中國稅源專業(yè)化管理理論與實踐上

1、中國稅源專業(yè)化管理理論與實踐（上）倫玉君國家稅務(wù)總局科研所理論政策研究室副主任各位學員，大家好。我是倫玉君，在國家稅務(wù)總局科研所工作。很高興今天有機會，我們來一起研究探討我國稅源專業(yè)化管理問題。今天，我講座的題目是中國稅源專業(yè)化管理的理論與實踐。近年來，隨著我國征管形式的不斷發(fā)展和征管改革的不斷深入，稅源專業(yè)化管理作為稅收征管實踐的一個新的模式，越來越得到各方的重視。全國很多地方全系統(tǒng)都廣泛地開展了稅源專業(yè)化管理的實踐和探索，并且取得了很好的效果。我們來簡單地看一下它的脈絡(luò)。2009年6月份的稅源專業(yè)化管理，第一次正式提出是在2009年6月的全國稅收征管和科技工作會議上提出來的，要建立信息化、

2、專業(yè)化、立體化的稅源管理體系。同時，專業(yè)化還做了進一步的解釋。指的是要在稅源管理上突破現(xiàn)有按屬地劃片管戶的單一方式，根據(jù)稅源的實際情況和管理的不同特點，優(yōu)化人力資源的配置，實行對外，按納稅人的屬地、規(guī)模、行業(yè)、風險等分類。對內(nèi)，在堅持管戶與管事相結(jié)合的同時，探索按一些重要事項環(huán)節(jié)分工，組織形式上采取個人和團隊相結(jié)合的專業(yè)化管理。在2009年全國稅務(wù)工作會議上，總局肖捷局長就進一步提出：要大力推行稅收的科學化、專業(yè)化和精細化的管理。2010年10月，國家稅務(wù)總局決定開展稅源專業(yè)化管理的試點，選擇8個單位，包括安徽國稅、廣東國稅、江蘇國稅、河南國稅、上海國稅、青島國稅、廣東地稅和山東地稅。同時下發(fā)

3、了開展稅源專業(yè)化管理試點的指導意見。這是（國稅發(fā)2010101號），非常重要的一個文件。在這個文件里進一步提出：加強稅收風險管理，實施信息管稅，實行分類分級管理，規(guī)范稅收征管程序，完善稅源管理運行機制等試點內(nèi)容。2010年年底的全國稅收工作會議上又進一步提出，必須堅持稅源專業(yè)化管理的工作方式。2011年4月份，“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要上明確：要實行分級分類的管理，按照納稅人的規(guī)模、行業(yè)，兼顧一些特定業(yè)務(wù)，對稅源進行科學分類，優(yōu)化管理資源配置。去年年底，最近的一次全國稅務(wù)工作會議上提出要進一步深入稅源專業(yè)化管理。在今年7月份，我們即將召開了全國稅收會議，就研究征管體制改革的會議上還要對稅源

4、專業(yè)化管理做出進一步的部署。自此，我們的稅源專業(yè)化管理由基層稅務(wù)部門自發(fā)開展的實踐探索上升為總局推進全國新一輪稅源改革的一種戰(zhàn)略決策和部署，上升到這一層次。近年來，稅源專業(yè)化管理如火如荼地被實踐中引用，但在稅源規(guī)模和管理結(jié)構(gòu)日趨龐大復雜的稅源體制下，應(yīng)該說這還是一個新的稅收管理方式，還沒有一些現(xiàn)成的模式可供借鑒，還需要不斷地深入研究，今天，我們就一起從以下幾個方面來研究這個問題。一、與稅源專業(yè)化有關(guān)的基本概念界定下面我們看基本概念。以下這幾個概念是我們首先必須明確的。首先是稅源，我們說稅源，就是稅收的來源，指的是稅收課征的經(jīng)濟源泉，沒有稅源，稅收就如同無源之水、無本之木，應(yīng)該說是皮之不存，毛將

5、焉附這么一個道理。稅收對稅源具有調(diào)節(jié)功能，用好了會對稅源的壯大起到積極的作用，用不好就會限制稅源的發(fā)展。專業(yè)化管理，這個概念在管理學中，不同時期，不同的學者都有不同的界定，共同的是要把專業(yè)化置于分工的前提下加以討論。分工引致專業(yè)化程度的提高，同時，分工又以專業(yè)化為基礎(chǔ)，美國經(jīng)濟學家賴賓斯坦對這個專業(yè)化有定義：專業(yè)化是生產(chǎn)要素向較少種類活動集中的一個過程?！睂I(yè)化現(xiàn)在之所以成為各類管理活動的一個普適性的取向就是因為專業(yè)化有助于提升管理的效率。我們再看稅收管理，稅收專業(yè)化管理，這是我們工作中常接觸到的。稅收管理的具體內(nèi)容包括稅收法制管理、征收管理、計劃管理、行政管理等等，主體是國家，它的具體執(zhí)行機

6、構(gòu)就是我們各級稅收的主管部門，客體是稅收分配的全過程。稅收專業(yè)化管理就是稅收和專業(yè)化管理的內(nèi)涵的有機結(jié)合，指的是集中有限的稅收管理資源并投資于最能產(chǎn)生稅收管理效益的活動中去，以獲得更高的效率、更多的效益和更強的競爭力。稅收的專業(yè)化管理包括兩個方面的內(nèi)容，一個是稅收管理方向的專業(yè)化。要把稅收管理的各類核心資源、核心力量分別歸集到不同稅務(wù)環(huán)節(jié)和管理對象中去，向?qū)：途姆较虬l(fā)展。另一方面包括稅務(wù)人員崗被分工的專業(yè)化，在管理中不斷累計某一特定崗位的管理經(jīng)驗和管理知識，配備與之相適應(yīng)的專業(yè)人才，從而進一步提高工作效率。我們今天研究的稅源管理和稅源專業(yè)化管理，與前面的概念是什么關(guān)系呢？稅源管理指的是以稅務(wù)

7、機關(guān)為主體、其他相關(guān)部門配合，以稅收法律法規(guī)為依據(jù)，通過采取一定的措施和手段，使稅收的征收數(shù)趨近于實現(xiàn)數(shù)所進行的管理活動。落實到我們今天研究的稅源專業(yè)化管理這個概念。稅源專業(yè)化管理，它指的是根據(jù)納稅人的實際情況和征管規(guī)律，以稅收風險管理為導向，以信息化為支撐，按照納稅人規(guī)模、行業(yè)、稅種、風險等進行稅源分類，優(yōu)化征管資源配置，建立專業(yè)化人才隊伍，對不同類的稅源運用相應(yīng)的專業(yè)化管理方法以提高征管質(zhì)量和效率的這么一種管理活動。稅源專業(yè)化管理與稅源管理的專業(yè)化，就這兩個概念也是不同的。專業(yè)化管理指的是一種管理的方法和模式，而管理的專業(yè)化指的是實現(xiàn)的目標，包括實現(xiàn)這一目標的過程。稅收專業(yè)化管理和稅源專業(yè)

8、化管理的概念的內(nèi)涵是不同的。稅源屬于稅收的范疇，稅收隱含著稅源。稅源專業(yè)化管理是稅收專業(yè)化管理的一個組成部分。對以上的這些概念我們要融會貫通地加以把握。我們工作中一直常提的專業(yè)化、科學化、精細化這么幾對概念要做一個完整的理念來把握?？茖W化、專業(yè)化、精細化，總局根據(jù)現(xiàn)實國情和征管現(xiàn)狀，遵循稅收征管規(guī)律做出的一種戰(zhàn)略決策?？茖W化強調(diào)的是立足實際，探索和掌握稅收征管規(guī)律，旨在尊重事實，應(yīng)用現(xiàn)代的管理方法和技術(shù)手段來加強管理。專業(yè)化管理是針對納稅人的不同情況和特點，以科學分類為基礎(chǔ)，專業(yè)化團隊管理為手段，對稅源實施的一種專業(yè)化管理的一種方法，旨在增強管理的針對性和時效性。精細化管理強調(diào)的是細節(jié)管理，要

9、求職責分工明確，業(yè)務(wù)流程細化，崗責體系完善。所以，在工作中，要把科學化、專業(yè)化、精細化作為一個有機的整體，堅持把科學化作為專業(yè)化和精細化的基礎(chǔ)和前提，把專業(yè)化作為科學化的出發(fā)點，把精細化作為科學化與專業(yè)化的落腳點，防止割裂三者的關(guān)系。二、稅源專業(yè)化管理的研究背景（一）我國經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展對稅源管理提出的新要求第二個方面，我們研究一下稅源專業(yè)化管理課題的研究背景，從五個方面來闡述。我們提出稅源專業(yè)化管理，首先是適應(yīng)我國經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的需要對稅源管理提出的新要求。1、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進經(jīng)濟發(fā)展的需要。當前和今后一段時期，我國加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為貫徹落實科學發(fā)展觀，深化各項改革，

10、構(gòu)建和諧社會的主導型戰(zhàn)略任務(wù)；實現(xiàn)全面均衡的發(fā)展，使經(jīng)濟增長、社會進步和人民的生活同步改善，形成“包容增長”的理念成為現(xiàn)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主要方略。我們前期的稅收工作和我國的經(jīng)濟增長方式有一個共同的特點，都是處于一個偏重于規(guī)模和速度的一種擴張期。我們的GDP連年快速增長，我國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，但是單位GDP的消耗卻一直處于較高的水平。和此相類似的，我國稅收收入規(guī)模從1995年的0.6萬億迅速增加到2011年的9.57萬億元。社會各界對我國的稅收增幅尤其是超GDP增幅提出了很多質(zhì)疑的聲音。我們的稅收工作效率現(xiàn)在還存在著很多行政效率不高的問題，尤其集中體現(xiàn)在我們的征管質(zhì)量和效益的各項指標

11、中，我們的稅收征收率和發(fā)達國家相比還差很多，還有一定的差距。我們說導致這個狀態(tài)的一個主要的原因就體現(xiàn)在我們的稅源的專業(yè)化管理方面還處于一種粗放、小生產(chǎn)的狀態(tài)。征管的質(zhì)量、效益不是很高。所以，從稅收工作服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大局出發(fā)，我們要加快轉(zhuǎn)變自身的稅收的發(fā)展方式，也要注重實現(xiàn)由規(guī)模和速度向關(guān)注質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)稅源合理配置各種資源，形成精細的分工，密切的聯(lián)系和有效的制約，以最小的投入取得最大的產(chǎn)出。2、推行稅源專業(yè)化管理是我們搞行政創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能的需要。轉(zhuǎn)變政府職能，就是要分清政府哪些事情應(yīng)該放手做，哪些事情應(yīng)該管好，稅收是政府職能轉(zhuǎn)變中必須要管好的事情。按照十七大轉(zhuǎn)變政府職能，理

12、順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效能的要求，稅務(wù)行政職能的轉(zhuǎn)變主要應(yīng)該定位于監(jiān)管者、服務(wù)者和執(zhí)行者這么一個角色。作為國家重要的行政執(zhí)法機關(guān)，稅收肩負著為國聚財、為民收稅的神圣使命，稅源管理作為發(fā)揮監(jiān)管者和執(zhí)行者的主體監(jiān)管活動，是轉(zhuǎn)變稅務(wù)行政職能，推動稅務(wù)管理創(chuàng)新體制的首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。3、優(yōu)化稅收環(huán)境，構(gòu)建和諧社會的需要。當前，社會分配不公的問題已經(jīng)成為我國日益嚴重的一個社會問題，收入分配改革也成為“十二五”期間牽動全局的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分發(fā)揮財稅制度對收入分配的調(diào)節(jié)作用，可以大大地緩解社會收入分配不公的矛盾。我們說，稅收調(diào)節(jié)收入分配，它的作用歸根到底取決于稅源管理的一個執(zhí)行能力，稅源管理的能力缺失造

13、成稅收的流失，就破壞稅收的公平分配關(guān)系，就稅負轉(zhuǎn)嫁給守法的納稅人，這樣就形成納稅義務(wù)履行的劣企驅(qū)逐良企的一種逆淘汰的現(xiàn)象，破壞了優(yōu)勝劣汰的市場經(jīng)濟環(huán)境，所以，提高稅源的管理能力無疑是解決社會收入不公問題的一個重要抓手。4、建設(shè)信息社會，加強稅收管理的需要。繼互聯(lián)網(wǎng)的普及和應(yīng)用之后，虛擬技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、分布式計算以及移動計算、云技術(shù)等各種新的技術(shù)、新的概念層出不窮。信息技術(shù)的飛速發(fā)展，不僅改變了我們的生產(chǎn)、生活方式，而且對社會管理和公共服務(wù)的理念也產(chǎn)生了很大的沖擊、深刻的影響。一方面，信息社會拉近了納稅人和稅務(wù)部門的距離。納稅人對稅收活動的便捷性、信息公開和透明度都有了更高的要求。另一方面，信息

14、技術(shù)也為稅務(wù)部門提高征管質(zhì)效提供了重要的手段和平臺。所以，要求稅務(wù)部門必須深入研究利用信息技術(shù)，改進和優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)業(yè)務(wù)模式，提高稅源管理的質(zhì)量和效率。（二）稅制改革不斷深入推進，對稅源專業(yè)化管理提出新要求第二個背景，稅制改革不斷深入推進，對我們的稅源專業(yè)化管理提出了更高、更新的要求。深入財稅體制改革是“十二五”期間，改革攻堅的重要領(lǐng)域之一?！笆濉睘槲覀兊亩愂崭母锾岢隽巳舾傻哪繕耍ㄟM一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮稅收對收入分配、資源節(jié)約、環(huán)境保護等方面的調(diào)節(jié)和促進作用。立足普遍征收為主，以特殊調(diào)節(jié)為輔，以實現(xiàn)增值稅擴大征稅范圍和完善消費稅為主，優(yōu)化貨物與勞務(wù)稅制改革。包括立足于促進社會公平和

15、提升所得稅收入的比重，健全綜合分類相結(jié)合的個人所得稅為重點的所得稅制度的改革。還有健全財政權(quán)制度，推行資源稅改革等目標。隨著稅制改革的深入推進，稅收征管體制，尤其是稅源管理方式和手段滯后于稅制的狀況已經(jīng)逐步凸顯。進一步優(yōu)化稅收征管改革，深入推進稅源的專業(yè)化管理，必將為我們的稅制改革拓展更大的空間。近年來，關(guān)于稅務(wù)管理的問題，稅收管理的研究應(yīng)該說是日益得到了世界各國的關(guān)注，這么一個理念，以前我們更重視制度，政策的研究，而對管理問題研究得不夠深入?，F(xiàn)在管理問題是稅制改革核心，而不是輔助問題，這么一個概念已經(jīng)逐漸被世界各國所逐漸地接受。我們說稅收征管是稅收制度的實現(xiàn)方式，它決定了稅制的目標實現(xiàn)程度，

16、“十二五”期間規(guī)定的稅制改革的各項調(diào)控目標能否實現(xiàn)、實現(xiàn)的程度如何，取決于稅收征管的適應(yīng)能力，都需要同步配套我們的稅收征管制度的改革，這樣才能保證我們的稅制的實際執(zhí)行能力和名義稅制相匹配。否則，任何稅制改革的目標都難易實現(xiàn)。你這個稅制設(shè)計得不管多么完美，如果沒有相匹配的征管措施配套，都是流于形式了。（三）稅收科學化、精細化、專業(yè)化、信息化管理對稅源專業(yè)化管理提出新要求三，稅收的科學化、精細化、專業(yè)化、信息化，這“四化”也稅源專業(yè)化管理提出了新的要求?？茖W化、精細化、專業(yè)化、信息化是對稅收工作的總體要求。其中，科學化管理應(yīng)該是稅源專業(yè)化管理的基本規(guī)律。精細化是稅源專業(yè)化的基本要求。專業(yè)化管理是稅

17、源專業(yè)化管理的基本方法，信息化管理是手段。推進稅源專業(yè)化管理是進一步加快征管改革，提升征管能力和效益的一個重要課題。只有以下四者緊密地結(jié)合起來，相互聯(lián)系、相互促動才能發(fā)揮出稅源管理的最大效益。在以上“四化”，專業(yè)化始終是稅收征管的一個基礎(chǔ)的重點性工程，貫穿著征管改革的各個時期和領(lǐng)域。從專管員的個稅統(tǒng)管方式到“征管查”兩分離、三分離，再到啟動信息化加專業(yè)化的征管改革，專業(yè)化進程是逐步推進的。但是目前，征管專業(yè)化進程中的一個突出問題，就是稅源管理還沒有實現(xiàn)完全的專業(yè)化，基層一線的稅收管理人員基本上都屬于全職能型各自為政的這么一種特點，各級機關(guān)的稅源管理業(yè)務(wù)自成體系、彼此交叉、協(xié)作不夠，無法適應(yīng)當前

18、經(jīng)濟稅源復雜變化的情況。所以，為稅源專業(yè)化管理提出了進一步迫切的需要。（四）稅源管理的復雜性、艱巨性、風險性不斷提高對稅源專業(yè)化管理提出新要求四，稅源管理的復雜性、艱巨性和風險性不斷提高，對于稅源的專業(yè)化管理提出了更新的要求。首先，稅源管理必須適應(yīng)現(xiàn)在社會高度產(chǎn)業(yè)分工的專業(yè)化情況。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，當前的產(chǎn)業(yè)分工日趨高度專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨復雜、行業(yè)門類日益繁多、職業(yè)種類更加寬泛。從廣度看，分工和專業(yè)化的規(guī)模已經(jīng)擴大到了世界各個范圍。從深度看，現(xiàn)代社會的產(chǎn)業(yè)分工越來越細了也越來越專業(yè)了。在我國，行業(yè)門類現(xiàn)在高達912種，職業(yè)種類達到1800多個，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越發(fā)復雜、產(chǎn)業(yè)集群不斷演進。所以，傳統(tǒng)

19、的稅源管理難以應(yīng)對眾多的行業(yè)和職業(yè)，也更無法應(yīng)對這種產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)集團以及后工業(yè)化、知識經(jīng)濟等眾多的新型經(jīng)濟形態(tài)和經(jīng)濟業(yè)態(tài)。因此，對稅務(wù)部門來說也同樣存在著專業(yè)化分工的問題。專業(yè)化管理的水平、銜接方式的緊密程度等，都直接影響到稅源專業(yè)化管理的科學化和合理化的程度，決定著稅務(wù)部門的管理質(zhì)量和效益。所以，適應(yīng)高度產(chǎn)業(yè)分工的產(chǎn)業(yè)化需求，稅源管理也應(yīng)該相應(yīng)地實行專業(yè)化。第二，經(jīng)濟快速發(fā)展能帶來納稅人的數(shù)量迅速增加。近十多年來，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國納稅人的數(shù)量增長很快，全國的企業(yè)數(shù)量已經(jīng)達到了2000多余萬戶，而且每年增長的速度都非?？?。我們看一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這是2004年到2010年全國納稅人總

20、戶數(shù)和稅務(wù)干部數(shù)的統(tǒng)計。納稅人的總戶數(shù)的年均增長率接近6%，而稅務(wù)干部的人數(shù)基本都保持在85、86萬人左右。而且稅務(wù)干部中，真正從事一線稅源管理的稅收管理員，國稅和地稅也就10多萬人。2010年，全國人均管戶超過100戶，也得地方甚至超過了1000戶，個別地區(qū)甚至達到了3000多戶。隨著納稅人戶數(shù)的迅速增長，反過來，征管力量顯得力不足，所以，面對這種情況也要求我們加快稅源的專業(yè)化管理。第三，納稅人的組織形式和經(jīng)營方式日趨也多元化和復雜化。目前，納稅人的組織形式、所有制形式已經(jīng)達到了40多種，公司、獨資、合伙等各類企業(yè)組織形式以及運作方式日趨多元化和復雜化。新的企業(yè)組織形式，比如企業(yè)集團、農(nóng)民經(jīng)

21、濟合作等不斷涌現(xiàn)，對我國稅源管理工作提出了新的要求。傳統(tǒng)的稅源管理方式難以適應(yīng)企業(yè)組織形式和經(jīng)濟活動復雜變化的形勢了。一個是和經(jīng)濟活動的規(guī)模速度不相適應(yīng)，2011年，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達到了47萬億元，在巨大的經(jīng)濟總量背后是龐大的經(jīng)濟活動，不同行業(yè)、企業(yè)的經(jīng)濟活動呈現(xiàn)多樣化、演變化趨勢。所以，稅源控管的難度越來越高了。第二，與經(jīng)濟活動的復雜變化不相適應(yīng)。隨著企業(yè)經(jīng)營方式的復雜化，一些跨國公司、企業(yè)集團、連鎖企業(yè)的跨區(qū)域經(jīng)營，規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復雜的金融交易和資本運作，還有高速增長、形態(tài)各異的各種非物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，還有層出不窮的各種商業(yè)運作模式，還有擴張迅猛方式的各種電子商務(wù)，都使我們的源管理面

22、臨著高度的復雜性和不確定性，很難摸清納稅人創(chuàng)立方式、盈利金額和應(yīng)稅收入，有的甚至難以把握是誰在納稅，納稅主體是誰，課稅環(huán)節(jié)和應(yīng)稅收入，雙方信息不對稱的情況也日益加劇，傳統(tǒng)的稅收管理員的分散作業(yè)、單兵作戰(zhàn)的形式已經(jīng)不能應(yīng)對這種挑戰(zhàn)了。四，經(jīng)濟全球化引起稅源國際化的趨勢日益顯著，也對稅源管理提出了新的要求。在經(jīng)濟全球化的形勢下，經(jīng)濟資源應(yīng)該是全球流動配置，跨國界、跨區(qū)域的稅收轉(zhuǎn)移、稅收工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。一方面，經(jīng)濟全球化以跨國公司為主體，為主要推動力。由于經(jīng)濟實體的逐利性，跨國公司對東道國的經(jīng)濟政策往往有本能的規(guī)避反映，他們利用各種手段，包括關(guān)聯(lián)交易、轉(zhuǎn)讓定價等等，對稅收政策采取了一系列的

23、應(yīng)對行為。我們要發(fā)揮稅收促進財富在全球的合理分配，維護一國的經(jīng)濟主權(quán)，實現(xiàn)全球化財富再分配的效應(yīng)，就在稅源管理方面多下功夫。另一方面，各種經(jīng)濟要素在全球范圍內(nèi)要重新配置，也需要一種公平、健康、合理有序的市場經(jīng)濟秩序。稅務(wù)部門作為政府的執(zhí)法部門，運用稅收手段優(yōu)化資源配置，以營造公平良好的市場秩序和發(fā)展環(huán)境應(yīng)該是義不容辭的。第五，當前企業(yè)核算的電子化、團隊化、專業(yè)化水平不斷提高，也為稅源管理提出了新的要求。經(jīng)濟的發(fā)展在稅收活動中，稅企雙方出現(xiàn)了一種較大的反差。一方面體現(xiàn)在涉稅事務(wù)能力上的反差。企業(yè)的涉稅活動日趨專業(yè)化，很多企業(yè)都成立了稅政處，稅務(wù)組，甚至有專門的稅務(wù)CEO，其中很多專業(yè)的人才來專門

24、從事涉稅事務(wù)。稅務(wù)部門還采取傳統(tǒng)的人盯人，或者由少數(shù)一、兩個稅務(wù)管理員去盯著整個企業(yè)的專業(yè)化團隊，這種對比肯定是無法適應(yīng)的。第二個反差是，人員素質(zhì)的反差。由于體制性、流動性等方面的差異，稅企雙方的人員素質(zhì)能力出現(xiàn)了此消彼漲的趨勢，日益呈現(xiàn)逆淘汰的局面。分散、單兵方式下的稅源管理已經(jīng)力不從心了。第三，工作方式上的反差。納稅人已經(jīng)普遍應(yīng)用會計電算化提高財務(wù)管理和核算水平，組建了核算風險分析專家團隊來提高控制內(nèi)部水平，各種專業(yè)化的會計中介服務(wù)機構(gòu)也不斷加速發(fā)展。傳統(tǒng)的稅源屬地管理的劃片管戶，依靠個體的手工操作方式或者是經(jīng)驗判能方式已經(jīng)沒有用武之地了，對稅務(wù)管理的專業(yè)化提出了要求。（五）我國稅源管理發(fā)

25、展歷程、成效及現(xiàn)實要求第五個背景，我們從稅源管理的發(fā)展歷程、取得的效果以及存在的問題來看，也對我們的稅源專業(yè)化管理提出了需求。思考稅源專業(yè)化管理的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了三個階段。體現(xiàn)出了一種稅收征管模式上的演進歷程。一個是計劃經(jīng)濟時期，征管模式的專責管理方式，從1949年到1978年。第二個時期是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，“征管查”分離模式。第三個時期是社會主義市場經(jīng)濟時期的34字征管模式時期。首先我們來看計劃經(jīng)濟時期的專責管理模式，這是新中國的稅源管理處于一種促進和曲折發(fā)展的時期。這一時期，所有制形式單一，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)簡單，稅制十分簡單，納稅人數(shù)量有限，這種形式，我們的稅源管理采取的主要是專管員專責管理的模式。它

26、的特點是一員到戶、各稅統(tǒng)管、征管查合一。隨著經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，各種經(jīng)濟成份和符合稅制的出現(xiàn)，這種一員進場、各稅統(tǒng)管模式的弊端已經(jīng)日益突出了。首先，一個是征管員上門收稅，實行“保姆式”的管理，扭曲了征納雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不利于培養(yǎng)企業(yè)的納稅意識。第二，專管員集“征管查”于一身，權(quán)利部分集中，缺乏有效的監(jiān)督制約，容易產(chǎn)生人情稅、關(guān)系稅的腐敗現(xiàn)象。第三個弊端，專管員各自為戰(zhàn)，互不溝通、信息分散，難以形成征管合力。第四征管手段落后，稅收征管主要靠手工操作，質(zhì)量效率低下，成本很高。第二個時期，從1978年到1993年經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期是用“征管查”分離的管理模式。將稅收征管工作劃分為征收、管理、檢查三

27、個系列或者是征管、檢查兩個分離或三分離，實行不同形式的分責制約，形成了內(nèi)在的監(jiān)督制約機制。專管員上門收稅改為納稅人出門上稅，為建立權(quán)責明確、科學嚴密的納稅申報體系奠定了基礎(chǔ)。當然，受時代發(fā)展的局限，“征管查”分離模式還是存在著不少的問題的。一個是對稅收征管改革的系統(tǒng)的認識性不足，“征管查”的銜接不緊，配合不力。第二，沒有徹底改變對納稅人的“保姆式”的管理，征納雙方權(quán)利和義務(wù)劃分得不夠清晰。第三，征管還主要依靠手工勞動，計算機應(yīng)用的效果不夠明顯。此外，中央和地方的稅收分配利益關(guān)系也從以往高度集權(quán)的極端走向了過度分權(quán)的另一個極端。中央財力導致年年下降，宏觀調(diào)控能力也不足，助長了地方政府越權(quán)減免稅等

28、各種干涉稅收執(zhí)法行為的現(xiàn)象。第三個時期，社會主義市場經(jīng)濟時期，我們現(xiàn)在常用的34字的征管模式。這個時期，稅源管理實行的是“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點稽查、強化管理”這么34個字概括了我們的征管模式。它的突出特點：劃清的稅收征納雙方的權(quán)利和責任，優(yōu)化納稅服務(wù)，方便了納稅人辦稅?，F(xiàn)代信息技術(shù)在稅務(wù)征管得到了廣泛的應(yīng)用，進一步明晰了征收、管理、稽查三個專業(yè)機構(gòu)的職責，強調(diào)了稅務(wù)稽查的打擊作用，并在稽查體系內(nèi)部按照選案、檢查、審理、執(zhí)行等職能建立分工制約機制；稅源管理日漸成為稅收征管的基礎(chǔ)性工作。34字征管模式的形成一個過程，從1993年國務(wù)院批準了國家稅務(wù)總局工商

29、稅制改革方案，我們常說的1994年稅制改革方案提出了建立申報、代理、稽查三位一體的稅收征管新格局。1994年就開始實施我國建國以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最深刻的稅制改革。為了落實新稅制，1997年，全國稅務(wù)系統(tǒng)開始全面實施稅收征管改革，確立了以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查這30個字的稅收征管模式，初步形成了申報率、入庫率、處罰率等征管質(zhì)量的實率的考核體系，實現(xiàn)了從單純考核收入任務(wù)，向收入任務(wù)與征管質(zhì)量雙重考核的轉(zhuǎn)變。但在管戶到管事的轉(zhuǎn)變過程中，我們過分強調(diào)了集中征收、重點稽查，對管理相對寬松，一些不易劃分的事項難免會出現(xiàn)沒人管或管得不徹底的現(xiàn)象，就形成了疏

30、于管理、淡化責任的問題。同時，各種稅收考核指標名目繁多，甚至這些指標本身的設(shè)計也不科學，也不合理，存在很多問題，消耗了稅務(wù)人員，管理員、專管員的大量精力。稅收管理在一定程度上流于形式。針對上述疏于管理、淡化責任的問題，2004年總局對原30字的模式強調(diào)了“強化管理”4個字，補充進來形成了34征管模式，并且明確提出，稅收征管要走科學化、精細化的發(fā)展道路。2006年，全國初步建立了管戶與管事相結(jié)合的稅收分析、納稅評估、稅源監(jiān)控、稅務(wù)稽查“四位一體”的稅源管理新格局。但在全面落實稅收管理員制度中還遇到一些新的矛盾和問題，比如說，納稅人戶數(shù)多，稅收管理人員少之間的矛盾。征收管理手段不斷強化，還存在與稅

31、收流失風險之間的矛盾。納稅人經(jīng)營方式變化頻繁與稅務(wù)機關(guān)掌握信息不充分、不足之間的矛盾。所以，2007年以來，稅務(wù)系統(tǒng)繼續(xù)不斷地深入探索征管改革。征管改革在繼續(xù)堅持科學化、精細化管理的前提下，開始探索專業(yè)化的管理。2008年，國家稅務(wù)總局啟動了新一輪的機構(gòu)改革，設(shè)立了納稅服務(wù)和大企業(yè)稅收管理機構(gòu)，調(diào)整了稅收管理信息化建設(shè)的職能配置，整合并強化了執(zhí)法監(jiān)督和內(nèi)部審計資源，規(guī)范了部分機構(gòu)的職能、配置和名稱。此后，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)互相制約又互相協(xié)調(diào)的要求，省以下國稅機關(guān)，著力優(yōu)化組織機構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，分級建立了分工清晰、職責明確、運轉(zhuǎn)高效、協(xié)調(diào)有序的稅收管理體系。20

32、10年總局確定在8個單位進行稅源專業(yè)化管理的試點。著力在稅源的分級分類管理、風險管理、信息管稅以及一體化運行體制、流程再造、崗責優(yōu)化等方面有所突破，進一步提高稅源管理水平。第二個問題，經(jīng)過以上一系列的努力，稅源管理取得了很多成效、成果。一個是稅源管理理念不斷發(fā)展創(chuàng)新。傳統(tǒng)的稅源管理理念突出單方強制性的稅收征管方式，稅務(wù)機關(guān)往往以管理者的面目出現(xiàn)，納稅人置于對立、被動的地位，稅源管理注重監(jiān)督、注重打擊。隨著政府職能轉(zhuǎn)變的加快，2002年總局明確提出：稅務(wù)管理觀念要由基本不相信納稅人能夠依法納稅向基本相信納稅人能夠依法納稅轉(zhuǎn)變。強調(diào)稅收征管工作要從強制執(zhí)法型向服務(wù)執(zhí)法型轉(zhuǎn)換，以保證稅收職能的正常履

33、行。以納稅人的需求為導向，全國各級稅務(wù)機關(guān)相繼成立了納稅服務(wù)機構(gòu)，落實了納稅服務(wù)規(guī)范，建立健全了包括首問責任制、限時服務(wù)、一站式服務(wù)、貼近式服務(wù)、個性化服務(wù)等的考核評價體系，為納稅人逐步提供更好的納稅服務(wù)。這是成果之一。之二，稅源管理的法制化進程不斷加快。1986年國務(wù)院頒布了稅收征管暫行條例，標志著我國稅收征管制度開始單獨立法。1993年稅收征管法正式執(zhí)行，這是稅務(wù)機關(guān)稅收征管的基本法，為了保證征管法的有效實施，國務(wù)院財政部以及國家稅務(wù)總局相繼頒布了征管法的實施細則、發(fā)票管理辦法等法律法規(guī)，使稅收征管的各個方面和環(huán)節(jié)都做到了有法可依，法制化進程不斷加快。第三，稅源管理組織機構(gòu)職能建設(shè)也得到不

34、斷的加強。我們的稅務(wù)組織機構(gòu)從1983年以后開始得到恢復和發(fā)展。稅務(wù)系統(tǒng)大規(guī)模擴編。1994年實行分稅制改革，全國省及省以下分設(shè)了國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套機構(gòu)。2001年我國加入世貿(mào)組織之后，稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用越來越作用了，稅務(wù)機關(guān)等社會地位也日益體現(xiàn)。2004年全國稅收征管工作會議召開，標志著我國稅務(wù)征管以實行大規(guī)模的組織機構(gòu)，人員配置重組為內(nèi)容的改革基本結(jié)束，稅務(wù)機關(guān)的組織建設(shè)逐漸走向了精簡、統(tǒng)一、效能的內(nèi)涵式發(fā)展道路。四，稅源管理職責部署配置不斷優(yōu)化?；仡櫸覈鞴芨母锏臍v程，歷次征管模式的重大變革都是基于分權(quán)與制衡的原則。1989年的“兩分離”和“三分離”模式主要針對計劃經(jīng)濟體制下的“

35、專責模式”，改統(tǒng)管為分離，體現(xiàn)了制衡的原理。1994年“新稅制”實施后，申報、代理、稽查“三位一體”的模式以及之后的34字模式，建立了“管理服務(wù)、征收監(jiān)督、稅務(wù)稽查、政策法規(guī)”四個系列的職能體系，稽查工作已嚴格按照“選案、實施、審理、執(zhí)行”四個環(huán)節(jié)進行分工，已形成了相互配合、相互制約的運行機制。34字模式的進一步提出也進一步劃清了稅款的征收，稅源管理，稅務(wù)稽查主要環(huán)節(jié)以及各管理環(huán)節(jié)內(nèi)部的職責分工，加強了各環(huán)節(jié)之間的銜接?？梢哉f，職責部署配置是不斷細化的。成效之五，稅源管理方式的科學化、精細化的程度在不斷地提高。第六，稅源管理信息化程度不斷提升，尤其是以34字稅收征管模式為標志，現(xiàn)代信息技術(shù)與稅

36、收管理進一步融合，促進了征管效率的不斷提高。2005年以后，我國稅務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)覆蓋到從國家稅務(wù)總局到省局、地市級和縣區(qū)級稅務(wù)局的四級廣域體系，實現(xiàn)了各類征管信息和數(shù)據(jù)的集中。各級稅務(wù)機關(guān)積極開發(fā)稅源管理和稅收決策平臺，實現(xiàn)了納稅人信息的“一戶式”存儲，強化了稅源的監(jiān)控和分析。第七，稅源管理機制的調(diào)控能力不斷地得到了強化。在稅源管理的職責上，從專管員對稅源的專責管理到“征、管、查”相互獨立又相互聯(lián)系的業(yè)務(wù)分工，形成了內(nèi)在的監(jiān)督制約運行機制。在稅源管理的方式上，按照科技加管理的思路，從傳統(tǒng)的“保姆式”、包辦式管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳行畔⒓夹g(shù)，實現(xiàn)管戶與管事相結(jié)合，稅收分析、納稅評估、稅務(wù)稽查等各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)

37、密切合作、銜接轉(zhuǎn)換的機制。在稅源管理層級上，從稅務(wù)分局所的單一主體，通過上收稅收執(zhí)法權(quán)形成總局、省局、市局、縣局四局稅源管理的監(jiān)控體系，逐級聯(lián)動，實現(xiàn)了從單純考核收入任務(wù)向收入任務(wù)與征管質(zhì)量考核雙重考核標準的一個轉(zhuǎn)換機制，進一步增強了稅源管理的工作主動性和預(yù)見性，保證了國家稅款的及時、足額入庫。以上，是我們的稅源專業(yè)化管理逐步推入、推進取得的成績。新的形勢下，對稅源專業(yè)化又提出了很多新的要求，稅源專業(yè)化很多方面存在著不適應(yīng)經(jīng)濟社會形勢發(fā)展的方面。首先，從征管理念的轉(zhuǎn)變看。我們當前提出的一些信息管稅、風險管理和稅源專業(yè)化管理的，當前稅務(wù)工作的核心內(nèi)容，不少稅務(wù)人員對其還沒有深刻的認識，有的甚至僅僅把它當做一個名詞停留在口頭上，沒有在工作中積極探索，行之有效的方法。又比如說在納稅服務(wù)理念上，我們盡管提出了“監(jiān)督管理與服務(wù)并重”，但是納稅服務(wù)并不是很細致，也不是很深入，服務(wù)效能也不夠高。上下級稅務(wù)機關(guān)之間的聯(lián)動機制，銜接也不緊，溝通也不暢，管理層級過多，工作缺