淺析經(jīng)濟責任審計中的責任界定——以黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計為例

1、淺析經(jīng)濟責任審計中的責任界定一一以 黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計為例張文群甘肅省審計廳經(jīng)濟責任審計三處摘要：經(jīng)濟責任審計突出的特點是通過檢查被審計對彖所在部門或單位的財政、財務收 支的真實合法效益性，分清并確定被審計對象對本部門或單位存在問題所承擔 的責任。在經(jīng)濟新常態(tài)下，以黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計為例，探討直接、 主管和領導責任的界定原則、內(nèi)容及表現(xiàn)形式，最終合理界定領導干部的經(jīng)濟責 任，對其履職盡責情況做出客觀、公正的評價。關鍵詞：經(jīng)濟責任審計;責任界定;黨政領導干部;一、我國經(jīng)濟責任審計的發(fā)展歷程及重要意義經(jīng)濟責任審計是伴隨著我國經(jīng)濟體制改革而產(chǎn)生的，自20世紀80年代起，經(jīng)過 二十

2、多年的探索與實踐、發(fā)展與深化，逐步走向法制化、制度化、規(guī)范化軌道。 2000年12月，中央五部委出臺了縣以下黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行 規(guī)定實施細則和國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī) 定實施細則（審辦發(fā)2000 121號），明確了經(jīng)濟責任審計工作的指導思想、 管轄范圍、實施時間、程序、內(nèi)容等。2004年11月，在一些省市探索開展地廳 級黨政領導干部經(jīng)濟責任審計的基礎上，五部委又下發(fā)了關于將黨政領導干部 經(jīng)濟責任審計范圍擴大到地廳級的意見（審經(jīng)責發(fā)200465號）,被審計領 導干部的層次逐步提高。2007年11月十七大報告指岀：“重點加強對領導干部 特別是主要領導干部、

3、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng) 濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”，將經(jīng)濟責任審計工作提升到一個新的高 度。2010年10月12 口，兩辦印發(fā)了黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員 經(jīng)濟責任審計規(guī)定（中辦發(fā)201032號），對經(jīng)濟責任審計的對象、組織協(xié) 調(diào)、審計評價、結(jié)果運用等方面作出了明確規(guī)定，對經(jīng)濟責任審計工作發(fā)展具有 里程碑意義。2014年7月，中央七部委出臺黨政主要領導干部和國有企業(yè)領 導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則（審經(jīng)責發(fā)2014102號，以下簡稱實施 細則），細化和完善了經(jīng)濟責任審計對象、審計內(nèi)容、審計評價等內(nèi)容。隨著 這些規(guī)范性文件的出臺，經(jīng)濟責任審計步入規(guī)范

4、、深化、發(fā)展的階段。經(jīng)濟責任審計的發(fā)展越來越受到重視，在政府管理中的作用也越來越突出。特別 是黨的十八大報告對行政權力的運行和監(jiān)督提出了新的要求：“推進權力運行公 開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健 全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān) 督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”。中央對反 腐倡廉工作高度重視、持續(xù)加力，突出彰顯了經(jīng)濟責任審計工作的重要性，創(chuàng)造 了前所未有的發(fā)展機遇，同時也提出了更高的標準和要求，也只有做好了經(jīng)濟 責任審計工作，才能更好地監(jiān)督、評價和鑒定黨政主要領導干部的經(jīng)濟責任，為 黨委、

5、政府決策和干部選拔任用提供科學準確的依據(jù)。二. 當前經(jīng)濟責任界定的主要流程及存在的主要問題(-)當前我國經(jīng)濟責任界定的主要流程1. 責任認定的審計取證。審計項目實施過程中，審計人員既要對問題事實取證，也要對責任認定取證， 以確定被審計領導干部在特定事項屮的參與程度或所起的作用。主要取得被審計 領導干部職責分工文件，針對發(fā)現(xiàn)的問題，進一步查閱與問題產(chǎn)生相關的會議 紀要、記錄、批示、合同或協(xié)議等書面證據(jù)，在沒有書面證據(jù)或書面證據(jù)不足的 情況下，向木人及其他當事人調(diào)查取證，做好問詢筆錄。2. 界定領導干部是否應當承擔責任。根據(jù)實施細則的規(guī)定，領導干部對其職責范圍內(nèi)不履行或者不正確履行經(jīng)濟 責任的行為

6、應當承擔責任。一般來講，應納入定責范圍的問題包括以下幾種情形: 第一，違反有關法律法規(guī)、國家有關規(guī)定、單位內(nèi)部管理規(guī)定的;第二，造成國 家利益損失、公共資金或國有資產(chǎn)(資源)損失浪費、生態(tài)環(huán)境破壞以及損害公 共利益等后果的;第三，所管轄地區(qū)、分管部門和單位發(fā)生重大違紀違法問題或 者造成重大損失浪費等后果的;第四，其他失職、瀆職和職責范圍內(nèi)不履行或者 不正確履行經(jīng)濟責任行為的。對于不是領導干部職責范圍內(nèi)的問題、違規(guī)情節(jié)輕微且沒有明顯不良后果的問 題、下屬具體操作中產(chǎn)牛的且沒有明顯不良后果的問題等，一般不納入定責范 圍。3. 黨政主要領導經(jīng)濟責任審計中的問題定責。應納入定責范圍的問題主要有:一是貫

7、徹落實重大決策部署，執(zhí)行重大政策措施 不力、不作為、慢作為等問題;二是重大經(jīng)濟決策方面，對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要 規(guī)劃和改革措施、民牛領域和環(huán)境保護、資源分配等重大政策、事關相關群眾利 益的重大建設項目等重大行政決策等，以及決策失誤帶來重大損失、社會影響惡 劣、國有資產(chǎn)流失等嚴重情況;三是財政及政府性債務管理方面，未嚴格按批準 的預算執(zhí)行、違規(guī)審批、出借、截留挪用財政資金，政府債務規(guī)模未嚴格控制、 債務風險較大，通過虛假土地證、虛假項目融資等；四是國有資產(chǎn)及自然資源資 產(chǎn)管理方面，國有資產(chǎn)未按規(guī)定程序處置、資產(chǎn)收購中存在高價收購等利益輸送 問題，未公開處置或低價處置自然資源資產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境嚴重破壞等

8、;五是招商引 資及政府投資項目管理方面，違規(guī)低價出讓土地，違規(guī)變更規(guī)劃設計條件，招 商引資過程涉及利益輸送，項目未公開招投標、投資項目超概算嚴重，違規(guī)建設 樓堂館所，領導干部插手或干預工程項目建設等;六是民生保障和機構(gòu)編制方面, 民牛保障資金籌集、使用和管理不到位，超職數(shù)配備領導干部、超編進人、違規(guī) 設置機構(gòu)等;七是廉潔從政和下屬部門存在問題方面，存在違反中央“八項規(guī) 定”和職務消費的廉政風險，以及管轄地區(qū)、分管部門和單位發(fā)生重大違紀違法 問題或者造成重大損失浪費等后果的。同時，根據(jù)中共中央關于加強黨的執(zhí)政 能力建設的決定相關規(guī)定，黨委書記及其領導下的地方黨委，應對本地區(qū)社會 經(jīng)濟發(fā)展中全局性

9、、普遍性和傾向性的重大問題承擔領導責任。即黨委書記側(cè)重 于宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略與決策責任，如地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略 等;市縣長側(cè)重于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中執(zhí)行與管理責任，如黨委重大經(jīng)濟決策事 項的落實和執(zhí)行情況、任期內(nèi)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展各項指標完成情況、地方財政 財務收支及其他經(jīng)濟活動的組織管理情況等。(-)存在的主要問題1. 分工不明確，確定責任承擔者難。地方黨政領導的職權范圍不同，執(zhí)政方式不一，造成責任難以明確劃分。各級黨 委把主要精力放在政治領導、思想領導和組織領導的同時，又要承擔當?shù)亟?jīng)濟發(fā) 展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧的責任，這就帶來黨政不分、以黨代政的現(xiàn) 象。同時，因執(zhí)政

10、理念和組織方式不同，在實際任職中，行政首長兼任黨委副書 記的現(xiàn)象很多，這就使黨政領導的職責權限很難劃分。2. 決策程序多樣，確定責任主體難。一個地區(qū)的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟決策，有時是黨政兩個一把手共同決定的;有時是一 人提議另一人同意的;有時是按決策程序的;有時是特殊情況下采用非程序性決 策的。還有一些重大事項是集體決策，導致責任擴散和追究主體缺失，在沒有本 人直接簽字或詳細的會議記錄等書面依據(jù)的情況下，界定黨政領導各自應承擔 的責任比較困難。3. 標準不明確，審計評價把握難。目前我國對地方黨政主要領導經(jīng)濟責任審計的標準和評價體系尚未完全建立， 評價標準不明確，要對被審計領導干部應負的經(jīng)濟責任做出準

11、確的評價難度較 大。同時，影響經(jīng)濟責任履行的原因多樣，如歷史現(xiàn)實、主觀客觀、遺留問題和 新情況等，難以用現(xiàn)行的法律法規(guī)和評價標準來評判。4. 任職時間不同步，責任階段劃分難。 很多黨政主要領導任職時間不同步，這樣就使其對本地本單位的決策、工作、項 目從決策到落實參與時間和參與程度都存在差異，原則上，審計人員根據(jù)任職 吋間就可以界定任期內(nèi)和任職前的業(yè)績，然而前任領導人決策事項所產(chǎn)生的遺 留問題會對后任領導人的經(jīng)營成果以及任期目標完成情況產(chǎn)生重大影響。三. 案例分析1 直接責任案例。a縣異地搬遷建設項目調(diào)整未嚴格履行決策程序o2013年對易地搬遷工程項目調(diào) 整等重大事項，未經(jīng)a縣縣委常委會或縣政府

12、常務會議研究討論，經(jīng)由縣政協(xié) 主席任組長的易地搬遷工作領導小組研究同意后，直接將66戶安置地點進行了 調(diào)整，且將已獲批的土地整理實施方案中確定的畝均350元的土地開發(fā)成本調(diào) 整為每畝1.5萬元，加大了土地開發(fā)項目投資，造成相關職能部門自行變更調(diào) 整項目建設內(nèi)容，將用于住宅建設及水利設施建設資金改變用于土地開發(fā)，并 虛報土地整理規(guī)模2301畝。a縣縣委、縣政府未嚴格執(zhí)行議事規(guī)則，根據(jù)實施細則第二十五條規(guī)定“被 審計領導干部對審計發(fā)現(xiàn)的問題應當承擔直接責任的，具體包括以下情 形：“（三）未經(jīng)民主決策、相關會議討論或者文件傳簽等規(guī)定的程序，直 接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，并造成國家利益重大損

13、失、公共資金或 國有資產(chǎn)（資源）嚴重損失浪費、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益等后 果的”，因此a縣縣政府主要領導負直接責任。2 主管責任案例。b縣為完成考核指標，虛報固定資產(chǎn)投資。在對b縣住建局2014年工程項目抽 審過程中發(fā)現(xiàn)，b縣為完成年度固定資產(chǎn)投資的考核目標，以虛報工程立項的形 式虛增當年固定資產(chǎn)投資，工程立項金額與項目實際招投標金額差距達億余元。該問題主要是由b縣住建局具體操作。根據(jù)實施細則第二十六條的規(guī)定，b 縣縣長應對上述問題承擔主管責任。3.領導責任案例。第一，違規(guī)返還土地出讓金。根據(jù)市長辦公會議紀要，2013年c市財政局將收 取的d項目土地出讓金返還給d公司，用于d公司

14、招商引資項目建設。上述事項 是經(jīng)市長辦公會研究決定，因此根據(jù)實施細則第二十七條的規(guī)定，c市市長 應負領導責任。第二，決策審核把關不嚴，虛列項目套取資金。e縣市政環(huán)衛(wèi)局 未經(jīng)公開招投標，與未持有城市垃圾經(jīng)營性清掃、收集及運輸服務許可證的某清 潔公司法人代表f簽定環(huán)衛(wèi)作業(yè)經(jīng)營承包協(xié)議，截至2014年該公司解除協(xié) 議后，未履行正常的交接，在未對該公司資產(chǎn)債務及費用支岀審計的情況下， 直接支付f欠發(fā)的環(huán)衛(wèi)人員工資幾十萬元，以編造維修若干項目的理由，用合 同及結(jié)算單的形式支付款項。由于黨委和政府分工不同，黨委主抓重要經(jīng)濟社會發(fā)展事項，政府在職責范圍 內(nèi)履行具體經(jīng)濟決策、管理和監(jiān)督等事項。根據(jù)實施細則第二

15、十六條和第二 十七條的規(guī)定，d縣縣委書記應負領導責任，d縣縣長應負主管責任。四. 責任界定的對策建議經(jīng)濟責任審計是國家治理的重要手段，其工作方向、工作目標和工作重點等均應 服務于國家治理，隨著我國民主法治建設不斷推進，經(jīng)濟發(fā)展新理念逐步深化， 經(jīng)濟責任審計責任界定只有更新觀念、不斷創(chuàng)新，才能更好地發(fā)揮作用。1. 要按照權責對等要求分類設置評價指標體系。如:對黨委書記和市縣長等不同領導職務審計時，在設置和運用指標體系時，應 有不同標準。要在堅持全而性的慕礎上，突岀重點，選擇有代表性的定量指標和 定性指標作為評價標準，做到既簡便易行，又科學合理。如財政收入完成情況、 重大事項民主決策情況，以及經(jīng)濟

16、發(fā)展、科學決策、時政政策執(zhí)行情況等，都可 以納入評價指標體系。2. 要科學準確地進行責任界定。在地方黨政主要負責人經(jīng)濟責任審計中，經(jīng)濟責任履行情況主要呈現(xiàn)出直接影 響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和建設情況，直接影響本級財政預算、決算及其他資金的使用和 管理情況的特點;在政府部門及事業(yè)單位的審計中，由于其收入主要來源于財政 撥款、行政事業(yè)性收費等，應關注財政財務資金的用途以及使用效益，審查工作 績效的完成情況，重點披露由于體制不順、職責不清造成的成本高、浪費大、效 率低等問題。3. 要客觀合理界定責任。三種責任從重到輕依次為直接責任、主管責任、領導責任。確認行為與危害或損 害結(jié)果之間是否存在因果聯(lián)系，這是認定經(jīng)

17、濟責任的重要事實依據(jù)。如果領導干 部的權力運用和義務履行不正確但沒有造成危害的后果，則承擔較少的責任;如 果權力運用和義務履行不正確而且造成了危害或損害的不良后果，則要承擔較 大的責任?，F(xiàn)階段的黨政領導干部經(jīng)濟責任審計的關注重點是將問題事項與被審計對象的 行為結(jié)合起來，即在問題事項中的角色定位。在實際工作中，政策界限不清、法 規(guī)建設滯后等客觀原因均會影響領導干部的決策，對某一單位的經(jīng)濟活動產(chǎn)生 影響。在評價時，耍注意查清是主觀故意述是客觀原因造成的，與同時期的政策 和經(jīng)濟行為對比分析后再進行評價，以避免責任界定不準確。由于黨政領導干部 同時受到地方政策與上級政策的制約，對于兩個政策相悖而導致的

18、問題，領導 干部就承擔一種連帶的責任;如果領導干部自己制定并執(zhí)行了與國家和上級政策 相抵觸的政策，則應負直接責任。如果領導干部不正確履行職責，可能存在主觀 故意，即明知故犯，也可能是疏忽大意或不知情；如果領導干部在不正確履行經(jīng) 濟職責時，存在主觀惡意，則要承擔直接責任。面對較為復雜的情況時，審計人 員一是要認真領會實施細則的精神實質(zhì)，準確界定領導干部履行經(jīng)濟責任過 程中存在問題所應當承擔的責任;二是要創(chuàng)新審計思維，在實務中不斷應用新的 審計技術方法，提高計算機審計應用水平和大數(shù)據(jù)分析能力，在更廣的范圍內(nèi) 收集信息，拓展思路，從而更加全面、公止的評價領導干部的經(jīng)濟責任，對用權 履責過程進行全面的監(jiān)督和評價，只有把握整個問題事項的發(fā)生和發(fā)展過程， 深入了解被審計領導干部在該問題事項中的角色和表現(xiàn)，才能清楚、客觀公正地 界定責任，這是解決責任界定不清問題應考慮的最關鍵因素。參考文獻1 馮望中央與地方關系中的國家審計監(jiān)督一一以省長經(jīng)濟責任審計為例j 行政法學研究，2014 (0