我國PPP模式發(fā)展存在地問題及應(yīng)對之策探討

1、實(shí)用標(biāo)準(zhǔn)文案我國 PPP 模式發(fā)展過程中存在的問題及應(yīng)對之策探討 隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，現(xiàn)有的公用事業(yè)已不能滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要 求，而公用事業(yè)的建設(shè)需要大量的資金投入， 如果只依靠政府財(cái)政， 就會(huì)顯得捉 襟見肘。改革現(xiàn)有的投融資模式， 提高投資效率是我國當(dāng)前公用事業(yè)建設(shè)中急需 解決的問題。近年來，國內(nèi)私營經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展為其參與公用事業(yè)的建設(shè)奠定了物質(zhì)與 技術(shù)基礎(chǔ)，而公用事業(yè)大部分屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)既有公益性， 也有營利性。 如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入公共基礎(chǔ)設(shè)施， 實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下社會(huì)資金的 廣泛參與， 從而改變單純依靠政府財(cái)政的單一投融資模式， 成為一個(gè)新課題。 在 此情形下，pp

2、p模式作為政府部門與私人部門合作來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)， 實(shí)現(xiàn) 參與各方的利益要求， 同時(shí)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)責(zé)任的一種新模式逐漸成為一種 使用范圍更廣的融資模式。一、我國 ppp 模式的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題1、發(fā)展現(xiàn)狀由于我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長， 城市化以及新型農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展， 我國各類 公用事業(yè)、 基礎(chǔ)設(shè)施的需求每年都在大幅度地增長。 面對如此快速增長的城市公 用事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施需求， 如果只利用政府財(cái)政資金供給， 那么政府財(cái)政的負(fù)擔(dān) 必然加重，或者無力承擔(dān)，因此融資渠道的多元化是必由之路。而另一方面，私 營經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展使得民間閑散資金大幅度增加， 極大提高了民間資本的投資需 求。而民間投資的

3、目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目， 政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì) 目標(biāo)是通過投資給社會(huì)帶來最大的經(jīng)濟(jì)效益，而根據(jù) ppp 模式的特點(diǎn)，其正是 這兩者的最佳結(jié)合形式。基于此，上世紀(jì) 80 年代開始，有一批境外資金進(jìn)入我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng) 域。隨著改革推進(jìn)， 一部分資金也嘗試性地進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。 這就是我們早 期的PPP，其形式是BOT項(xiàng)目。到了 1990年代，國家計(jì)劃委員會(huì)有計(jì)劃、有 組織地推廣PPP，選取了一批試點(diǎn)項(xiàng)目，其中包括廣西來賓 B電廠項(xiàng)目、成都 第六水廠項(xiàng)目、 廣東電白高速公路項(xiàng)目、 武漢軍山長江大橋項(xiàng)目和長沙望城電廠 項(xiàng)目。與此同時(shí)，一批香港開發(fā)商進(jìn)入了中國高速公路建設(shè)領(lǐng)域，從 199

4、0 年到 2000 年，以合資企業(yè)的形式，與多個(gè)省市政府合作，在中國建造了至少 80 個(gè) 合資高速公路項(xiàng)目。 2000 年以后，全國各主要城市掀起了市政公用事業(yè)市場化 的高潮，ppp被大規(guī)模運(yùn)用到了污水處理行業(yè)中。此外，采用 PPP模式的還有 自來水、地鐵、新城開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、燃?xì)狻⒙窐虻热舾身?xiàng)目。據(jù)世界銀行統(tǒng) 計(jì)，1990年2012年，我國共實(shí)施1065個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，在世界 上居于前列，不僅比印度、菲律賓、印尼等發(fā)展中國家高，也高于英國等發(fā)達(dá)國 家?？梢哉f， PPP 模式極大的推動(dòng)了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。與此同時(shí)，我國 PPP 發(fā)展中也存在著不少問題與障礙，制約著該模式更廣 泛

5、應(yīng)用。據(jù)亞行統(tǒng)計(jì)， 2005 年以來，與全球趨勢相反，我國 PPP 活躍程度開始 減弱， PPP 項(xiàng)目投資在 GDP 中的占比持續(xù)下降。一方面，是由于一些諸如杭州 灣大橋項(xiàng)目等失敗案例的出現(xiàn)，使政府部門開始反思PPP，顧慮此類項(xiàng)目是否能 充分保障公共利益； 另一方面， 一些民營經(jīng)濟(jì)體顧忌到諸多實(shí)際困難也選擇逐漸 退出這塊市場。2、存在的問題雖然PPP模式已逐漸被公眾接受，國內(nèi)對PPP模式的認(rèn)識(shí)也正在逐步提高， 并且愿意嘗試這一模式。 而且該模式也被實(shí)踐證明是一條推進(jìn)公用事業(yè)市場化改 革的有效途徑，國家也十分重視 PPP模式的運(yùn)用、改革。但不可否認(rèn)，PPP模 式在我國的實(shí)踐應(yīng)用中還存在著諸多的問

6、題， 尚需要完善和改進(jìn)， 主要表現(xiàn)在以 下幾個(gè)方面：（ 1 ）、管理體制以及法律規(guī)范不健全目前關(guān)于我國 PPP 模式的相關(guān)管理體制以及法律規(guī)范存在以下兩個(gè)問題： 、現(xiàn)行管理體制不符合PPP模式的自身特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在：第一，在PPP 模式起步較早的國家都有一個(gè)專門負(fù)責(zé) PPP 融資項(xiàng)目的全國性機(jī)構(gòu)， 如美國的 全國公私營機(jī)構(gòu)合作委員會(huì)就是負(fù)責(zé)美國 PPP 項(xiàng)目的全國性機(jī)構(gòu)， 這種機(jī)構(gòu)對 全國的 PPP 政策、方針、文本解釋等等給于全面性、權(quán)威性的控制與管理，同 時(shí)對 PPP 模式的發(fā)展提供有力的支持。 而我國政府內(nèi)部沒有設(shè)置專門負(fù)責(zé) PPP 項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)、政策制定和協(xié)調(diào)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，PPP決策處于一事

7、一議的狀態(tài)，缺乏綜 合謀劃和長遠(yuǎn)考慮。第二，PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批仍沿用一般政府投資項(xiàng)目流程， 沒有針對其特點(diǎn)設(shè)計(jì)專門的審批流程與項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)。 第三，國家對地方政府實(shí) 施 PPP 項(xiàng)目缺乏規(guī)范與指導(dǎo)， 導(dǎo)致 PPP 發(fā)展在地區(qū)間不均衡， 各地政策差異大。 、尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系，缺少一部適用于 PPP模 式的國家級(jí)法規(guī)。主要表現(xiàn)在：第一，目前我國缺乏國家層面的 PPP 立法，多 為部委規(guī)章或地方性管理?xiàng)l例， 法規(guī)層次較低， 法律效力不高， 有些法規(guī)還存在 著操作性不強(qiáng)、難以實(shí)施等問題。第二， PPP 模式涉及財(cái)政、投資項(xiàng)目管理、招 投標(biāo)、融資、價(jià)格管理和公共服務(wù)等多方面的工作

8、。目前普遍缺少針對 PPP 的 專門規(guī)定，更沒有形成完整的政策法律體系。第三，相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī) 章和地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互沖突。綜上，過于開放式的制度、法律框架不利于國家對 PPP 項(xiàng)目的統(tǒng)一管理， 同時(shí)也使得各級(jí)地方政府浪費(fèi)大量時(shí)間在許多相同目的和效果的事件上， 從而可 能忽略了對不同項(xiàng)目差異性的分析研究， 而過多的管理辦法也有可能出現(xiàn)相互矛 盾，致使工作效率低下。（2）、社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱PPP 模式作為政府部門與私人部門合作的模式， 其成功的基石有賴于雙方的 信用基礎(chǔ)。 然而，從我國的實(shí)踐情況看， 正是由于社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致了 PPP 模式實(shí)踐中存在諸多問題，乃至造

9、成了一些 PPP 項(xiàng)目失敗的案例。信用問題存 在的表現(xiàn)為： 、地方政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中誠信欠缺問題突出。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方 以政府換屆、 規(guī)劃變更或財(cái)政困難等為理由， 違反合同、 不履行合同規(guī)定的法定 責(zé)任的現(xiàn)象較普遍。也有些政府違約是由于經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致合同中商務(wù)條件不合 理，政府事后發(fā)現(xiàn)無法承受而被迫違約。 盡管依據(jù)合同和相關(guān)法律法規(guī)， 對待地 方政府的不誠信行為經(jīng)營者可以提起訴訟， 但其大多考慮到今后的合作以及企業(yè) 未來的發(fā)展而放棄法律解決途徑。 、企業(yè)的誠信缺失。部分項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)尤其是民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目招標(biāo)中以超低的價(jià)格或極其優(yōu)惠的商務(wù)條件參與項(xiàng)目的公開競標(biāo)， 中標(biāo)后，往往再以 各種理

10、由提價(jià)或進(jìn)行合同變更； 如果條件得不到滿足， 就以拖延施工或干脆退出 相威脅。由于此類項(xiàng)目涉及到公共服務(wù)， 地方政府無法承擔(dān)項(xiàng)目中斷的后果， 因 此往往在博弈中處于被動(dòng)地位。 這也導(dǎo)致了部分地方政府主要依靠國有企業(yè)實(shí)施 PPP 項(xiàng)目的局面。3）、私人部門融資難度大我國現(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng) PPP項(xiàng)目融資的要求，私人部門融資存在障礙， 主要表現(xiàn)在： 、缺乏項(xiàng)目融資支持。項(xiàng)目融資是國際上通行的PPP融資方式。與公司貸款不同， 項(xiàng)目融資是以項(xiàng)目資產(chǎn)和預(yù)期收益或權(quán)益作抵押發(fā)放貸款， 因而債權(quán) 人只對項(xiàng)目發(fā)起人具有有限追索權(quán)或無追索權(quán)。 我國提供項(xiàng)目融資貸款的金融機(jī) 構(gòu)較少，也缺乏與項(xiàng)目融資相適應(yīng)的保險(xiǎn)

11、、擔(dān)保等配套支持政策，使 PPP 項(xiàng)目 融資難度增大，融資成本增加。 、項(xiàng)目融資缺乏多樣化手段。目前，我國 PPP項(xiàng)目通過股票上市、戰(zhàn)略 投資者參股、成立私募基金、銀團(tuán)貸款、發(fā)行債券等方式籌集資金的比例較低。 這主要是受我國金融市場發(fā)育還不完全、 金融管制較嚴(yán)、 資產(chǎn)運(yùn)作水平有限等多 種因素影響，權(quán)益性融資困難，導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)過多地集中于銀行。 、項(xiàng)目融資缺乏廣泛的中長期資金來源。 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、投資回收 慢，迫切需要引進(jìn)更多的中長期資本以滿足 PPP 項(xiàng)目的資金需求。而最合適的 養(yǎng)老與保險(xiǎn)資金受相關(guān)監(jiān)管與項(xiàng)目管理制度的約束， 參與積極性不高。 受相關(guān)監(jiān) 管部門對投資領(lǐng)域嚴(yán)格的限制， 基本

12、養(yǎng)老金不允許投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域； 由于現(xiàn)行 項(xiàng)目擔(dān)保制度不健全、 運(yùn)作機(jī)制不透明、 股東權(quán)益得不到保障等多方面原因， 社 ?；?、企業(yè)年金和保險(xiǎn)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在種種顧慮。 、投資的退出渠道不暢通。我國當(dāng)前 PPP項(xiàng)目投資退出審批嚴(yán)格，而且 周期長，缺乏完整、規(guī)范的制度，相關(guān)退出平臺(tái) （如資產(chǎn)證券化、股權(quán)交易市場 ） 受多種因素影響發(fā)展滯后， 不能適應(yīng)社會(huì)投資者退出的要求， 一定程度上制約了 PPP 項(xiàng)目參與者的資源合理配置和可持續(xù)發(fā)展。另外，由于私人部門資本規(guī)模小，抵貸資產(chǎn)不足，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大，私人資本信 息不透明加劇了現(xiàn)行金融系統(tǒng)支持的難度。 總之，私營經(jīng)濟(jì)融資的種種困難， 嚴(yán) 重地制約了

13、私營資本投資參與 PPP 項(xiàng)目建設(shè)。（4）、政府自身原因造成 PPP 模式發(fā)展存在障礙目前，在我國城市公共設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營過程中， 政府部門常常身兼直接投資 者、直接經(jīng)營者和直接監(jiān)管者的三項(xiàng)職能。 政府身份和職能的特殊性， 讓其在實(shí) 施PPP模式過程中常處于尷尬和不便的位置，如此也為 PPP模式的發(fā)展帶來諸 多不利。 主要表現(xiàn)為： 、政府角色難以轉(zhuǎn)變。PPP模式與公用事業(yè)由政府提供和完全私有化的主要區(qū)別在于政府的角色發(fā)生了變化。 在這種模式下， 政府部門不是把重點(diǎn)放在 擁有和管理資產(chǎn)上， 而是配合私人機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)的管理監(jiān)督機(jī)制， 保證公用事業(yè) 的運(yùn)行最具成本效益。 政府應(yīng)由過去在公用事業(yè)建設(shè)中的

14、主導(dǎo)角色， 變?yōu)榕c私人 企業(yè)合作提供公用事業(yè)中的監(jiān)督、 指導(dǎo)以及合作者的角色。 而這一角色的順利轉(zhuǎn) 變，需要政府部門對 PPP 模式有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，并且愿意做這種轉(zhuǎn)變，在實(shí) 踐過程中政府這種角色的合理轉(zhuǎn)變是有一定難度的。在PPP模式的具體實(shí)踐中，有些地方政府仍舊扮演以前在公共基礎(chǔ)設(shè)施中的主導(dǎo)角色， 讓民營投資者難以獲 得話語權(quán)，最終造成 PPP 項(xiàng)目合作談判破裂、民營資本撤資等失敗的結(jié)局， 。 、盲目承諾投資回報(bào)率。投資回報(bào)率的是指投資扣除成本后實(shí)際獲得的收 益率。 PPP 項(xiàng)目建設(shè)周期較長，投資較大，面臨較多的不確定因素，因而項(xiàng)目 投資者往往要求政府提供其固定投資回報(bào)率的保證。 我國雖然明

15、確規(guī)定各級(jí)政府 不得承諾固定回報(bào)率， 而且要限制投資回報(bào)率， 使其擁有合理回報(bào)而不能獲得超 額利潤，但是由于一些地方政府自主性過大， 加上部分地區(qū)求財(cái)若渴， 爭相發(fā)展 項(xiàng)目，因而導(dǎo)致不少地方政府承諾過高的投資回報(bào)率。 實(shí)踐中存在某地方政府因 承諾的投資回報(bào)率過高，最終導(dǎo)致該政府蒙受很大的經(jīng)濟(jì)損失。 、政府難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)定價(jià)。關(guān)于公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)，存在著一個(gè)客觀 的矛盾就是： 公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)， 民營投資者期望獲得更 多的利潤， 而政府則夾在中間左右為難。 從民營投資者的角度來看， 他們期望獲 得合理的或者更多的投資回報(bào)， 同時(shí)對于在初期投入資本較高而運(yùn)營成本相對較 低的基

16、礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目， 他們需要面臨價(jià)格不能因成本的增加而提高的風(fēng)險(xiǎn)。 實(shí)踐中 一些項(xiàng)目由于政府的定價(jià)過低而政府又不提供價(jià)格補(bǔ)貼而陷入困境。 而政府一方 面比較缺乏對私營企業(yè)所提供服務(wù)的可能成本的合理分析， 曾經(jīng)承諾提高最終消 費(fèi)者價(jià)格的保證難以兌現(xiàn)；另一方面又不得不面對公眾對于漲價(jià)的指責(zé)和抱怨。（ 5）、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素制約PPP項(xiàng)目通常投資大，耗時(shí)長，一般在1520年甚至更長，并且PPP項(xiàng) 目風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)龐大、 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配存在諸多困難。 因此，對于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測與管理 以及合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是 PPP 項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵，如果對 PPP 項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠或分擔(dān)不合理，都會(huì)造成 PPP 項(xiàng)目的失敗。事實(shí)

17、上，雖然每一 PPP 項(xiàng)目都會(huì)面臨一系列系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)以及臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)，但處于政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型 中的中國環(huán)境的特殊性使得 PPP 的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜和不確定。 一旦在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測 與管理方面， 對風(fēng)險(xiǎn)缺乏事前充分的認(rèn)識(shí)、 論證以及風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的缺乏和合同 中的責(zé)任約定不明就很容易使 PPP 項(xiàng)目陷入困境。然而實(shí)踐中，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方 面，建立一個(gè)合理的、 能夠被參與各方都接受的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)比較困難。 政府公 共部門傾向于把某一項(xiàng)目授權(quán)給私人投資者時(shí)連同政府的責(zé)任一同推卸掉， 而風(fēng) 險(xiǎn)分配的不均衡會(huì)導(dǎo)致私人投資者的總體風(fēng)險(xiǎn)增加，至其放棄投資。（6）、缺乏專業(yè)化的配套機(jī)構(gòu)和人才作為保障由于 PPP 模式在我國尚未發(fā)

18、展成熟，盡管一些專家、學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注其 他國家已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)，并在著手研究和推廣 PPP 模式，但這種關(guān)注和研究還 遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠， 人數(shù)也不多，對于一些政府工作人員和民營投資者來說， PPP 模式更 是一個(gè)陌生的事物。然而，一個(gè) PPP 項(xiàng)目包含設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營和融資等諸多 專業(yè)領(lǐng)域， 必須依靠一支專業(yè)化的隊(duì)伍才能運(yùn)作， 所以要加強(qiáng)人才的培養(yǎng)， 培養(yǎng) 既懂得經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理又懂專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才，確保 PPP 項(xiàng) 目在立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠順利高效地完成。 同時(shí)，以其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看， 政府也需要成立專門負(fù)責(zé) PPP 項(xiàng)目事務(wù)的機(jī)構(gòu)， 專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)的參與也是 必不可少的。因此，我國

19、尚未發(fā)展壯大的 PPP 專業(yè)人才隊(duì)伍以及缺乏配套的專 業(yè)機(jī)構(gòu)亦已成為制約 PPP 模式進(jìn)一步深入發(fā)展的重要因素之一。（ 7 ）、私營企業(yè)整體素質(zhì)不平衡就私營機(jī)構(gòu)本身來說， 我國的私營機(jī)構(gòu)發(fā)展也很快， 企業(yè)家發(fā)展也很快， 但 企業(yè)家的整體素質(zhì)不平衡。 中國相當(dāng)一部分私人企業(yè)家依靠房地產(chǎn)、 股市完成了 原始積累， 他們對于國家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景， 對于本公司的發(fā)展方向缺乏中長 期的戰(zhàn)略眼光， 這是制約他們走向公用事業(yè)領(lǐng)域投資的一個(gè)因素。 再就是公共產(chǎn) 品是注重社會(huì)效益的， 但很大一部分私營企業(yè)往往只注重經(jīng)濟(jì)效益， 這也是制約 他們涉入公用事業(yè)領(lǐng)域的一個(gè)因素。 許多私營企業(yè)在發(fā)展過程中還存在一些嚴(yán)重

20、 的缺陷，在信用水平、產(chǎn)業(yè)組織、企業(yè)管理、資本和人力資源等方面還需要進(jìn)一 步提高。公用事業(yè)領(lǐng)域， 特別是關(guān)系到國計(jì)民生的重大公用事業(yè)項(xiàng)目， 對承擔(dān)建 設(shè)和管理任務(wù)的企業(yè)提出了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。 因此， PPP 對于他們來說是一個(gè) 機(jī)遇，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。另外，我國現(xiàn)行的PPP模式尚不能適應(yīng)新形勢的需要。與英國等國 PPP項(xiàng) 目以由政府付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI模式）為主不同，長期以來，我國PPP項(xiàng)目 以由用戶付費(fèi)的 BOT 模式為主，但隨著我國經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施向不發(fā)達(dá)地區(qū)伸延 和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷上升， 越來越多的項(xiàng)目自身收益不能彌補(bǔ)其投入或 根本就沒有用戶付費(fèi)，客觀上限制了 BOT方式的應(yīng)用。

21、如此也制約著PPP模式 的廣泛運(yùn)用。二、完善建議之探討PPP 模式不僅在融資領(lǐng)域具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢， 而且可以促進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng) 域運(yùn)營機(jī)制的改革、 加快產(chǎn)權(quán)多元化、 提高項(xiàng)目運(yùn)營效率并降低運(yùn)營成本， 在我 國有良好的應(yīng)用前景。但是，由于當(dāng)前國內(nèi)對 PPP 模式的研究尚不成熟，運(yùn)用 PPP 模式融資建設(shè)的項(xiàng)目并不普遍，因此目前我國的 PPP 模式發(fā)展過程中存在 一些問題或“瓶頸” 。以下針對這些制約我國 PPP 模式發(fā)展的因素，提出一些 探討之策。1、健全和完善 PPP 政策制度、法律規(guī)范和組織管理體系建立健全一整套清晰、 完整的政策制度和法律法規(guī)是 PPP 模式有效運(yùn)作并 發(fā)揮其優(yōu)勢的基礎(chǔ)保證，

22、 也是在我國建立推廣 和深入運(yùn)用 PPP 模式最重要也最 迫切的任務(wù)。首先，由于 PPP 模式涉及財(cái)政、投資、融資、價(jià)格、市場準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量 監(jiān)管等多個(gè)方面與環(huán)節(jié)， 因而需要政府努力構(gòu)建一套能夠覆蓋上述諸多方面的政 策制度體系， 保證相關(guān)部門之間能夠有效配合與協(xié)調(diào)。 同時(shí)， 對于已經(jīng)制訂并公 布的政策、制度應(yīng)當(dāng)保證其具有相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性， 以便民營資本對于項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn)、收益等作出合理預(yù)判。其次，政府部門對 PPP 模式最大的支持則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對法律體系的推進(jìn)和 尊重上。目前，我國應(yīng)當(dāng)加快國家層面的PPP立法，明確PPP模式的應(yīng)用范圍， 政府審批權(quán)限、 流程和管理程序， 政企的核心權(quán)利和義務(wù)，

23、合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 原則，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制， 財(cái)政規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則， 政府監(jiān)管與公眾參與制 度等，建立起較為完善的國家層面的 PPP法律框架和法律規(guī)則，保證 PPP項(xiàng)目 的順利實(shí)施，也能對PPP項(xiàng)目各方主體的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確以保護(hù)雙方利益。 這此規(guī)則可以隨著時(shí)間的變遷、 環(huán)境的變化不斷修正， 但一定要有延續(xù)性、 可預(yù) 見性，要透明，相互之間不應(yīng)存在矛盾和沖突。在世界范圍看，諸多國家已經(jīng)針 對 PPP 模式建立了相對完善法律體系，如英國、美國、澳大利亞、加拿大、韓 國、日本等均建立了適合本國的法律法規(guī)，英國政府雖然沒有專門針對 PPP 模 式立法，但是英國政府為了促進(jìn) PPP 模式的發(fā)展，

24、不斷推出各種文本用以引導(dǎo) PPP 模式在英國基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，將會(huì)有越來越 多的私人資本參與到 PPP 模式中來，建立健全 PPP 法律法規(guī)以解決在實(shí)施 PPP 模式中出現(xiàn)各種問題的必要性和緊迫性十分突出。最后，為加強(qiáng) PPP 的立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)、規(guī)范指導(dǎo)和信息統(tǒng)計(jì)等 方面的工作， 我國可以考慮借鑒英國基礎(chǔ)設(shè)施局等國際經(jīng)驗(yàn)。 結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能 和機(jī)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立專門的 PPP 管理機(jī)構(gòu)。例如在我國負(fù)責(zé)政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng) 目審批、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)工作綜合性部門下設(shè)立這一機(jī)構(gòu)， 統(tǒng)一負(fù)責(zé)組 織、管理協(xié)調(diào)全國 PPP 項(xiàng)目有關(guān)事宜。地方政府也同步設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。2、

25、轉(zhuǎn)變政府角色PPP 模式離不開政府的積極推動(dòng)，但是政府順利完成角色轉(zhuǎn)化是非常重要 的。按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求， 在國家宏觀調(diào)控下更大程度地發(fā)揮 市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的 原則，最終建立市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、 中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制 9 。在這種新思路下，政府應(yīng)由過 去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色， 變?yōu)榕c私人部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù) 中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。 在這個(gè)過程中， 政府應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投 融資體制進(jìn)行改革， 對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新， 以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、 指導(dǎo)以及

26、合 作者的角色。政府通過制定有效政策及具休措施， 促進(jìn)國內(nèi)外私人部門參與我國基礎(chǔ)設(shè)施 的投資， 形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、 利益共享的政府和商業(yè)性資本的合作模式。 政府轉(zhuǎn)變?yōu)?扮演組織者和促進(jìn)者的角色， 而不再是全部資金的供應(yīng)者和經(jīng)營管理者， 不再承 擔(dān)巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。 公私合作雙方既是經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系， 又是法律上的 規(guī)制與被規(guī)制的關(guān)系。 這就要求政府分清自身角色， 合作過程中的各項(xiàng)決策應(yīng)遵 循經(jīng)濟(jì)規(guī)律， 并滿足社會(huì)公平的要求； 規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置和規(guī)制行為的依據(jù)必須以 法律為基礎(chǔ)，保證公私合作過程中雙方在法律上的公平和平等。政府需要對合作領(lǐng)域、區(qū)域、項(xiàng)目進(jìn)行引導(dǎo)、管理、監(jiān)督，但應(yīng)根據(jù)“有所 為，有所

27、不為”的原則把握好政府參與的度。從目前我國 PPP 模式的實(shí)踐情況 看，政府應(yīng)把握以下幾個(gè)方面以使 PPP 模式在我國健康發(fā)展：第一， PPP 項(xiàng) 目應(yīng)當(dāng)有利于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，全民受益，而不僅是對企業(yè)有利；第二，建立政 府政策的公信力， 以消除政策的不確定性給企業(yè)帶來的成本增加； 第三， 政府行 為應(yīng)做到公開透明以遏制腐敗及其他尋租行為； 第四，盡量減少國家政策與實(shí)際 執(zhí)行之間的差距，減少不合理的競爭壁壘。3、拓寬項(xiàng)目融資渠道拓寬 PPP 模式下項(xiàng)目的融資渠道，可以考慮以下四個(gè)方面的措施：(1)、設(shè)立ppp項(xiàng)目擔(dān)?；稹楦玫卣{(diào)動(dòng)銀行發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性和 保險(xiǎn)、養(yǎng)老資金投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極

28、|生，應(yīng)加快設(shè)立 PPP 項(xiàng)目擔(dān)?；?，對因 地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險(xiǎn)公司造成的投資損失， 可 由基金給予相應(yīng)的資金賠償。( 2)、放寬保險(xiǎn)基金、社保基金等大型基金投資 ppp 項(xiàng)目的限制。保險(xiǎn)、 社保等基金擁有巨額的資金， 既要防范金融風(fēng)險(xiǎn)， 又要千方百計(jì)地保值增值， 面 臨著巨大的經(jīng)營壓力。而PPP項(xiàng)目一般具有投資周期長并且回報(bào)率穩(wěn)定的特點(diǎn)， 非常適合上述各種基金投資。 如果國家對上述基金的投資限制能夠放寬， 不僅能 夠改善公用事業(yè)投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營壓力。( 3)、積極開拓多元化的融資渠道。積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等方 式，引導(dǎo)私有

29、資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域。同時(shí)，可采用資產(chǎn)證券化(ABS)方式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量，引入民間資本，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，政府 可嘗試設(shè)立適應(yīng)性缺口補(bǔ)償基金 (VGF)補(bǔ)助社會(huì)效益大而短期存在資金缺口的 PPP 項(xiàng)目。( 4)、消除政策中殘存的對私人資本的歧視以及諸多限制性條件，放松對國 家政策性銀行和外國政府貸款的使用限制， 在政策上應(yīng)該鼓勵(lì)重點(diǎn) PPP 項(xiàng)目使 用國家政策性銀行貸款和外國政府貸款。4、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)管理是 PPP 模式的核心環(huán)節(jié)。 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行風(fēng) 險(xiǎn)的防范：事前防范，事中控制，事后補(bǔ)救。事前防范是指在風(fēng)險(xiǎn)還沒

30、有發(fā)生前 采取相應(yīng)的措施， 以減少風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的損失； 事中控制是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的過程 中，努力把握風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展方向，盡可能地控制風(fēng)險(xiǎn)，使其向有利的方向發(fā)展，或 者盡可能的減少損失； 事后補(bǔ)救是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后采取緊急行動(dòng)， 來減少風(fēng)險(xiǎn)帶 來的損失。 在選擇風(fēng)險(xiǎn)防范策略時(shí)必須考慮成本與效益的原則， 即比較風(fēng)險(xiǎn)防范 成本和因此而帶來的效益， 如果風(fēng)險(xiǎn)防范成本低于因此而帶來的效益時(shí)， 就可以 認(rèn)為該風(fēng)險(xiǎn)防范策略是可行的， 反之則為不可取的。 除此之外， 選擇風(fēng)險(xiǎn)防范策 略時(shí)還應(yīng)考慮該策略的有效性， 即需要考慮其能否切實(shí)有效、 立竿見影的降低風(fēng) 險(xiǎn)，減少損失，在符合成本效益的前提下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇行之有效的

31、防范策略。由于在項(xiàng)目所處的不同階段會(huì)遇到不同的風(fēng)險(xiǎn)， 因此在項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng) 建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。 原則上，由對風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng) 險(xiǎn)。社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、 運(yùn)營過程中的成本、 工期、服務(wù)質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)。 而超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)， 如法律風(fēng)險(xiǎn)、 利率風(fēng)險(xiǎn)等， 則應(yīng)由公共部門獨(dú)立 承擔(dān)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)， 切實(shí)做到收益與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配， 平衡好各方利益。同時(shí)，應(yīng)考慮優(yōu)先在 PPP 項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格 約束政府和企業(yè)的不守信行為，保障 PPP 項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制建立后使得政府公共部門和私營部門的風(fēng) 險(xiǎn)管理均

32、能得到有效加強(qiáng)，也是政府避免盲目承諾投資回報(bào)的重要措施之一。5、合理確定價(jià)格，避免盲目承諾投資回報(bào)率確定 PPP 項(xiàng)目最終產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理，即在確定價(jià)格時(shí)需 要做到，在保證消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)， 不能損害項(xiàng)目的生存能力， 而且還要鼓勵(lì)私 人部門改善服務(wù)、 提高經(jīng)營效率的積極性。 也就是說， 價(jià)格確定的基本原則是保 證以最低的價(jià)格提供產(chǎn)品 /服務(wù)，同時(shí)要足夠的激勵(lì)作用 （即保證其合理的收益） 。 而且，合理確定價(jià)格能夠保證民營資本投資的回報(bào)率控制在合理范圍內(nèi)， 一定程 度上能避免盲目承諾投資回報(bào)率的情形?？傮w來說， 合理確定價(jià)格應(yīng)遵循以下原則： 第一，以最低成本最大限度的滿 足社會(huì)需求

33、的效率原則； 第二，價(jià)格的確定應(yīng)不影響項(xiàng)目自身的生存能力， 通過 保證合理的投資收益，激勵(lì)私人部門以可持續(xù)發(fā)展的方針經(jīng)營、管理項(xiàng)目。6、培養(yǎng)專業(yè)人才，并設(shè)置、培育專業(yè)化的配套機(jī)構(gòu)PPP 模式的實(shí)施是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的過程， PPP 模式操作復(fù)雜，需 要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。我國在工程建設(shè) 領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國際慣例或符合 PPP 模式特點(diǎn)進(jìn)行工 程項(xiàng)目管理的人才。 因此需要著重加強(qiáng)復(fù)合型、 開拓型人才的培養(yǎng)， 增強(qiáng)私營企 業(yè)或外商的投資信心， 確保項(xiàng)目立項(xiàng)、 簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。 對于 PPP 項(xiàng)目人才的培養(yǎng)可以采取多種方式， 如可以采取專題講座與高校培養(yǎng)相結(jié)合、 國 內(nèi)與國外進(jìn)行合作交流的方式來培養(yǎng)。專業(yè)人才培養(yǎng)是 PPP 模式發(fā)展的基礎(chǔ)，此外各類專業(yè)機(jī)構(gòu)或配套機(jī)構(gòu)則是 聚集并發(fā)揮人才專業(yè)優(yōu)勢的