構(gòu)建與完善遼寧省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

1、構(gòu)建與完善遼寧省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究張彩虹李彤煜遼寧工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院摘要：建設(shè)美麗遼寧，必須以建設(shè)牛態(tài)文明為前提，建設(shè)牛態(tài)文明，必須以建立健全 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為前提。在對(duì)遼宇生態(tài)環(huán)境和重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境深入調(diào)查 基礎(chǔ)z上，提出了構(gòu)建和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架體系的設(shè)想，并為建立健全生 態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出合理建議，包括構(gòu)建完善的地方性法規(guī)，制定齊種資源生態(tài)補(bǔ) 償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系，保證補(bǔ)償方式的多樣化和補(bǔ)償途徑的多元化，加大生態(tài)補(bǔ)償宣 傳力度，組建一支強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)小組等。關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;生態(tài)補(bǔ)償;遼寧;作者簡(jiǎn)介：張彩虹（1969-），女，遼寧錦州人，副教授。收稿日期：2017-04-03基金：遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)

2、劃基金立項(xiàng)課題（l13叮y092）received： 2017-04-03一、相關(guān)概念（-）什么是生態(tài)補(bǔ)償牛態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段，來(lái)協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展 中對(duì)生態(tài)功能和生態(tài)質(zhì)量所產(chǎn)生的損壞進(jìn)行彌補(bǔ)的一種措施。（-）生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹?、客體生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是有補(bǔ)償義務(wù)或責(zé)任的部門和人員，部門是國(guó)家各相關(guān)部門， 人員包括破壞和使用生態(tài)環(huán)境的人。國(guó)家各相關(guān)部門是生態(tài)補(bǔ)償主體，旨在體現(xiàn) 國(guó)家對(duì)恢復(fù)牛態(tài)環(huán)境的一種決心和職責(zé)。牛態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是處于保護(hù)區(qū)的居民和 地方政府，當(dāng)然也包括建設(shè)生態(tài)環(huán)境的所有人。（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 為了減少對(duì)生態(tài)資源環(huán)境和生態(tài)服務(wù)功能區(qū)的破壞，就必須減少或者禁止對(duì)該

3、牛態(tài)資源環(huán)境的利用活動(dòng)。這種為了保護(hù)牛態(tài)環(huán)境最終造成的對(duì)該地區(qū)和居民經(jīng) 濟(jì)收入的減少，應(yīng)該通過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。主要包括治理環(huán)境和恢復(fù)生態(tài)環(huán) 境的成本，還包括自然資本和生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值。其屮生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值只有通 過(guò)量化測(cè)評(píng)才能實(shí)現(xiàn)。（四）生態(tài)補(bǔ)償方式及途徑通過(guò)國(guó)內(nèi)外的牛態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐歸納出牛態(tài)補(bǔ)償方式包括資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力 和技術(shù)補(bǔ)償，也可以包括實(shí)物補(bǔ)償。補(bǔ)償途徑最主要的就是政府補(bǔ)償，通過(guò)財(cái)政 資金轉(zhuǎn)移支付和制定政策、設(shè)立專項(xiàng)基金等來(lái)實(shí)現(xiàn);市場(chǎng)補(bǔ)償也是一種重要的補(bǔ) 償途徑，可通過(guò)市場(chǎng)行為來(lái)彌補(bǔ)政府補(bǔ)償?shù)牟蛔阒帯＃ㄎ澹┥鷳B(tài)補(bǔ)償原則1. 誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償。誰(shuí)開發(fā)和利用資源環(huán)境，誰(shuí)就要拿出錢來(lái)補(bǔ)

4、償那些環(huán)境的提供者。2. 誰(shuí)破壞誰(shuí)補(bǔ)償。企業(yè)等在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中排放廢水、廢氣和廢物，造成對(duì)環(huán)境的污染和破壞，使 環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能退化，他們必須拿岀錢來(lái)為受害者提供補(bǔ)償。3. 公平性原則。世界上每個(gè)公民都有平等享受使用生態(tài)資源的權(quán)利。沒(méi)有人有權(quán)利恣意破壞和危 害生態(tài)資源環(huán)境。一旦生態(tài)資源環(huán)境被他人破壞，那么這個(gè)人就必須承擔(dān)對(duì)環(huán)境 造成危害的補(bǔ)償責(zé)任。在補(bǔ)償過(guò)程中，述耍適當(dāng)?shù)募骖檯^(qū)域間的公平，主體間的 公平，以及代際（當(dāng)代和后代）間的公平。二、遼寧生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究現(xiàn)狀（一）遼寧生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀1. 水資源問(wèn)題突出。遼寧省大部分沿海地區(qū)由于海水的侵蝕，淡水資源相對(duì)缺乏，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速 發(fā)展，由此引起的

5、水資源問(wèn)題也fi益突出。遼寧的兒個(gè)沿海城市如大連、盤錦、 營(yíng)口等尤其嚴(yán)重。2. 廢水、廢氣、廢渣排放嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增多是導(dǎo)致三廢排放量增多的根本原因。表1是遼寧省 20092015年7年的廢水、廢氣和工業(yè)|古|體廢物排放情況（數(shù)據(jù)來(lái)源于遼寧統(tǒng) 計(jì)年鑒)，除2014年和2015年的工業(yè)固體廢物排放情況略有緩解之外，基本呈 現(xiàn)穩(wěn)定的增長(zhǎng)趨勢(shì)。很多企業(yè)白天很少排放廢水和廢氣，但在晚上廢水和廢氣就 會(huì)被排放出來(lái)，這些排放物一定沒(méi)有被記錄到表1z屮。表1遼寧省2009年一2015年三廢排放情況下載原表3. 海域的過(guò)度開發(fā)。近年來(lái)，遼寧省的海域遭受了大面積的開發(fā)，以“精衛(wèi)填?！钡臎Q心，利用現(xiàn) 代

6、化的車輛和設(shè)備，沒(méi)日沒(méi)夜的把大量的石頭和泥土填到附近海域。很快，近海 附近就多了一座座廠房，這些企業(yè)總是把眼睛放在自己的盈利上，用最小的成 本治理本企業(yè)排放的廢物，大量的污染物被排放進(jìn)海里。4. 生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。隨著各地工業(yè)園區(qū)的增加，陸續(xù)被引進(jìn)園區(qū)的企業(yè)數(shù)量也在逐漸增加，企業(yè)的 三廢排放量逐年增長(zhǎng)，但是工業(yè)固體廢物綜合利用率卻在逐年降低如表2所示， 最終的結(jié)果是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。除此z外，海水的侵蝕、土壤鹽漬化 和過(guò)度使用化肥農(nóng)藥也同樣破壞生態(tài)環(huán)境。表2遼寧省2009年2015年工業(yè)固體廢物綜合利用率下載原表()遼寧生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀自2005年國(guó)家首次提出誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益

7、誰(shuí)補(bǔ)償，到現(xiàn)在已有10余年的時(shí) 間，期間在不同的領(lǐng)域不斷探索生態(tài)補(bǔ)償工作，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并取得了 一定的效果。1. 基于流域和水源地的生態(tài)補(bǔ)償。2008年遼寧省先后出臺(tái)兩個(gè)辦法，一個(gè)是暫行辦法，對(duì)于跨行政區(qū)域的河流出 市斷面水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)，對(duì)于水質(zhì)超標(biāo)的上游城市，責(zé)令其補(bǔ)償給下游城市，作 為下游城市的水污染治理和生態(tài)修復(fù)資金來(lái)源；另一個(gè)辦法是對(duì)東部山區(qū)等包括 清源和岫巖在內(nèi)的一些重點(diǎn)牛態(tài)區(qū)域，每年由省財(cái)政拿出1.9億元進(jìn)行牛態(tài)補(bǔ) 償，因?yàn)檫@些區(qū)域承載著水源涵養(yǎng)林的建設(shè)和水環(huán)境保護(hù)的重任;2009年遼宇 省首次提出了通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這種方式，為了確保大伙房水庫(kù)的輸水質(zhì)量安 全，限制其上游地區(qū)經(jīng)

8、濟(jì)發(fā)展而對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;2011年對(duì)遼河流 域的水污染防治條例乂岀臺(tái)了，這個(gè)條例旨在補(bǔ)償那些為了保護(hù)水環(huán)境不受污 染的上游地區(qū)和那些跨界水質(zhì)超標(biāo)的上游地區(qū)的懲罰性補(bǔ)償，這一條例使整個(gè) 遼河流域的水質(zhì)得到了根本性的改變；2013年遼寧省啟動(dòng)了我國(guó)首例生態(tài)補(bǔ)償 方面立法的一個(gè)國(guó)際合作項(xiàng)目，也是關(guān)于流域水環(huán)境牛態(tài)保護(hù)的項(xiàng)目，聯(lián)合國(guó) 環(huán)境基金組織出資用于遼寧流域水環(huán)境的保護(hù)。2. 基于森林的生態(tài)補(bǔ)償。在2001年，我國(guó)開始實(shí)行公益林管護(hù)補(bǔ)償，遼寧省是首批試點(diǎn)的省份。2005年 遼寧省全面實(shí)行森林生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)重點(diǎn)公益林和護(hù)林員的生態(tài)補(bǔ)償資金每年都 超過(guò)1個(gè)億。2010年遼寧省出臺(tái)關(guān)于森林牛態(tài)補(bǔ)

9、償?shù)膶?shí)施細(xì)則，重點(diǎn)內(nèi)容是將 生態(tài)補(bǔ)償基金直補(bǔ)到戶。2011年又岀臺(tái)了對(duì)遼寧省公益林的生態(tài)補(bǔ)償辦法，這 對(duì)遼寧省公益林的生態(tài)保護(hù)起到了重要作用。3. 基于礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償。2006年遼寧省針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的探礦權(quán)和采礦權(quán)的使用費(fèi)規(guī)定了具體的收 取標(biāo)準(zhǔn)，明確了礦產(chǎn)資源應(yīng)有償使用，對(duì)開發(fā)礦產(chǎn)資源應(yīng)征收的補(bǔ)償費(fèi)的使用 和管理也做了詳細(xì)的規(guī)定;2007年遼寧省對(duì)礦山環(huán)境治理與恢復(fù)出臺(tái)了一則暫 行的管理辦法，提出執(zhí)行保證金制度，對(duì)采礦權(quán)申請(qǐng)人如何核定、交存以及返還 保證金做了明確說(shuō)明;2010年遼寧省又下發(fā)了關(guān)于礦產(chǎn)資源如何征收補(bǔ)償費(fèi)和 征收程序的通知。三、關(guān)于構(gòu)建和完善遼寧省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的框架體

10、系的設(shè)想鑒于遼宇省生態(tài)環(huán)境和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)遼宇生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架圖， 如圖1所示。(-)遼寧省省流域和水源地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制自21世紀(jì)初，遼寧省對(duì)流域和水源地的生態(tài)補(bǔ)償就先后出臺(tái)了一系列辦法和條 例，對(duì)流域和水源地的環(huán)境保護(hù)起到了非常重要的作用。但遼寧省境內(nèi)流域和水 源地眾多，已經(jīng)岀臺(tái)的辦法和條例還需要補(bǔ)充和完善。解決流域和水源地補(bǔ)償問(wèn) 題仍然要由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。但縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有其固有:富裕地區(qū)不愿意 上繳，貧困地區(qū)跑關(guān)系要錢的怪現(xiàn)象。政府間橫向轉(zhuǎn)移支付也是補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重耍 方式，橫向轉(zhuǎn)移支付是地區(qū)之間的資金與資源交換，這種轉(zhuǎn)移支付是建立在市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，是完全自愿的。如貧困地區(qū)

11、和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行對(duì)口援助，貧 困地區(qū)提供原材料和農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以提供資金，提供各種培訓(xùn)，提 供技術(shù)指導(dǎo)等;異地開發(fā)也是不錯(cuò)的辦法，受益地區(qū)提供一塊“飛地”，由生態(tài) 保護(hù)區(qū)居民使用，也是彌補(bǔ)政府限制生態(tài)保護(hù)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的措施。水權(quán)交易政策, 是指水資源的使用要付出代價(jià)，同時(shí)也能夠?yàn)樗Y源保護(hù)籌得資金。遼寧省還可 以采用移民和稅收調(diào)節(jié)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)流域和水源地的生態(tài)補(bǔ)償。圖1遼寧生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架圖下載原圖（-）森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制從遼寧省的森林補(bǔ)償現(xiàn)狀可以看出目前遼寧省都是采取縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方 式，除此之外，建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金也是很好的方法。專項(xiàng)基金的取得可以包 括國(guó)家和省財(cái)政的基金投

12、入、企業(yè)和有引導(dǎo)效用的公眾人員的投入;融資bot模 式是指由民眾或企業(yè)建設(shè)生態(tài)公共品，建成之后由政府出資購(gòu)買，起到充分調(diào) 動(dòng)民眾或企業(yè)建設(shè)牛態(tài)公共品的積極性，也能提高牛態(tài)公共產(chǎn)品的使用價(jià)值。（三）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制我們可以借鑒美國(guó)和德國(guó)的做法，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)建立相應(yīng)的法律、法規(guī)，在相 應(yīng)的法律法規(guī)執(zhí)行生效前的恢復(fù)和重建的資金由遼寧省財(cái)政來(lái)承擔(dān)或建立專門 的基金來(lái)承擔(dān)，基金可以由社會(huì)公益資金構(gòu)成，法律法規(guī)執(zhí)行生效后的修復(fù)維 護(hù)的成本完全由礦產(chǎn)開發(fā)商來(lái)出資完成。遼寧已在礦山開發(fā)領(lǐng)域出臺(tái)了相關(guān)文件, 開始執(zhí)行抵押金制度。抵押金的數(shù)額要足夠大，使礦產(chǎn)開發(fā)商意識(shí)到這種稀缺資 源的成本，同時(shí)在一定程

13、度上限制礦產(chǎn)資源的開發(fā)。當(dāng)然也可以使用稅收調(diào)節(jié)等 辦法。（四）海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遼寧省海域面積大，海岸線長(zhǎng)，海洋的牛態(tài)服務(wù)功能尤為重要?？v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依然是國(guó)內(nèi)外用得最多的一種補(bǔ)償方式。政策補(bǔ)償，旨在希望 政府制定相關(guān)政策，扶持生態(tài)養(yǎng)殖，引導(dǎo)低碳旅游，智力補(bǔ)償是政府通過(guò)提供 技術(shù)培訓(xùn)或技術(shù)人才等手段幫助受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)改善生活水平和生產(chǎn)方式。（五）濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，稅收調(diào)節(jié)，政策補(bǔ)償和智力補(bǔ)償。縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是 其他補(bǔ)償?shù)母?遼寧省濕地地區(qū)物種豐富，有很多蒼鷺、白天鵝等物種，吸引 了大批休閑旅游人員，如果在門票中增加保護(hù)生態(tài)資源稅，也為濕地的生態(tài)建 設(shè)提供了資金;政策補(bǔ)償是政

14、府制定相關(guān)政策在濕地的范圍內(nèi)，拒絕引進(jìn)產(chǎn)生環(huán) 境污染的企業(yè)，對(duì)已經(jīng)存在的這些企業(yè)采取整頓和關(guān)停的辦法，制定相應(yīng)政策 引導(dǎo)居民通過(guò)其他方法增加收入;智力補(bǔ)償是針對(duì)濕地區(qū)域的漁民或農(nóng)民，教給 他們知識(shí)和技能，改變他們的生存方式，更好的保護(hù)濕地資源。（六）省界河流生態(tài)補(bǔ)償遼河流域橫跨四省，還有條子河、鴨綠江等均是跨吉林、遼寧兩省的河流，朝陽(yáng) 市與內(nèi)蒙古赤峰市的跨省界河流老哈河和老虎山河，污染排污情況都比較嚴(yán)重。 跨省界河流生態(tài)補(bǔ)償一般指跨省界河流的水量以及水質(zhì)的補(bǔ)償方面。采用縱向財(cái) 政轉(zhuǎn)移支付方式，這種方式力度大，效果明顯。根據(jù)相關(guān)污染數(shù)據(jù)確定補(bǔ)償金 額。融資bot模式，對(duì)跨省界河流的生態(tài)補(bǔ)償效果也

15、很好。四. 完善遼寧生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議（-）構(gòu)建完善的地方性法規(guī)立法是生態(tài)環(huán)境治理最有效的手段，只有建立有效的法律法規(guī)，才能保證生態(tài) 環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)性。這些法規(guī)可以包括流域和水資源的立法，自然資源開發(fā)方 面的立法，企業(yè)非法排放三廢的立法，為保護(hù)生態(tài)資源而進(jìn)行的企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、 移民等的立法，建立保護(hù)生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施方而的立法。（二）制定各種資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系各種資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該全面考慮，包括治理環(huán)境污染的損失、生態(tài)環(huán)境 資源養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用、為保護(hù)環(huán)境建設(shè)的各種設(shè)施的支出，也可能包括為保證牛態(tài)環(huán) 境的可持續(xù)性而放棄的各種損失。（三）保證補(bǔ)償方式多樣化和補(bǔ)償途徑多元化補(bǔ)償方式的多樣化和補(bǔ)

16、償途徑的多元化是保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善的有力保障。省 財(cái)政的縱向補(bǔ)償方式應(yīng)該起到主導(dǎo)作用，市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)姆蓊~應(yīng)該迅速增大，稅收 調(diào)節(jié)、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償都能起到一定的作用。（四）加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄髁Χ韧晟七|寧生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首先要做好生態(tài)保護(hù)宣傳，通過(guò)各種媒體增加生態(tài)公益 廣告動(dòng)員遼寧4 390 7j常住人口參與保護(hù)，合理排放生活用水。在中小學(xué)開設(shè)生 態(tài)保護(hù)課程，從小培養(yǎng)生態(tài)保護(hù)意識(shí)。（五）組建一支強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)的支持是任何項(xiàng)目的得以運(yùn)行的根本保證。建議建立一支這樣的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)， 督促建立地方法規(guī)，溝通各部門的協(xié)作關(guān)系，明確各相關(guān)部門的責(zé)任，從而能 夠保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行。參考文獻(xiàn)1 鄭雪梅調(diào)查報(bào)告一一遼寧飲用水源地的生態(tài)補(bǔ)償j環(huán)境經(jīng)濟(jì)，200