除政治因素亮點外，這成為中國鐵路企業(yè)海外項目爭奪中的壓倒性亮點和為數(shù)不多的可自控的手段之一，在斬獲眾多項目的同時也埋下了巨大的風險隱患，降低了項目利潤和抗風險能力。2 海外土地綜合開發(fā)的難題土地綜合開發(fā)從資源上講，目標可以是一切資源，既包括自然屬性的也包括社會屬性的；比如水利水電資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)畜牧業(yè)資源、生態(tài)旅游資源、土地空間資源等。從空間上講可以是地上資源開發(fā)、地下資源開發(fā)、地上+地下資源聯(lián)動開發(fā)。從類型上講可以是一級土地整理開發(fā)，二級土地附加值開發(fā)，如物流倉儲園區(qū)、科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商品房等。目前，已經(jīng)有一些大型企業(yè)進行了海外土

8、地綜合開發(fā)方面的嘗試，取得了不錯的成績，其中不乏一些知名私企。在這一過程中遇到了下面幾個方面的難題：(1)、調(diào)研數(shù)據(jù)收集難，不全面、不準確、時效性差。一些國家(如南美洲、非洲)無專業(yè)咨詢公司代為收集數(shù)據(jù)，亦無法從當?shù)卣@取；(2)、政策風險大，審批時間長；(3)、與當?shù)仄髽I(yè)合作風險大，不確定因素多；(4)、公共關(guān)系風險突出。土地開發(fā)必然破壞環(huán)境、影響周邊居民生活和出行、與當?shù)乩鎴F體產(chǎn)生競爭，加之不夠重視與當?shù)孛襟w的關(guān)系，常常被投訴、游行、罰款甚至被政府強制終止項目。3 鐵路+TOD綜合開發(fā)的優(yōu)勢鐵路與土地綜合開發(fā)聯(lián)合，形成海外鐵路項目土地綜合開發(fā)，達到“以鐵興地，以地建鐵”的雙贏目的；為目

9、標國提供交通+城區(qū)建設(shè)TOD整體解決方案。兩者渠道共享、資源流轉(zhuǎn)，將具有如下幾個方面的聯(lián)合優(yōu)勢。(1)、拓寬融資渠道，降低融資成本；利用鐵路政策紅利和TOD整體解決方案亮點獲得更多政策性投資和低利息貸款；(2)、為土地綜合開發(fā)項目提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；借助其專業(yè)人員和行業(yè)視角的優(yōu)勢，分析優(yōu)化線路方案。鐵路項目能夠較方便的從目標國政府獲取大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這是單純的土地綜合開發(fā)不具備的優(yōu)勢；(3)、及時預(yù)警政策變動，加快審批進程。鐵路項目是國與國之間的，具有極大的政治影響性，直接受到我國外交、商務(wù)等部委指導(dǎo)和支持，能及時獲得各方面的預(yù)警信息，在審批上屬于“一事一議、專事專辦”，土地綜合開發(fā)項目“隨船辦理”必

10、將獲得便利、加快推進；(4)、更全面、更深入的與目標國形成利益共同體，緩和公共關(guān)系?；赥OD理念的土地綜合開發(fā)，將打造交通樞紐綜合體和“站城一體”大型社區(qū)，將全面解決當?shù)孛癖姵鲂?、居住、娛樂、工作等方面的需求，將吸引多個政府部門、不同社會團體的參與，將吸引民間媒體的關(guān)注，將與當?shù)孛癖娤⑾⑾嚓P(guān)；(5)、增加壓倒性亮點，成為高鐵項目爭奪的敲門磚和重要抓手。相比單一的交通解決方案，TOD整體解決方案規(guī)模更大，解決民生問題更全面，經(jīng)濟引擎效應(yīng)更顯著，政治影響更深遠，且通過PPP模式能夠達到不激增目標國財政投資又實現(xiàn)高鐵修建和城市開發(fā)升級雙目的，可一舉改變壓價競標的境況；(6)、路內(nèi)、路外項目互為項目

11、外固定資產(chǎn)，提供更多的抗風險和問題化解手段；(7)、TOD整體解決方案能夠引導(dǎo)目標國對城市的規(guī)劃布局，樹立基于TOD開發(fā)理念的城市開發(fā)思路，在其自有項目和城市建設(shè)中得到推廣，形成中資企業(yè)海外成績。4 主流開發(fā)模式簡析4.1 三模式的介紹(1)、日本模式：以私營公司為主體，軌道交通+房地產(chǎn)共同發(fā)展的模式。私營公司利用軌道交通逐步拓展地產(chǎn)開發(fā)區(qū)域，拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，最終形成以房地產(chǎn)和各類商業(yè)為主、軌道運營為輔的收益結(jié)構(gòu)。圖1 日本模式結(jié)構(gòu)示意圖(2)、新加坡模式：政府強力主導(dǎo)項目的綜合開發(fā)，從行政角度整體的規(guī)劃和管控，起到了很好的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一實施、功能互補的效果。圖2 新加坡模式結(jié)構(gòu)示意圖

12、(3)、香港模式：公私合營(PPP)“政府引導(dǎo)，企業(yè)推動”的雙驅(qū)動模式進行開發(fā)，已經(jīng)獲得較為成功的雙贏局面。目前國內(nèi)多地軌道交通項目尤其是地鐵、輕軌交通項目均采用該模式。圖3 香港模式結(jié)構(gòu)示意圖4.4 三模式的對比分析表1 三模式的對比分析表模式類型特點優(yōu)勢劣勢共同點日本模式(私營主導(dǎo))私營公司提前購入土地，同時推進軌道+沿線土地綜合開發(fā)建設(shè)為主，政府給予相應(yīng)政策支持私營公司自主權(quán)大，市場化充分對于公司規(guī)劃能力、融資能力、建設(shè)和運營能力要求高與政府合作的私營公司掌握土地的規(guī)劃權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)，利用TOD綜合開發(fā)收益支持軌道交通的建設(shè)、運營由于TOD綜合開發(fā)帶有一定的政策性，因此政府在除土地外

13、，需提供稅收等方面的政策支持都需深度研究當?shù)貙嶋H情況，采取恰當?shù)哪Ｊ杰壍澜煌ǖ某掷m(xù)建設(shè)發(fā)展與沿線綜合開發(fā)息息相關(guān)。TOD的開發(fā)有效地再推動軌道交通的建設(shè)、運營新加坡模式(政府主導(dǎo))政府全面主導(dǎo)軌道和沿線土地綜合開發(fā)，僅有部分沿線開發(fā)對外承包可以對城市進行整體規(guī)劃和開發(fā)管控政府高度集權(quán)，對政府的專業(yè)技術(shù)和開發(fā)運營能力要求高香港模式(公私合營)PPP模式政府給予私營公司土地補助，同時將軌道的開發(fā)和運營委托給私營公司，政府購買服務(wù)，私營公司自負盈虧雙方合作，可以利用政府優(yōu)勢+市場化運作，達到共贏合作前需進行詳細洽淡，對雙方的權(quán)責和風險分配清晰界定許多海外國家土地或私有，或?qū)儆谡腿w公民，甚至規(guī)定

14、外國企業(yè)不可參加政府土地拍賣。若采用日本模式，就意味著中國企業(yè)將以外國私營公司的身份逐一從散戶手中購地或租地，土地獲取難度極大、獲取成本推高、獲取周期加長，且私營化建設(shè)運營由于與政府無利害關(guān)系，一旦遇到戰(zhàn)爭、動亂和毀約等有關(guān)政治和非商業(yè)風險時根本無從抵抗。若采用新加坡模式，很多目標國不具備與項目相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)水平和管理能力，也無能力籌集建設(shè)需要的資金，項目失敗風險極大；一旦失敗卻很可能由中國企業(yè)買單。采用香港模式(PPP)，政府僅需要提供政策優(yōu)惠和確保特許經(jīng)營的效力延續(xù)性，只承擔政策風險；建設(shè)資金由實施主體負責籌集，實施主體自主性極大，需承擔建設(shè)和運營風險；權(quán)利與風險相對公平、可控。以埃塞俄

15、比亞為例，該國政府已加入世界銀行附屬的多邊投資擔保機構(gòu)（MIGA）及國際投資糾紛解決公約(ICSID)；采用PPP模式，一旦遇到政策、政治和非商業(yè)性風險將具有更大的追償力度和依據(jù)。因此PPP模式具有更充分利用當?shù)卣氋Y源，更多獲取政策紅利，更緊密與政府捆綁，更大違約追償力度的優(yōu)勢，同時又具備了較大的項目控制權(quán)，更適合海外高鐵項目。5 以埃塞俄比亞輕軌項目綜合開發(fā)為例5.1 項目背景埃塞俄比亞位于非洲、中東和亞洲的交匯點，具有3000年文明史；首都亞的斯亞貝巴是非洲聯(lián)盟（AU）和聯(lián)合國非洲經(jīng)濟委員會（UNECA）總部所在地，同時也是各國駐埃塞俄比亞大使館的所在地，全國半數(shù)以上企業(yè)坐落于此，是

16、該國政治、經(jīng)濟、文化中心。該城位于埃塞國中部，海拔2400米的高原地帶，面積530平方公里，城市人口400萬，2014年GDP328億美元，占全國總量的60%。根據(jù)亞的斯亞貝巴及周邊區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃，亞的斯亞貝巴以輕軌帶動城市發(fā)展。全線總長度31公里，共設(shè)置39座車站，其中27座地面站，9座高架站，3座地下站，2座車站基地，1個控制中心。目前，一期輕軌已建設(shè)完成并投入運營，二期正在進行規(guī)劃，一、二期結(jié)合可以覆蓋亞的斯亞貝巴東西南北四個方向。軌道交通與城市融合尚有巨大的發(fā)展空間。5.2 合作模式根據(jù)埃塞俄比亞實際國情和輕軌項目的具體情況以及我國的戰(zhàn)略方針，探索性的將原PPP的1+1合

17、作模式升級為1+N模式；即埃塞俄比亞鐵路局(ERC)+合資各方(中國鐵路企業(yè)、中國房企、埃塞當?shù)仄髽I(yè))。以期充分利用ERC官方身份與政府各部門平等對話和輕軌項目的政策紅利，以及合作各方的資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢和運營優(yōu)勢，從而達到雙贏效果。圖4 綜合開發(fā)組織結(jié)構(gòu)示意圖5.3 合作雙方權(quán)責分擔表2 合作雙方權(quán)責分擔表5.4 開發(fā)策略在充分分析各站點資源優(yōu)勢、經(jīng)濟水平、居民習俗的基礎(chǔ)上，圍繞各站點建設(shè)側(cè)重點不同、功能互補的大型站城一體化城市社區(qū)。社區(qū)內(nèi)及社區(qū)與站點以輕便短途交通工具和步行聯(lián)系，社區(qū)間以本輕軌串聯(lián)。圖5 輕軌一期示意圖沿線39個區(qū)域，資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平各不相同，合資公司資金體

18、量和管理水平有一定限制，宜進行分批分期開發(fā)。先期選取了NS15、EW20、NS27、NS24、EW17五個站區(qū)72.7公頃地(總開發(fā)面積超200萬)進行第一批次的開發(fā)。這五個站點各具特點，擁有不同的地理優(yōu)勢和自然經(jīng)濟資源，能夠通過一期鐵路形成一個互補的、較完整的功能帶。同時再進一步細化為五期，以ERC自有地塊NS15最為第一期試點項目。NS15地塊區(qū)位突出、交通便利，周邊有1號、2號、5號城市干道，另有Churchill大道、Mauritius路等城市次干道，輕軌1號線、2號線交匯于此。東側(cè)有較好資源吸引人流聚集，北側(cè)、東側(cè)商業(yè)氛圍成熟濃厚，同時項目緊靠總理府、總統(tǒng)府等政治商務(wù)國際總部，項目周

19、邊商務(wù)、商業(yè)氛圍成熟，優(yōu)勢明顯。6 結(jié) 語海外土地綜合開發(fā)項目運用TOD+PPP模式具有如下優(yōu)點：1、 響應(yīng)和落實國家戰(zhàn)略意圖；2、 引導(dǎo)目標國的城市功能規(guī)劃和交通結(jié)構(gòu)布局，樹立企業(yè)國際形象，增強號召力和影響力；3、 捆綁目標國政府與民眾，促進各方對項目的了解和支持，減少對立情緒；4、 調(diào)動目標國政府與民眾對項目不確定因素和不可預(yù)見問題的反饋、處置積極性；5、 充分利用當?shù)刭Y源改進和降低項目實施成本，加快項目進度；6、 綜合開發(fā)依托鐵路項目資源，連帶享有政策紅利和資金紅利，減少和轉(zhuǎn)移一部分風險。該模式將各方資源融合創(chuàng)新、優(yōu)勢互補、風險分攤，形成聯(lián)合體；順利實現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略，為中國企業(yè)后續(xù)海外

20、多種經(jīng)營創(chuàng)造有利開局。參考文獻1 趙堅.鐵路土地綜合開發(fā)的相關(guān)問題分析及建議J，中國鐵路，2014，（5）：7-10.1 Zhao Jian. Analysis and suggestions on the problems of comprehensive development of railway land J, China Railways, 2014, (5): 7-10.2 林曉言，王慧云.鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)模式及利益分配研究J，鐵道經(jīng)濟研究，2015，（1）：1-7.2 Lin Xiaoyan, Wang Huiyun. The research of railway stat

21、ion comprehensive land development mode and benefit distribution J, Railway economic research, 2015, (1): 1-7. 3 劉泉.前TOD時代的鐵路站點地區(qū)規(guī)劃布局模式解讀以近代東北鐵路附屬地為例J. 現(xiàn)代城市研究，2016，（11）：52-58.3 Liu Quan. Railway Station Area Planning Pattern in Pre-TOD Era: Case Study on Modern Northeastern Railway Subsidiaries J. Modern city research,