淺談我國地方債務(wù)問題和防范措施

1、題目：淺談我國地方債務(wù)問題及防范措施（黑體，小二加粗）目 錄（宋體，小三加粗）（目錄內(nèi)容要求：宋體，四號(hào)，固定值行距20磅）一、地方債務(wù)的概念界定1(一)地方債務(wù)概念解釋1（二）我國地方債務(wù)界定1二、我國地方債務(wù)存在的問題分析及影響2（一）我國地方債務(wù)的整體特征2(二)我國地方債務(wù)危機(jī)上升的原因探尋2（三）地方融資的風(fēng)險(xiǎn)以及地方融資平臺(tái)的控制3（四）外國地方政府債務(wù)管理的啟示3三、探索處理我國地方債務(wù)問題的建議4（一）制度和法律的規(guī)范4（二）風(fēng)險(xiǎn)控制6參 考 文 獻(xiàn)10中文摘要：隨著我國債務(wù)規(guī)模越來越大，從而引發(fā)的一連串債務(wù)問題的越發(fā)突出，政府債務(wù)不斷加大這一關(guān)系國計(jì)民生的社會(huì)問題，乃至放眼世

2、界，諸如近期發(fā)生的美國主權(quán)債務(wù)危機(jī)不斷擴(kuò)大，主權(quán)信用評(píng)級(jí)下調(diào)，以及歐盟一些國家如希臘、西班牙等的債務(wù)危機(jī)，成為了越來越受關(guān)注的焦點(diǎn)，其中最令人關(guān)注的，是我國地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題。本文主要從幾個(gè)方面的問題導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的角度，分析了地方融資體制不完善，法律環(huán)境不健全等現(xiàn)狀，提出通過構(gòu)建完整的地方融資結(jié)構(gòu)，升級(jí)我國地方政府債務(wù)的監(jiān)管水平兩大對策，加強(qiáng)我國地方債務(wù)的監(jiān)管，試圖健全我國地方債務(wù)監(jiān)管體系。以期對于我國地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避做出有益探討。關(guān)鍵詞：地方債務(wù) 監(jiān)管 風(fēng)險(xiǎn)引言根據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù),截至2010年底,全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元（合計(jì)1.65萬億美元）。今明兩

3、年,地方政府債務(wù)將進(jìn)入償債高峰。43%的債務(wù)將在兩年內(nèi)集中到期,預(yù)計(jì)達(dá)4.6萬億元。這個(gè)數(shù)字大約相當(dāng)于中國經(jīng)濟(jì)的27%，而且顯著高于官方公布的中央政府國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的20%的債務(wù)余額。近年來，地方融資平臺(tái)公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)中起了重大作用。但舉債融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，運(yùn)作的不完善，相關(guān)法律的不健全，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，為維持經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，如何對地方融資平臺(tái)進(jìn)行有效管理，以及對地方債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，便成了亟待解決的問題。一、 地方債務(wù)的概念界定(一) 地方債務(wù)概念解釋地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人承擔(dān)的

4、債務(wù)。它與中央政府債務(wù)相對應(yīng)，是地方政府在經(jīng)常性財(cái)政收支不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展需要，根據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)短缺的程度，在承擔(dān)還本付息責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)法律向社會(huì)發(fā)行的債務(wù)。 地方債務(wù)可劃分為直接債務(wù)（顯性債務(wù)）、間接債務(wù)（隱性債務(wù)）兩種類型。一旦這些債務(wù)缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測、管理制度，隱蔽性強(qiáng)，則成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地。（二）我國地方債務(wù)概念解釋我國各級(jí)地方政府債務(wù)可以從以下五個(gè)層次來解釋：地方政府的債務(wù)收入，指的是地方政府各職能部門通過信用手段取得的財(cái)政收入；準(zhǔn)地方政府性債務(wù)，指的是各級(jí)地方政府職能部門所屬機(jī)構(gòu)或單位舉借的用于地方公共支出的債務(wù)；地方政

5、府的欠款和掛賬，指的是地方政府的欠款和掛賬實(shí)為赤字，因而必須由地方政府來彌補(bǔ)的債務(wù)；地方政府擔(dān)保的債務(wù)，指的是各級(jí)地方政府提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)、單位或企業(yè)的各種借款或債券的發(fā)行，包括經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，由國有經(jīng)濟(jì)單位以政府專項(xiàng)預(yù)算等作擔(dān)保的各種借款；社會(huì)性債務(wù)，指的是地方國有企業(yè)難以償還的債務(wù)或社會(huì)保障資金的缺口，以及某些金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。二、 我國地方債務(wù)存在的問題分析及影響（一） 我國地方債務(wù)的整體特征 截至2009年年底數(shù)據(jù):高盛報(bào)告。估算到2009年年底，中國政府總負(fù)債為15.7萬億元，約占2009年GDP的48%。主要包括國債(占20%GDP)、地方融資平臺(tái)貸款及債務(wù)的地方政府債務(wù)(占23%GD

6、P)，以及在2000-2001年期間商業(yè)銀行剝離但仍在賬面上的那些不良貸款(占5%GDP)3大部份。估計(jì)2009年底中國地方政府負(fù)債高達(dá)7.38萬億元，較2008年同期增長70.4%，按6%的年息來計(jì)算，2010年地方政府至少要付出4,428億元利息。而根據(jù)我國財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康的估算。2009年4月8日財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康接受“半月談”采訪。對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行估算，目前我國地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于2008年GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%，其中，直接債務(wù)超過3萬億元，約相當(dāng)于GDP的12.9%，財(cái)政收入的62.7%，地方財(cái)政收入

7、的136.4%。目前，我國地方政府債務(wù)增長的勢頭仍舊，主要呈現(xiàn)出以下整體特征：債務(wù)總量不清，資金數(shù)目龐大；或有債務(wù)所占比重大，潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大；主體分散，涉及面廣；轉(zhuǎn)化率高；債務(wù)利息高，貸款周期長，償債率高。（二） 我國地方債務(wù)危機(jī)上升的原因探尋我國地方政府債務(wù)發(fā)展至今日，其數(shù)額如此之巨大，主要在于隱性債務(wù)過于繁重，而且風(fēng)險(xiǎn)性也非常大，主要凸顯出一下幾個(gè)特征：地方政府監(jiān)管體系弱化。地方財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)以及部門地方人大監(jiān)督的弱化，導(dǎo)致地方政府債務(wù)游離于監(jiān)管體系之外，中央政府又無法確知其具體情況；地方政府內(nèi)控環(huán)境尚不健全，難以進(jìn)行自我監(jiān)督與管理。尤其是地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，內(nèi)控環(huán)境更加薄弱，導(dǎo)致對財(cái)政

8、狀況產(chǎn)生負(fù)面影響；有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)虛報(bào)政績等不良工作作風(fēng)沒嚴(yán)格監(jiān)察。法律意志單薄、缺乏資金管理理念的地方政府往往憑借個(gè)人意志運(yùn)行，對地方政府的財(cái)政赤字增加，負(fù)債規(guī)模加大具有影響性；從預(yù)算管理角度來看，缺乏對預(yù)算管理機(jī)制。一些地方政府，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，并未將預(yù)算管理納入程序化、法制化，而且未進(jìn)行細(xì)化，隨意性支出很大；地方政府投資過熱，盲目投資。在粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，高投入、低產(chǎn)出、速度快、效益差得經(jīng)濟(jì)格局一直嚴(yán)重制約著財(cái)政收入，而缺乏約束的投資依舊一股勁的繼續(xù)，從而不斷產(chǎn)生債務(wù)；短期行為導(dǎo)致大量的“政績工程”、“形象工程”泛濫。由于體制的不完善，地方政府的短期行為不惜舉債進(jìn)行大量工程，任期升遷后

9、便留下了大量的債務(wù)；地方政府債務(wù)公布的復(fù)雜性和形成動(dòng)機(jī)的多樣性，給監(jiān)督管理帶來難處，從而有使得債務(wù)規(guī)模無節(jié)制地攀升。（三） 地方融資的風(fēng)險(xiǎn)以及地方融資平臺(tái)的控制從2008年應(yīng)對國際金融危機(jī)以來，中國實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，信貸投放增長異常迅猛，各級(jí)地方政府紛紛融資進(jìn)行大規(guī)模投資，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)的數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，但有缺乏完善的機(jī)制和有效的管理及監(jiān)督，很大程度上構(gòu)成地方政府隱性債務(wù)，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。其危害有：融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，會(huì)與財(cái)政的實(shí)際承受能力完全脫離，一旦后續(xù)資金跟不上，從而導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；地方政府的過度負(fù)債會(huì)導(dǎo)致政府信用擠出市場信用，大量中小企業(yè)會(huì)因

10、為得不到資金或者很難得到資金而面臨著困境；政府負(fù)債總量難控制，除銀行貸款外，還有各種資金信貸、往來款拖欠等，且中央政府對地方政府負(fù)債并不掌握，地方政府具有高度自主性；巨額的負(fù)債拖累了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，前一屆政府的負(fù)債通過屆間不斷積累，地方政府性負(fù)債不斷膨脹，嚴(yán)重制約著地方的可持續(xù)發(fā)展。 故而對地方政府融資平臺(tái)的控制是重中之重，對于防范和化解地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的對策有以下幾方面：建立地方信用評(píng)級(jí)制度，控制地方債務(wù)的沖動(dòng)。通過建立地方信用評(píng)級(jí)制度，可以對地方財(cái)政狀況有個(gè)量化公正的評(píng)價(jià)，從而對地方政府的融資規(guī)模進(jìn)行有力約束。中央政府也可以據(jù)此設(shè)定各地負(fù)債總規(guī)模；拓寬財(cái)政收入來源，鼓勵(lì)地方直接融資。直接

11、融資一方面可以地方政府基礎(chǔ)建設(shè)的需要，另一方面可以避免地方政府隱性債務(wù)的非理性擴(kuò)張，有利于顯性化。建立地方信息披露制度，搭建信息共享平臺(tái)。加強(qiáng)地方財(cái)政收支狀況的披露制度的建設(shè)，細(xì)化地方財(cái)政收支科目，及時(shí)公布各級(jí)財(cái)政收支情況，讓投資者，以及廣大人民群眾方便了解，并予以監(jiān)督，促使地方債務(wù)顯性化；探索投資主體多元化，強(qiáng)化投融資平臺(tái)公司治理機(jī)制。地方政府適當(dāng)放寬政策，讓民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域或者基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，科學(xué)合理設(shè)定預(yù)警指標(biāo)，綜合分析地方償債能力、負(fù)債能力以及平臺(tái)公司的營運(yùn)能力和償債能力等因素，使預(yù)警系統(tǒng)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)報(bào)地方投融資平

12、臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。（四） 外國地方政府債務(wù)管理的啟示據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界53個(gè)主要國家中，有37個(gè)允許地方政府舉債?？偟膩碚f，地方政府舉債主要有兩種方式：一是發(fā)行地方政府債券；二是向金融機(jī)構(gòu)借債，但一般都要求地方政府不得向其所屬金融機(jī)構(gòu)借款?，F(xiàn)將美、日兩國地方政府債務(wù)管理情況作簡要說明：以美國為例，美國州和地方政府主要通過發(fā)行市政債券舉債，同時(shí)輔之以銀行借款和融資租賃。美國市政債券是以政府信用作擔(dān)保，由州、城市、城鎮(zhèn)、縣以及它們的授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，用于一般市政支出或特定市政融資項(xiàng)目，具有期限長、信用高、流動(dòng)性高、與保險(xiǎn)結(jié)合等特點(diǎn)。再以日本為例，日本是一個(gè)單一制國家，地方債務(wù)管理以行政控制為主，通過嚴(yán)

13、格的地方政府債務(wù)計(jì)劃與協(xié)議審批制度實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)精細(xì)化管理。鑒于我國目前地方債務(wù)管理中出現(xiàn)的諸多問題，借鑒美、日兩國的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)從制度上防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加快地方政府債務(wù)管理體系建設(shè)，具體如：建立和完善相關(guān)法律法規(guī)體系；建立和完善政府債務(wù)管理組織架構(gòu)；建立和完善政府債務(wù)管理預(yù)算管理模式；建立科學(xué)的政府債務(wù)預(yù)警體系；建立和健全地方政府債務(wù)信息公開披露制度。三、 探索處理我國地方債務(wù)問題的建議（一） 制度和法律的規(guī)范我國地方政府財(cái)政收支矛盾由來已久。目前我國已建立起分稅制財(cái)政管理體制，地方財(cái)政已成為一級(jí)獨(dú)立的預(yù)算。在這種情況下，應(yīng)該合理的劃分中央與地方的事權(quán)，賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)有財(cái)權(quán)

14、同時(shí)，也應(yīng)該厘清中央政府與地方政府的責(zé)任，改革目前的官員考核方式，這樣有利于我國深化財(cái)稅體制改革，也有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，更應(yīng)該以法律的形式確定下來，通過法制治國，地方政府債券法律規(guī)則的構(gòu)建，地方政府債券規(guī)則體系的完善，運(yùn)用法律去規(guī)范、限制地方政府債務(wù)的擴(kuò)大，諸如制定地方政府債券法，并對現(xiàn)行預(yù)算法進(jìn)行相關(guān)修訂。（二） 風(fēng)險(xiǎn)控制地方債務(wù)現(xiàn)已成不可挽回之勢，在逐漸控制其源頭的同時(shí)，也應(yīng)該限制其發(fā)展勢頭，這里便要對其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。諸如：引導(dǎo)民間資本參與市政項(xiàng)目投資，讓政府推出相關(guān)領(lǐng)域，同時(shí)也可以遏制地方的投資沖動(dòng)；用市政債券代替銀行貸款，給予政府正規(guī)的融資渠道，徹底改變地方政府在發(fā)展和融資瓶頸之間的矛盾，并借此修好一堵圍墻，規(guī)范地方政府融資，讓融資行為和資金更加透明。參 考 文 獻(xiàn)馬金華、李國鋒、謝興春.美、日地方政府債務(wù)管理及對其我國的啟示.2011耿嘉.地方