第六章公共政策的執(zhí)行

1、第六章，公共政策的執(zhí)行一，政策執(zhí)行：從義務(wù)到實(shí)務(wù)二，政策執(zhí)行過程及特點(diǎn)三，執(zhí)行成功的判斷標(biāo)準(zhǔn)四，影響政策執(zhí)行的主要因素五，政策執(zhí)行中的“政策變通”問題六，“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象分析一，政策執(zhí)行釋義n何謂政策執(zhí)行：n政策執(zhí)行是在政策制定完成之后，將政策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程，是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而重新調(diào)整行為模式的動(dòng)態(tài)過程 ?！罢邎?zhí)行”的各種界定n在目標(biāo)的確立與適應(yīng)于取得這些目標(biāo)的行動(dòng)之間的一種相互作用過程。 （普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基 ）n一系列指向使一個(gè)項(xiàng)目生效的行動(dòng)，其中尤為組織、解釋和應(yīng)用三種活動(dòng)為要。（瓊斯）n任何一種化觀念為行動(dòng)的行為都涉及某種簡化工作，組織機(jī)構(gòu)把問題解剖成具體可

2、以管理的工作項(xiàng)目，再將這些項(xiàng)目分配給專業(yè)化的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行（斯諾、特里林）n一種動(dòng)態(tài)的過程：負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)與人員采取各項(xiàng)行動(dòng)，扮演管理的角色，進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟昧浚⒑侠砜尚械囊?guī)則，培塑目標(biāo)共識(shí)與激勵(lì)士氣，應(yīng)用協(xié)商化解沖突，冀以成就某特殊的政策目標(biāo)。 （林水波、張世賢 ）政策執(zhí)行：一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程n政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。n“化觀念為行為”，“將義務(wù)轉(zhuǎn)化為實(shí)務(wù)”關(guān)于政策執(zhí)行的研究n傳統(tǒng)：以政策制定為核心n政策執(zhí)行不受重視。n德羅爾的政策科學(xué)范式。政策執(zhí)行不受重視的原因n

3、人們往往將政策執(zhí)行看作政策過程中一個(gè)自動(dòng)的環(huán)節(jié)，認(rèn)為只要政策一出臺(tái)，便自然地得到貫徹執(zhí)行而取得預(yù)期目標(biāo)。米德和霍恩分析了政策執(zhí)行在政策研究中被忽視的原因：1，一個(gè)天真的假定2，以計(jì)劃-項(xiàng)目-預(yù)算為焦點(diǎn)3，任務(wù)的困難：涉及嚴(yán)重的邊界問題4，時(shí)間和資源的巨大消耗西方的政策執(zhí)行研究n起源： 執(zhí)行 （Implementation）1973年，普雷斯曼、韋達(dá)夫斯基著20世紀(jì)70-80年代，政策執(zhí)行的研究熱潮。對(duì)約翰遜政府“偉大社會(huì)”計(jì)劃的反思。西方“執(zhí)行研究”的主要途徑n1，自上而下途徑（以政策制定為中心）n2，自下而上途徑（強(qiáng)調(diào)參與政策的所有行動(dòng)者）n3，政策/行動(dòng)連續(xù)途徑（綜合性）西方“執(zhí)行研究”的

4、主要理論n1，行動(dòng)理論n2，組織理論n3，因果理論n4，管理理論n5，交易理論n6，系統(tǒng)理論n7，演化理論政策制定與政策執(zhí)行n政策制定是決策者對(duì)新目標(biāo)、新價(jià)值和新問題作出回應(yīng)的工具，是要承擔(dān)的義務(wù)。n政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)（理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，是檢驗(yàn)政策正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。n政策制定與政策執(zhí)行的脆弱關(guān)系n政策制定與政策執(zhí)行的差異性政策執(zhí)行的構(gòu)成因素n1，必須為完成政策實(shí)施任務(wù)分配一個(gè)充分的資源實(shí)體。n2，政策的實(shí)施機(jī)構(gòu)必須 能夠把目標(biāo)轉(zhuǎn)換成操作構(gòu)架。n3，被分配實(shí)施任務(wù)的實(shí)體必須履行其指派的任務(wù)，并對(duì)其行為負(fù)責(zé)。二、政策執(zhí)行過程及其特點(diǎn)n1，政策執(zhí)行的宏觀過程：

5、A，動(dòng)員階段：設(shè)計(jì)執(zhí)行策略、制定執(zhí)行措施和程序、確定和訓(xùn)練執(zhí)行人員、準(zhǔn)備所需的材料和資源B，執(zhí)行階段：執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照已設(shè)計(jì)的執(zhí)行策略和程序、執(zhí)行新的任務(wù)、從事新的活動(dòng)C，執(zhí)行制度化階段：又稱執(zhí)行的結(jié)束，即執(zhí)行已變?yōu)橐环N例行公事，其基本程序不再會(huì)有大的變動(dòng)。適應(yīng)、調(diào)整階段。2，政策執(zhí)行的微觀過程分為七個(gè)功能環(huán)節(jié)： 政策宣傳。政策宣傳。政策宣傳是政策執(zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)和一項(xiàng)重要的功能活動(dòng)。政策執(zhí)行活動(dòng)是由許多人員一起協(xié)作完成的。要使政策得到有效執(zhí)行，必須首先統(tǒng)一人們的思想認(rèn)識(shí)。政策宣傳就是統(tǒng)一人們思想認(rèn)識(shí)的一個(gè)有效手段。 政策分解政策分解。政策分解就是通常所說的制定計(jì)劃，它是政策實(shí)施初期的另一項(xiàng)功能

6、活動(dòng)。要使政策執(zhí)行順利進(jìn)行，就必須在這些基本原則指導(dǎo)之下，對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)行分解，編制出政策執(zhí)行活動(dòng)的“線路圖”，明確工作任務(wù)指向，使執(zhí)行活動(dòng)有條不紊地進(jìn)行。 物質(zhì)準(zhǔn)備物質(zhì)準(zhǔn)備。物質(zhì)準(zhǔn)備是保證政策執(zhí)行順利進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是必不可少的環(huán)節(jié)。物質(zhì)準(zhǔn)備主要是指必需的財(cái)力（經(jīng)費(fèi)）和必要的物力（設(shè)備）兩方面的準(zhǔn)備。 組織準(zhǔn)備。組織準(zhǔn)備。組織準(zhǔn)備工作是政策具體貫徹落實(shí)的保障機(jī)制組織準(zhǔn)備不只是解決組織形式問題，而且包括建立精干高效的組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)、配備勝任稱職的領(lǐng)導(dǎo)者和一般的政策執(zhí)行人員，制定必要的規(guī)章制度，使人力、物力、財(cái)力得到最合理的利用。 政策實(shí)驗(yàn)。政策實(shí)驗(yàn)。政策實(shí)驗(yàn)是政策實(shí)施過程中的重要步驟。政策實(shí)驗(yàn)既可

7、以驗(yàn)證政策，如發(fā)現(xiàn)偏差，及時(shí)反饋信息，修改和完善政策，又可以從中取得帶有普遍指導(dǎo)意義的東西，如實(shí)施的方法、步驟、注意事項(xiàng)等，為政策的全面實(shí)施取得經(jīng)驗(yàn)。 政策實(shí)驗(yàn)的步驟大致包括選擇實(shí)驗(yàn)對(duì)象、設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)方案和總結(jié)實(shí)驗(yàn)結(jié)果三個(gè)階段。 全面實(shí)施全面實(shí)施。政策的全面實(shí)施是政策實(shí)施過程中操作性、程序性最強(qiáng)、涉及面最具體、最廣泛的一個(gè)環(huán)節(jié)。全面實(shí)施政策要求嚴(yán)格遵循政策執(zhí)行的基本原則，充分發(fā)揮政策執(zhí)行的功能要素，以保證政策目標(biāo)的圓滿實(shí)現(xiàn)。 協(xié)調(diào)與監(jiān)控協(xié)調(diào)與監(jiān)控。政策的協(xié)調(diào)與監(jiān)控是貫穿于政策實(shí)施全過程。協(xié)調(diào)做好了，才能使執(zhí)行人員及其他有關(guān)人員做到思想觀念上的認(rèn)識(shí)統(tǒng)一和行動(dòng)上的一致。 監(jiān)控是政策實(shí)施過程的保障環(huán)節(jié)。

8、必須對(duì)整個(gè)實(shí)施過程加強(qiáng)監(jiān)控，以保證政策的全面貫徹和落實(shí)。3，關(guān)于“執(zhí)行策略”的爭論計(jì)劃性執(zhí)行：programmed implementation通過事先對(duì)執(zhí)行過程和方法的詳細(xì)規(guī)定來解決政策過于籠統(tǒng)、參與人員過于龐雜等問題。適應(yīng)性執(zhí)行：adaptive implementation根據(jù)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種具體情況來調(diào)整執(zhí)行程序和方法。n討論：哪一個(gè)更合適？綜合的考慮：根據(jù)政策系統(tǒng)的不同領(lǐng)域、不同層次和不同政治特征分別采取不同的執(zhí)行策略。4，政策執(zhí)行過程的特點(diǎn)n1），執(zhí)行過程在時(shí)間上是連續(xù)的。n2），執(zhí)行過程是重新塑造政策的過程，不是簡單的執(zhí)行。n3），執(zhí)行過程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。三，執(zhí)行成功的判斷

9、標(biāo)準(zhǔn)n討論什么樣的政策執(zhí)行可以稱得上是成功的？爭論：n用下級(jí)服從上級(jí)的程度來衡量？n以一項(xiàng)政策的目標(biāo)實(shí)行與否來衡量？前者只強(qiáng)調(diào)執(zhí)行隊(duì)伍的紀(jì)律；后者偏重于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不注意執(zhí)行行為對(duì)政策的影響。巴頓關(guān)于執(zhí)行成功的判斷標(biāo)準(zhǔn)n基本看法政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與執(zhí)行成功是有區(qū)別的。n五個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)1，存在性：viability2，完整性： integrity3，貫徹力：capacity4，覆蓋面：scope5，副作用：side effect.四，影響政策執(zhí)行的基本因素n1，政治因素A，政策的政治特性與內(nèi)容政策問題的性質(zhì)政策的合法性1,政治因素B，政治體制與決策機(jī)制集權(quán)與分權(quán)政黨制度的影響選舉制度的影響社會(huì)的利

10、益格局n2，行政因素nA，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)n相應(yīng)的職權(quán)n相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)威n執(zhí)行保護(hù)2，行政因素nB，政策執(zhí)行人員n適合政策執(zhí)行需要的、有相應(yīng)能力的專業(yè)或職業(yè)人員。n決定執(zhí)行人員政策水平的素質(zhì)2，行政因素nC，政策執(zhí)行資源n執(zhí)行經(jīng)費(fèi)問題n公共決策的兩項(xiàng)內(nèi)容n合理、公平的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)n3，傳播因素 對(duì)于政策的解釋和宣傳，以及圍繞著政策落實(shí)的需要而進(jìn)行的各方溝通與多邊協(xié)調(diào)。A，政策解釋三種情況下需要政策解釋對(duì)政策的理解出現(xiàn)歧義時(shí)；政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與步驟比較籠統(tǒng)時(shí)；政策的實(shí)際效應(yīng)多樣化時(shí)。3，傳播因素B，政策宣傳通過大眾傳媒等手段使政策廣為周知的過程；提高行政效率與依法行政的內(nèi)在要求。3，傳播因素C，政策溝通執(zhí)行部

11、門與目標(biāo)群體之間執(zhí)行部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間-縱向溝通-橫向溝通五，創(chuàng)造性執(zhí)行政策的問題n1，政策執(zhí)行中的原則性與靈活性的問題所謂原則性，是指執(zhí)行政策必須遵循政策的精神實(shí)質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策規(guī)定的要求去做，全面地、不折不扣地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。執(zhí)行政策要堅(jiān)持原則性，這是由政策本身固有的屬性所決定的。所謂靈活性，是指在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，采取靈活多樣的方式方法，因時(shí)因地制宜，使政策目標(biāo)得到真正實(shí)現(xiàn)。靈活性的核心是具體情況具體分析。執(zhí)行政策堅(jiān)持靈活性原則，是要有創(chuàng)造性。n在政策執(zhí)行中堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則，就是要把政策的精神和實(shí)際情況

12、相結(jié)合，既要?jiǎng)?chuàng)造性地實(shí)施政策，又要正確地把握政策的界限。n靈活性的臨界點(diǎn)是原則性。n政策執(zhí)行的兩個(gè)誤區(qū)（1）如果拋棄了政策的原則性，濫用靈活性，就會(huì)產(chǎn)生“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，使公共政策難以得到如實(shí)的執(zhí)行。（2）如果在實(shí)際工作中把政策的原則性理解成照抄、照轉(zhuǎn)，不結(jié)合實(shí)際情況靈活運(yùn)用，就會(huì)產(chǎn)生教條主義。2，政策執(zhí)行中的“政策變通”問題n政策變通的涵義政策變通的涵義。在執(zhí)行政策過程中，執(zhí)行者要堅(jiān)持穩(wěn)定性與可變性相統(tǒng)一、原則性和靈活性相統(tǒng)一的原則，要善于變通，使執(zhí)行的政策能適應(yīng)實(shí)際情況，取得預(yù)期效果。n政策變通是因人因時(shí)因事、因地制宜地執(zhí)行政策的方法。政策變通的形式政策變通的形式。正確的政策變

13、通實(shí)際上就是政策原則性與靈活性在實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。政策實(shí)踐表明，在執(zhí)行政策的活動(dòng)中，政策執(zhí)行者對(duì)上級(jí)政策采取各種變通形式。有的學(xué)者概括出三種變通形式，即（1）“求神似，去形似”；（2）“不求神似，只求形似”；（3）“既不求神似，也不求形似”。 如何做到正確、合理的政策變通如何做到正確、合理的政策變通政策政策執(zhí)行過程中，要真正做到正確、合理的變通，必須注意如下事項(xiàng)：（）了解上情。加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，這是合理變通的前提條件；（）摸清下情。要深入調(diào)查研究，明了實(shí)際情況，這是合理政策變通的實(shí)踐基礎(chǔ)；（）上下情有機(jī)結(jié)合。堅(jiān)持政策的原則性和靈活性相結(jié)合的原則，把政策的基本精神和實(shí)際情況相結(jié)合，這是

14、政策變通的關(guān)鍵。3，“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象分析nA，“上有政策、下有對(duì)策”的主要表現(xiàn)：“你有政策，我有對(duì)策”替換性執(zhí)行 “曲解政策，為我所用”選擇性執(zhí)行 “軟拖硬抗，拒不順從”象征性執(zhí)行 搞“土政策”附加性執(zhí)行 B，“上有政策，下有對(duì)策上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因現(xiàn)象的成因 ：-中央利益與地方利益間的矛盾 -政策本身的缺陷 ：政策缺乏科學(xué)性、不完整、不配套 ；政策多變；政出多門。-政策執(zhí)行主體的本位主義和地方利益的驅(qū)使 -政策執(zhí)行的監(jiān)控不力 。nC，“上有政策，下有對(duì)策上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理現(xiàn)象的治理：-從制度上解決合理劃分中央和地方事權(quán)的問題。-加強(qiáng)政策研究，建立科學(xué)合理的政策體系 -擺正局部和全局的關(guān)系，樹立“全國一盤棋”思想-加強(qiáng)監(jiān)督，從嚴(yán)治政 討論：n創(chuàng)造性地執(zhí)行政策與“上有政策、下有對(duì)策”的區(qū)別？n怎么理解“政策”