金融消費權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作中存在的問題與對策

1、    金融消費權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作中存在的問題與對策    張雯摘要：2008年金融危機(jī)之后，加強(qiáng)金融消費權(quán)益保護(hù)已成為國際共識和發(fā)展趨勢。中國金融消費權(quán)益保護(hù)工作開始于金融危機(jī)之后，機(jī)制初步建立，成效逐漸顯現(xiàn)，但也存在著法律體系不健全，監(jiān)管機(jī)制不完善等問題。本文從梳理金融消費權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作的現(xiàn)狀入手，查找存在問題的根源并提出相應(yīng)的對策建議。一、金融消費權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作的現(xiàn)狀（一）金融消費權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)自2011年起，中編辦先后批復(fù)“一行三會”設(shè)立專門的金融消費權(quán)益保護(hù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在各自領(lǐng)域履行金融消費權(quán)益保護(hù)職能，中國金融消費權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管組織框架基

2、本建立。與此同時，工商行政管理部門、消費者協(xié)會、各金融行業(yè)協(xié)會等部門也從不同角度承擔(dān)著金融消費權(quán)益保護(hù)的職責(zé)。（二）金融消費權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管依據(jù)中國尚未有金融消費權(quán)益保護(hù)的專門立法，金融消費權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管依據(jù)主要由兩部分構(gòu)成：一部分零星散落于消費者權(quán)益保護(hù)法、中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險法等法律，以及儲蓄管理條例、外匯管理條例、征信業(yè)管理條例、存款保險條例等行政法規(guī)中。另一部分是“一行三會”推動出臺的國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見、中國人民銀行金融消費權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）等金融消費權(quán)益保護(hù)方面的金融規(guī)章及規(guī)范性文件。（三）金融消費權(quán)益保

3、護(hù)的監(jiān)管實踐“一行三會”保護(hù)局自成立以來，積極推動制度建設(shè)，建立健全咨詢投訴受理處理機(jī)制，持續(xù)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的檢查評估，高度重視對金融消費者的宣傳教育，取得顯著成果。但因其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的局限性，獨立性不強(qiáng)，又各自為政，導(dǎo)致在立法、執(zhí)法、人員、資金等方面存在一定的困難，難以對傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式產(chǎn)生實質(zhì)性影響。二、金融消費權(quán)益保護(hù)監(jiān)管急需研究解決的問題（一）法律體系不健全1.沒有專門立法，條文分散且可操作性不強(qiáng)。2009年，中國政府開始金融消費權(quán)益保護(hù)試點工作，但截至目前，中國尚未有金融消費權(quán)益保護(hù)的專門立法，以中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險法為核心的金融監(jiān)管法律體系，尚未

4、引入金融消費者概念，亦未明確金融消費權(quán)益保護(hù)作為金融監(jiān)管目標(biāo)，只原則性提到“保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益”、“保護(hù)投資者的合法權(quán)益”、“保護(hù)保險活動當(dāng)事人的合法權(quán)益”，可操作性不強(qiáng)。2.金融消費者是否適用新消法，存在爭議。2014年3月15日起施行的新消法是消費者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的一般法，但目前金融消費者是否適用新消法仍存在爭議。一是消費者的定義。新消法對消費者采用正面規(guī)定的方式，即為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)的自然人，使得金融消費者與消費者兩個概念之間橫跨了一條為生活消費需要的鴻溝，股民、基民等的投資行為被排除在外。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的范疇。新消法將消費權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)界定為工商行政管

5、理部門或者其他有關(guān)行政部門，是否涵蓋“一行三會”尚不明確。3.管理辦法等法律層級較低，效力不足。鑒于目前中國金融消費權(quán)益保護(hù)的立法現(xiàn)狀，“一行三會”積極推動制度建設(shè)，出臺了一系列管理辦法、工作指引、指導(dǎo)意見等來保護(hù)各金融行業(yè)金融消費者的合法權(quán)益，這些部門規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容雖然具體，但法律層級較低，約束力度不夠，警示作用不強(qiáng)，很難切實保護(hù)金融消費者的合法權(quán)益，應(yīng)該在法律或者行政法規(guī)層面明確“一行三會”在金融消費權(quán)益保護(hù)方面的執(zhí)法檢查和行政處罰權(quán)限。（二）監(jiān)管機(jī)制不完善1.分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營矛盾，加重金融消費者維權(quán)成本。以備受市場關(guān)注的余額寶為例，支付寶沉淀資金系第三方支付業(yè)務(wù)，歸中國人民銀行

6、監(jiān)管；客戶將錢轉(zhuǎn)入余額寶實際上是購買天弘貨幣基金，歸中國證監(jiān)會監(jiān)管；天弘貨幣基金的絕大部分款項以一般協(xié)議存款形式回到銀行，又歸中國銀監(jiān)會監(jiān)管。購買余額寶的金融消費者一旦發(fā)生合法權(quán)益遭到侵害的問題，很難搞清楚具體要找哪個監(jiān)管機(jī)構(gòu)來進(jìn)行維權(quán)，將正確選擇救濟(jì)主體的責(zé)任強(qiáng)加于金融消費者無疑會加重金融消費者維權(quán)成本，加大金融消費者維權(quán)障礙。2.監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存，導(dǎo)致監(jiān)管資源浪費?！耙恍腥龝北Ｗo(hù)局自成立以來，除了在各自領(lǐng)域履行金融消費權(quán)益保護(hù)職能之外，還對金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了大量有益探索，但多頭監(jiān)管的固有弊端仍無法避免，好事、政績搶著管，壞事、困難爭著推，麻煩、投訴踢皮球等現(xiàn)象時有發(fā)

7、生，容易出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。3.監(jiān)管套利與監(jiān)管容忍顯現(xiàn)，引發(fā)金融機(jī)構(gòu)逃避責(zé)任。在當(dāng)前中國分業(yè)監(jiān)管體制下，多頭立法容易導(dǎo)致相同性質(zhì)、相同類型的金融產(chǎn)品在不同金融行業(yè)內(nèi)適用的業(yè)務(wù)規(guī)范寬嚴(yán)不一，多頭執(zhí)法也極易產(chǎn)生不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度，從而引發(fā)監(jiān)管套利與監(jiān)管容忍，為金融機(jī)構(gòu)逃避責(zé)任提供了可乘之機(jī)，為侵害金融消費者合法權(quán)益和社會公共利益埋下了風(fēng)險隱患。（三）糾紛解決渠道不暢通目前，“一行三會”保護(hù)局建立了一定的金融消費者投訴渠道，但由于一些客觀原因造成金融消費糾紛解決并不暢通：一是缺乏統(tǒng)一操作規(guī)范，包括投訴處理時限、投訴處理流程、投訴處理標(biāo)準(zhǔn)等，甚至個別將金融消費者投訴納入不透明的信訪渠道進(jìn)行管

8、理；二是缺乏有效措施手段，收到金融消費者投訴后，普遍采用處理方式為直接轉(zhuǎn)辦被投訴金融機(jī)構(gòu)，對于金融機(jī)構(gòu)處理情況、金融消費者是否滿意并無實際控制手段。例如，2015年前3個季度，中國人民銀行系統(tǒng)2121家分支機(jī)構(gòu)共受理金融消費者投訴17265筆，直接轉(zhuǎn)辦金融機(jī)構(gòu)處理辦結(jié)11232筆，占投訴總量的65.06%。（四）金融創(chuàng)新與金融消費者金融素養(yǎng)不對稱金融產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新和發(fā)展為金融消費者帶來了投資、融資等便利服務(wù)，但同時，金融產(chǎn)品與服務(wù)設(shè)計構(gòu)造日益復(fù)雜與金融消費者專業(yè)知識普遍缺失形成的消費信息不對稱，也增加了金融消費者參與金融活動的難度。實踐中，有些金融機(jī)構(gòu)向金融消費者提供金融產(chǎn)品與服務(wù)信息時，采

9、用大量晦澀難懂的金融專業(yè)術(shù)語，讓金融消費者如看“天書”。西安分行就社會公眾對金融知識的認(rèn)知程度抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，68%的金融消費者表示對金融知識不太了解或不了解，75%的金融消費者表示不懂股票和債券投資，83%的金融消費者認(rèn)為有必要進(jìn)一步了解金融知識和加強(qiáng)風(fēng)險意識。 三、完善金融消費權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作的建議（一）制定專門的金融消費權(quán)益保護(hù)法應(yīng)借鑒美國2010年多德弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法案、中國臺灣地區(qū)2011年金融消費者保護(hù)法的立法經(jīng)驗，制定專門的金融消費權(quán)益保護(hù)法，為金融消費權(quán)益保護(hù)奠定堅實的制度基礎(chǔ)。金融消費權(quán)益保護(hù)法的基本內(nèi)容應(yīng)包括：1.金融消費者的權(quán)利：明確財產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選

10、擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)、信息安全權(quán)等基本權(quán)利的具體內(nèi)容；2.金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)：明確金融消費者適當(dāng)性原則，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對金融產(chǎn)品、服務(wù)、信息以及風(fēng)險的說明、披露義務(wù)；3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)：賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠、有效的監(jiān)管權(quán)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融消費權(quán)益保護(hù)方面的執(zhí)法檢查和行政處罰權(quán)限；4.金融消費糾紛的解決：完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴處理機(jī)制，引入金融消費爭議adr機(jī)制。（二）組建獨立的金融消費權(quán)益保護(hù)局應(yīng)借鑒美國消費者金融保護(hù)局（cfpb）、英國金融行為監(jiān)管局（fca）的設(shè)立經(jīng)驗，組建獨立的金融消費權(quán)益保護(hù)局，為金融消費權(quán)益保護(hù)提供完善的組織保障。金融消費權(quán)益保護(hù)局的主要職責(zé)應(yīng)包括：

11、1.擬訂金融消費權(quán)益保護(hù)政策法規(guī)草案和規(guī)章制度；2.開展監(jiān)督檢查并查處有關(guān)違法違規(guī)行為；3.組織開展金融消費者教育和咨詢服務(wù)；4.加強(qiáng)與工商行政管理部門、消費者協(xié)會、各金融行業(yè)協(xié)會等部門協(xié)調(diào)，共同開展金融消費權(quán)益保護(hù)工作；5.開展對外交流，參與制定國際金融消費權(quán)益保護(hù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。（三）引入金融消費爭議adr機(jī)制應(yīng)引入金融消費爭議adr機(jī)制，設(shè)立專門獨立統(tǒng)一的金融消費糾紛處理機(jī)構(gòu)。金融消費爭議adr機(jī)制的設(shè)計可以分為三個階段：第一階段是設(shè)立申訴前置程序，在金融消費糾紛發(fā)生后，金融消費者須先向金融機(jī)構(gòu)投訴，當(dāng)金融消費者對金融機(jī)構(gòu)的處理決定不滿意或者是金融機(jī)構(gòu)在規(guī)定時間內(nèi)未作處理決定時，金融消費者可

12、向金融消費糾紛處理機(jī)構(gòu)申請爭議處理；第二階段是金融消費糾紛處理機(jī)構(gòu)受理案件后，可選擇和確定案件的專業(yè)審查人員，在對案件進(jìn)行一定調(diào)查的基礎(chǔ)之上對雙方當(dāng)事人試行調(diào)解，調(diào)解一旦達(dá)成，案件進(jìn)入終止程序；第三階段是對無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件由專業(yè)審查人員對案件進(jìn)行最終決定，決定作出后，案件進(jìn)入終止程序。（四）深化金融消費者適當(dāng)性原則有必要在法律上明確規(guī)定金融消費者適當(dāng)性原則，使金融機(jī)構(gòu)站在審慎經(jīng)營的立場上，依據(jù)金融消費者的屬性以適合其理解的方式對所銷售的金融產(chǎn)品和提供的金融服務(wù)加以說明和推銷。金融消費者適當(dāng)性原則的適用可以分為兩個階段：第一階段是金融從業(yè)人員要首先了解金融消費者的屬性，并依據(jù)其屬性來判斷決

13、定應(yīng)對其推銷何種金融產(chǎn)品與服務(wù)，目的在于確認(rèn)金融消費者對投資的真實意思表示；第二階段是在向金融消費者推銷相應(yīng)的金融產(chǎn)品與服務(wù)時，金融從業(yè)人員需依據(jù)其屬性以適合其理解的方式對所推銷的金融產(chǎn)品與服務(wù)加以說明，目的在于使金融消費者理解金融產(chǎn)品與服務(wù)的風(fēng)險進(jìn)而能夠?qū)︼L(fēng)險承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。參考文獻(xiàn)：1亞洲開發(fā)銀行技術(shù)援助項目（ta8498）研究報告：中國金融消費權(quán)益保護(hù)法律框架建設(shè)研究。2國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)201581號）。3中國人民銀行金融消費權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）（銀辦發(fā)2013107號）。4銀行業(yè)消費者權(quán)益保護(hù)工作指引（銀監(jiān)發(fā)201338號）。5國務(wù)院辦公廳