梁鳳云：《行訴解釋》的若干重要制度創(chuàng)新

1、梁鳳云：行訴解釋的若干重要制度創(chuàng)新作者：梁鳳云（最高人民法院行政審判庭審判長） 原載：中國審判 2018 年第 7 期轉(zhuǎn)自：行政執(zhí)法與行政審 判（如需轉(zhuǎn)載請聯(lián)系該公眾號） 最高人民法院關(guān)于適用 中華人民共和國行政訴訟法的解釋 （以下簡稱行訴 解釋）是在黨的十九大勝利召開之際，最高人民法院通過 的又一部訴訟法的基本司法解釋，是對以往司法解釋、司法 批復(fù)、司法政策的一次全面總結(jié)、匯總，實現(xiàn)了若干重大制 度創(chuàng)新，主要內(nèi)容包括：一、明確不可訴行為范圍，確保行 政救濟(jì)實效 為了明確可訴行政行為的界限，保障行政訴訟 救濟(jì)渠道的實效， 保障當(dāng)事人合法權(quán)益， 結(jié)合司法實踐，行 訴解釋增加規(guī)定了下列五種不可訴的

2、行為：一是不對外發(fā) 生效力的行為不可訴。即，行政機(jī)關(guān)作出的不對外發(fā)生法律 效力的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。二是過程 行為不可訴。即，行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實施的準(zhǔn)備、 論證、研究、層報、咨詢等過程性行為及行政機(jī)關(guān)作出的可 行性研究報告和相關(guān)批復(fù)也不可訴。三是準(zhǔn)司法行為不可訴。 即，行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書作 出的執(zhí)行行為，該行為具有司法性的特征，不具有可訴性， 但行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實施的除外。四 是內(nèi)部層級監(jiān)督行為不可訴。即，行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督職責(zé)作出的行為，因缺乏對外發(fā)生法律效果的要件，不屬 于人民法院行政訴訟受案范圍。五是信訪答復(fù)

3、行為不可訴。 即，行政機(jī)關(guān)針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為，對信訪人的實體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實 質(zhì)影響，因此也不具有可訴性。二、準(zhǔn)確認(rèn)定當(dāng)事人資格， 強(qiáng)化訴訟實際效能行訴解釋對于行政訴訟原告、被告和 第三人的具體標(biāo)準(zhǔn)和情形作了細(xì)化規(guī)定。主要為：一是明確投訴舉報者的原告資格。即為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī) 關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理 的，屬于中華人民共和國行政訴訟法第二十五條第一款 規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”，防止缺乏訴訟利益的主體 進(jìn)入行政訴訟。二是明確債權(quán)人原則上沒有原告資格。債權(quán) 人的民事權(quán)益應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟途徑予以實現(xiàn)，但是，行政 機(jī)

4、關(guān)在作出行政行為時應(yīng)當(dāng)考慮債權(quán)人利益的，構(gòu)成行政裁 量因素，應(yīng)當(dāng)賦予其原告資格。因此，債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對 債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實現(xiàn)為由提起行政訴訟的， 人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān) 作出行政行為時依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外。三是明 確出資人和設(shè)立人的原告資格。根據(jù)我國民法總則行訴解釋規(guī)定，事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī) 構(gòu)等非營利法人的出資人、設(shè)立人認(rèn)為行政行為損害法人合 法權(quán)益的，可以自己的名義提起訴訟。四是明確業(yè)委會和業(yè)主的原告資格。司法實踐中，對于共有權(quán)益的保障，存在 不一致的做法。行訴解釋規(guī)定，業(yè)主委員會對于行政機(jī) 關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的

5、行政行為，可以自己的名義提 起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，為了維護(hù)業(yè)主共有利益，采 取“單過半”方式，即專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占 總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。五是明確開發(fā)區(qū)管委會 等被告資格。行政訴訟法對于被告資格采取了行政機(jī)關(guān) 和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織兩種方式，對于開發(fā)區(qū)管理委 員會這種經(jīng)批準(zhǔn)成立的行政主體，沒有明確其被告資格。當(dāng) 事人對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu) 作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被 告；對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu) 所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部 門為被告；對其他開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬

6、職能部門作出的行政 行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；開發(fā)區(qū)管 理機(jī)構(gòu)沒有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府 為被告。 六是明確公務(wù)組織的被告資格。行訴解釋對法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織的具體情形作了列舉式規(guī)定。在司 法實踐中，比較常見的是村委會、居委會、事業(yè)單位、行業(yè) 協(xié)會等的被告資格。行訴解釋規(guī)定，當(dāng)事人對村民委員 會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管 理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。當(dāng)事人對高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注 冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實施 的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會為

7、被 告。三、細(xì)化行政訴訟證據(jù)規(guī)則，確保案件事實客觀行政訴訟法規(guī)定的證據(jù)規(guī)則與刑事、民事訴訟證據(jù)規(guī)則存在 極大差別，具有自身特殊的規(guī)則。行訴解釋根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，作了細(xì)化。主要有以下幾點：一是明確非 法證據(jù)排除規(guī)則的具體適用情形。即有下列情形之一的，屬 于行政訴訟法第四十三條第三款規(guī)定的“以非法手段取得 的證據(jù)”：嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料；以違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的手段獲取且侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料；以利 誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據(jù)材料。二是增設(shè)到 庭詢問規(guī)則。為了進(jìn)一步查證案件的事實，保證公正審理行 政案件，行訴解釋規(guī)定，人民法院認(rèn)為有必要的，可以 要求當(dāng)事人本人或者行政機(jī)關(guān)

8、執(zhí)法人員到庭，就案件有關(guān)事 實接受詢問。在詢問之前，可以要求其簽署保證書。保證書 應(yīng)當(dāng)載明據(jù)實陳述、如有虛假陳述愿意接受處罰等內(nèi)容。負(fù) 有舉證責(zé)任的當(dāng)事人拒絕到庭、拒絕接受詢問或者拒絕簽署 保證書，待證事實又欠缺其他證據(jù)加以佐證的，人民法院對 其主張的事實不予認(rèn)定。三是增設(shè)責(zé)令提交證據(jù)和證據(jù)妨害規(guī)則。為了進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的證據(jù)意識，平衡當(dāng)事人 的舉證能力，行訴解釋規(guī)定，原告或者第三人確有證據(jù) 證明被告持有的證據(jù)對原告或者第三人有利的，可以在開庭 審理前書面申請人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交。申請理由成立 的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交，因提交證據(jù)所產(chǎn)生的 費用，由申請人預(yù)付。行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒

9、不提交的，人 民法院可以推定原告或者第三人基于該證據(jù)主張的事實成 立。持有證據(jù)的當(dāng)事人以妨礙對方當(dāng)事人使用為目的，毀滅 有關(guān)證據(jù)或者實施其他致使證據(jù)不能使用行為的，人民法院 可以推定對方當(dāng)事人基于該證據(jù)主張的事實成立，并可依照 行政訴訟法第五十九條規(guī)定處理。四是細(xì)化賠償補(bǔ)償案 件舉證規(guī)則。對于行政機(jī)關(guān)證據(jù)妨害的，采取舉證責(zé)任倒置 方式。行訴解釋明確，在行政賠償、補(bǔ)償案件中，因被 告的原因?qū)е略鏌o法就損害情況舉證的，應(yīng)當(dāng)由被告就該 損害情況承擔(dān)舉證責(zé)任。強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對于財產(chǎn)的鑒定意識。行訴解釋規(guī)定，對于各方主張損失的價值無法認(rèn)定的， 應(yīng)當(dāng)由負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人申請鑒定，但法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)

10、定行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時，依法應(yīng)當(dāng)評估或者鑒 定的除外；負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人拒絕申請鑒定的，由其承 擔(dān)不利的法律后果。行訴解釋明確了法院對于財產(chǎn)損失 的酌處權(quán)力，即當(dāng)事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民 法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德， 運用邏輯推理和生活經(jīng)驗、 生活常識等，酌情確定賠償數(shù)額。四、規(guī)范當(dāng)事人訴訟行為， 維護(hù)行政審判權(quán)威在這方面，行 訴解釋主要作了如下明確：一是規(guī)范起訴期限制度。 行 訴解釋明確了不作為起訴期限。即公民、法人或者其他組 織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對行政機(jī) 關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職 責(zé)期限屆滿之日起六

11、個月內(nèi)提出。關(guān)于行政機(jī)關(guān)未履行教示 義務(wù)時的起訴期限的問題， 行訴解釋 沿用了 若干解釋 較長起訴期限的規(guī)定，同時考慮到行政訴訟法規(guī)定了較 長的起訴期限， 因此將原有的“二年”修改為“一年”對。于不作 為行為不適用該款規(guī)定。此外，針對無效行政行為的起訴期 限，考慮到無效行政行為是實體性規(guī)定，按照“實體從舊”的 原則，行訴解釋 明確了只有 2015 年 5 月 1 日之后作出的 無效行政行為才不受起訴期限的限制。二是依法規(guī)范濫用回 避申請權(quán)的行為。 行訴解釋規(guī)定，對當(dāng)事人提出的回避 申請，人民法院應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)以口頭或者書面形式作出決定。 對當(dāng)事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請，法庭可以 依法

12、當(dāng)庭駁回。 三是規(guī)范拒絕陳述行為。 行訴解釋 規(guī)定， 原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒 絕陳述， 導(dǎo)致庭審無法進(jìn)行， 經(jīng)法庭釋明后仍不陳述意見的， 視為放棄陳述權(quán)利，由其承擔(dān)不利的法律后果。五、堅持復(fù) 議雙被告制度，強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督效能為了強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī) 關(guān)的對下監(jiān)督職責(zé)， 行政訴訟法規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)作共同 被告制度。行訴解釋對此作了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，主要包 括：一是明確“維持原行政行為”的含義。即復(fù)議機(jī)關(guān)改變原 行政行為所認(rèn)定的主要事實和證據(jù)、改變原行政行為所適用 的規(guī)范依據(jù)，但并未改變原行政行為處理結(jié)果的，視為復(fù)議 機(jī)關(guān)維持原行政行為。二是明確“改變原行政行為”的含義。行訴解

13、釋規(guī)定，行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定 的“復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為”，是指復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行 為的處理結(jié)果。同時，行訴解釋明確，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原 行政行為無效，視為改變原行政行為。復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政 行為違法，視為改變原行政行為，但復(fù)議機(jī)關(guān)以程序違法為 由確認(rèn)原行政行為違法的除外（即視為維持）。三是明確舉證責(zé)任。即在復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的情況下，應(yīng)當(dāng)由作出原 行政行為的行政機(jī)關(guān)和作出維持決定的復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證 責(zé)任。在具體的舉證行為方面，“可以由其中一個機(jī)關(guān)實施舉證行為”。這就意味著，可以由作出原行政行為機(jī)關(guān)實施舉證 行為，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)實施舉證行為。從邏輯上推理，也 包括由兩個機(jī)關(guān)共同實施舉

14、證行為。此外，為了促進(jìn)行政復(fù) 議機(jī)關(guān)勇于糾錯，行訴解釋規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告 的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補(bǔ)充的證據(jù)，可 以作為人民法院認(rèn)定復(fù)議決定和原行政行為合法的依據(jù)。這 與一般行政行為案件中奉行的“先取證后裁決”規(guī)則有所區(qū)別。 四是明確復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告時的級別管轄。對于復(fù)議機(jī)關(guān) 和原行政行為為共同被告的行政案件，應(yīng)當(dāng)以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級別管轄。六、推進(jìn)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng) 訴，促進(jìn)糾紛實質(zhì)化解行政訴訟法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé) 人出庭應(yīng)訴制度，即被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不 能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。行訴解釋作了進(jìn)一步規(guī)定，主要有：一是適度擴(kuò)大

15、負(fù)責(zé)人范圍。 即行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其 他參與分管的負(fù)責(zé)人。對于地方人民政府作為被告的，地方 人民政府的秘書長、畐U秘書長和政府法制部門負(fù)責(zé)人，可以 作為負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴， 鼓勵正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，但是正職負(fù)責(zé)人由于工作等原因 確實無法出庭而指派副職領(lǐng)導(dǎo)人出庭應(yīng)訴的，也符合行政 訴訟法第三條第三款“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴” 的要求。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)在裁判文書首部 予以列明。名稱為“參加訴訟行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的行政機(jī)關(guān)負(fù) 責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交能夠證明該行政機(jī)關(guān) 負(fù)責(zé)人職務(wù)證明的材料。二是明確“應(yīng)當(dāng)出庭”情

16、形。為了保 證負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度落地生根，行訴解釋明確了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形，主要包括：涉及重大公共 利益；社會高度關(guān)注；可能引發(fā)群體性事件等案件；人民法 院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé) 人應(yīng)當(dāng)出庭。 三是明確“不能出庭”的具體情形。包括不可抗 力或者其他不能控制的正當(dāng)事由。不可抗力即客觀上不可抗拒、不能避免且無法克服的原因。例如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等。 客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由如遭遇交通事故、罹患急癥、 出國未返等。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人工作忙、有其他事務(wù)需要處理 等不屬于正當(dāng)事由。是否屬于正當(dāng)事由，則為人民法院的裁 量范圍。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)

17、當(dāng) 向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī) 關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。情況說明由法院依職權(quán)進(jìn)行審查并 作出結(jié)論，但不作為證據(jù)交由當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)證。行政機(jī)關(guān)拒 絕說明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以 向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議。四是工作人員 出庭最低要求。行政訴訟法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能 出庭的，“應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員”。這里的“應(yīng)當(dāng) 委托”，是指行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭， 不得僅委托律師出庭。 這里的“相應(yīng)的 工作人員”是指該行政機(jī)關(guān)具有國家行政編制身份的工作人 員以及其他依法履行公職的人員。五是明確不出庭應(yīng)訴的

18、法 律后果和懲戒條款。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作 人員均不出庭，僅委托律師出庭的；或者人民法院書面建議 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的， 人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案并在裁判文書中載明，可以依照行 政訴訟法第六十六條第二款的規(guī)定予以公告，建議任免機(jī) 關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上一級行政機(jī)關(guān)對相關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)肅處理。 七、依法審查規(guī)范性文件，促進(jìn)行為源頭治理行政訴訟法 規(guī)定了對于“紅頭文件”，即規(guī)范性文件的一并審查制度。即 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門 和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行 政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。行訴

19、解釋進(jìn)一步明確了審查的程序、 內(nèi)容、方式等問題。 主要有：一是一并審查規(guī)范性文件的程序問題。行訴解釋規(guī)定，公民、法人或者其他組織請求人民法院一并審查行 政訴訟法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在第一審開 庭審理前提出；有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。 二是人民法院對規(guī)范性文件的審查是條款審查、個案審查和 客觀審查。人民法院對行政行為所適用的具體條款進(jìn)行合法 性審查；審查結(jié)論只適用于本案；對規(guī)范性文件的審查是一 種客觀性審查，一般沒有質(zhì)辯程序。三是關(guān)于規(guī)范性文件審 查的管轄法院問題。公民、法人或者其他組織在對行政行為 提起訴訟時一并請求對所依據(jù)的規(guī)范性文件審查的，由行政 行為案件管轄法院一并審查。并不按照制定機(jī)關(guān)確定管轄級 別。四是關(guān)于行政機(jī)關(guān)提供相應(yīng)證據(jù)的權(quán)利。行訴解釋規(guī)定，行政機(jī)關(guān)（包括被告和制定機(jī)關(guān)） 可以提供相應(yīng)證據(jù)， 但該權(quán)利不屬于訴訟保障的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)（包括被告和制 定機(jī)關(guān)）未陳述意見或者未提供相關(guān)證明材料的，不影響人 民法院對規(guī)范性文件進(jìn)行審查。五是關(guān)于制定機(jī)關(guān)是否出 庭進(jìn)行說明和人