我國(guó)項(xiàng)目代建制運(yùn)行中的問(wèn)題與對(duì)策

1、    我國(guó)項(xiàng)目代建制運(yùn)行中的問(wèn)題與對(duì)策    摘要:代建制的產(chǎn)生是我國(guó)政府對(duì)投資體制進(jìn)行改革的產(chǎn)物。既是我國(guó)投資管理體制的一項(xiàng)重大改革,也是針對(duì)政府投資項(xiàng)目建立的一種建設(shè)管理模式,在市場(chǎng)化運(yùn)作、項(xiàng)目管理等方面體現(xiàn)了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。然而,在代建制運(yùn)行過(guò)程中,存在的問(wèn)題也不少。關(guān)鍵詞:代建制;問(wèn)題;對(duì)策作為政府投資工程建設(shè)管理體制和組織實(shí)施方式的改革產(chǎn)物代建制,自其推出之日起,就引起了各方的廣泛關(guān)注和熱烈討論。實(shí)踐中,很多政府投資的工程項(xiàng)目也已經(jīng)或正在以代建制的方式操作。盡管代建制在市場(chǎng)化運(yùn)作和項(xiàng)目管理等方面均體現(xiàn)了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì);然而,在其運(yùn)行過(guò)程中,存在的問(wèn)題

2、也不少。1 代建制的管理模式1.1 代建制的內(nèi)涵國(guó)際上并無(wú)代建制的說(shuō)法。代建制一詞源于我國(guó)一些地方政府關(guān)于使用地方財(cái)政投資建設(shè)的項(xiàng)目需要委托專業(yè)單位代為建設(shè)實(shí)施的文件規(guī)定。如從1993年開(kāi)始,廈門(mén)市通過(guò)采用招標(biāo)或直接委托等方式,將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性的政府投資項(xiàng)目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司,由這些公司代替業(yè)主對(duì)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè),并在改革中不斷對(duì)這種方法加以完善,逐步發(fā)展成為現(xiàn)在的項(xiàng)目代建制度。2004年7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定提出:“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行代建制,即通過(guò)招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量、工期,建成后移交給使用單

3、位?！?.2 代建制的主要模式國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定頒布后,各地迅速頒布了本地的代建制實(shí)施辦法,在非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中推行代建制。目前,從各地的實(shí)施情況看,代建制主要有以下幾種模式:一是集中代建模式,即由政府成立專門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目代建的部門(mén),直接從事具體項(xiàng)目的代建工作。這一做法的典型代表為深圳,也稱“深圳模式”。深圳市政府專門(mén)成立了建筑工務(wù)局,由工務(wù)局的專業(yè)人員負(fù)責(zé)政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程和公益性工程的統(tǒng)一實(shí)施,統(tǒng)一建造。取消政府投資項(xiàng)目“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。二是公司代建模式,即由政府有關(guān)部門(mén)設(shè)立準(zhǔn)入條件,通過(guò)招標(biāo)方式,從社會(huì)上公開(kāi)選擇代建單位。這一做法的典型

4、代表為廈門(mén),也稱“廈門(mén)模式”。廈門(mén)市的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目全面實(shí)施目代建制,其作法是項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目批準(zhǔn)后,將整個(gè)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、實(shí)施、竣工驗(yàn)收等全部工作任務(wù)通過(guò)招標(biāo)等方式委托給具有相應(yīng)代建資質(zhì)單位進(jìn)行建設(shè)管理。對(duì)代建單位經(jīng)濟(jì)上的報(bào)酬包括代建費(fèi)用以及投資節(jié)余,可在工程結(jié)余款的5%以內(nèi)給予代建單位獎(jiǎng)勵(lì);突破投資的,代建單位要支付投資突破額的2%作為罰金。2 代建制運(yùn)行中存在的問(wèn)題無(wú)論在何種模式下,在代建制實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中,或多或少地存在以下幾個(gè)問(wèn)題:2.1 立法與制度建設(shè)問(wèn)題目前,代建單位作為項(xiàng)目法人的制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定矛盾,即在國(guó)家基本建設(shè)程序中并沒(méi)有賦予代建單位以法律地位,各項(xiàng)審批手續(xù)仍

5、然需要以使用人的名義進(jìn)行辦理,如此,代建單位作為項(xiàng)目法人而存在的意義就大大削弱了,實(shí)際上成了建設(shè)項(xiàng)目的組織者和協(xié)調(diào)者,而無(wú)法行使項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,項(xiàng)目使用單位也無(wú)法真正從項(xiàng)目建設(shè)程序中超脫出來(lái),這與制定代建制的初衷是不相符的。2.2 代建模式的選擇目前,在國(guó)內(nèi),政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施模式主要有集中代建和公司代建兩種。(1)集中代建。集中代建是指政府成立具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力的代建機(jī)構(gòu),按事業(yè)單位管理,對(duì)政府所有投資項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一代建。優(yōu)點(diǎn):一方面有利于實(shí)行集中統(tǒng)一管理,有利于從根本上解決拖欠工程款的問(wèn)題,避免不規(guī)范行為;另一方面,由于代建單位是代表政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)建設(shè)中出現(xiàn)的各種

6、問(wèn)題,便于監(jiān)督和管理。缺點(diǎn):需要增設(shè)新的機(jī)構(gòu),政府機(jī)構(gòu)無(wú)法承擔(dān)責(zé)任,缺少必要的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制,效率降低。(2)公司代建。公司代建的運(yùn)作方式為:由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件,按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則,由政府招標(biāo)選擇公司承擔(dān)代建任務(wù)。這種代建模式的優(yōu)點(diǎn)是:引入了競(jìng)爭(zhēng),符合市場(chǎng)規(guī)律,避免指定做法的不科學(xué),并可進(jìn)一步降低工程造價(jià)和投資。缺點(diǎn)是:代建公司屬于盈利企業(yè),可能會(huì)因?yàn)樽非罄麧?rùn)最大化而出現(xiàn)壓低投資、降低施工標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題,既影響政府投資質(zhì)量和效益,又造成政府投資的流失或浪費(fèi);另外,代建公司屬于社會(huì)性機(jī)構(gòu),穩(wěn)定性不強(qiáng),無(wú)法落實(shí)“質(zhì)量責(zé)任終身制”。2.3 代建制從業(yè)相關(guān)人員的綜合素質(zhì)不高代建單位在項(xiàng)目管理中起著關(guān)鍵的作用,

7、是建設(shè)管理的實(shí)施者。但是面對(duì)這種新的管理方式,目前有能力接受工程項(xiàng)目全過(guò)程委托管理的比較獨(dú)立、成熟的企業(yè)并不多,政府對(duì)該行業(yè)的管理也幾近空白。2.4 招投標(biāo)制度的完善問(wèn)題對(duì)于政府非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目而言,代建公司的選擇需要通過(guò)招標(biāo)來(lái)確定。這樣,在原來(lái)的建設(shè)方式中又多了一層招投標(biāo)關(guān)系,即由單一的面向施工單位的招投標(biāo)關(guān)系變?yōu)橄冗M(jìn)行選擇代建公司的招投標(biāo),再由代建公司進(jìn)行選擇施工單位的招投標(biāo)。招投標(biāo)制度強(qiáng)調(diào)了公開(kāi)性和透明性,但是在實(shí)際的工作中仍然有許多違規(guī)的事項(xiàng)發(fā)生。這些發(fā)生的問(wèn)題會(huì)不會(huì)在代建公司的招投標(biāo)中重演?代建公司的招投標(biāo)又該如何進(jìn)行?3 對(duì)策及建議3.1 完善代建制相關(guān)法規(guī)、營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境目前

8、我國(guó)僅有國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定中關(guān)于代建制的上述規(guī)定,沒(méi)有更進(jìn)一步的解釋。各地均依據(jù)自己對(duì)代建制的理解,建立各地的實(shí)施辦法。全國(guó)各地的實(shí)施辦法中關(guān)于實(shí)行代建制的工程項(xiàng)目范圍、代建階段、代建單位的資質(zhì)要求、代建單位的選聘方法、代建單位的法律定位、代建服務(wù)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)代建單位的監(jiān)督等方面的規(guī)定很不統(tǒng)一。故應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī),使其擺脫無(wú)效率的路徑依賴,促使代建制朝著健康的方向發(fā)展。3.2 培育和發(fā)展一批真正有實(shí)力的代建單位、加強(qiáng)代建人才培養(yǎng)由于我國(guó)剛開(kāi)始實(shí)行代建制,真正有實(shí)力的代建企業(yè)尚不多,急需政府給予政策引導(dǎo)、社會(huì)各界參與積極培育和發(fā)展。我國(guó)可在已有工程咨詢、建設(shè)監(jiān)理等單位的基礎(chǔ)上

9、,通過(guò)與設(shè)計(jì)施工等單位資產(chǎn)重組等方式,增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理實(shí)力,逐步培育和發(fā)展起一批具有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力、領(lǐng)先的技術(shù)和管理水平,可以獨(dú)立承接代建業(yè)務(wù)、承擔(dān)代建風(fēng)險(xiǎn)的具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的代建企業(yè)。3.3 完善工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)體系在代建制中,代建單位享有很大的權(quán)利,包括招投標(biāo)等幾乎所有業(yè)主的權(quán)利。與此相對(duì)應(yīng),代建單位也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。目前,各地普遍采用要求代建單位提交履約保函的方式來(lái)確保代建單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但是,各地關(guān)于履約保函的規(guī)定尚不完善,工程擔(dān)保作用尚不夠明顯。另外,由于我國(guó)代建單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍不強(qiáng),承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較差,一旦由于代建不善需要承擔(dān)代建責(zé)任或風(fēng)險(xiǎn)時(shí),單靠代建單位自身的經(jīng)

10、濟(jì)實(shí)力顯然是不足以承擔(dān)的。所以,應(yīng)當(dāng)建立健全工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度,強(qiáng)制要求代建單位進(jìn)行工程擔(dān)保或保險(xiǎn),從而在代建責(zé)任發(fā)生時(shí)保證委托人的利益。3.4 完善代建制的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制在代建制下,需要研究如何完善對(duì)政府相關(guān)部門(mén)和代建單位的監(jiān)督問(wèn)題。一方面應(yīng)當(dāng)研究加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)決策過(guò)程的監(jiān)督,加強(qiáng)政府部門(mén)對(duì)代建單位的選擇過(guò)程的監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)代建項(xiàng)目的投資質(zhì)量進(jìn)度的監(jiān)督考核,建立完善的工程概預(yù)算編制審查制度、嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收制度以及后評(píng)價(jià)制度、更為嚴(yán)格的招投標(biāo)監(jiān)督制度、責(zé)任追究制度;另一方面應(yīng)當(dāng)研究對(duì)代建單位的業(yè)績(jī)與誠(chéng)信檔案管理,加強(qiáng)監(jiān)理單位、建設(shè)單位和政府相關(guān)部門(mén)對(duì)代建單位的監(jiān)督管理和輿論監(jiān)督,以防止以盈利為目標(biāo)的代建單位與政府有關(guān)職能部門(mén)(特別是投資主管部門(mén)和資金主管部門(mén))、設(shè)計(jì)單位、施工單位以及監(jiān)理單位等串通,通過(guò)非法手段擴(kuò)大自己的收益。參考文獻(xiàn)1孔曉.關(guān)于代建