行政復(fù)議證據(jù)制度法律論文

1、行政復(fù)議證據(jù)制度法律論文行政復(fù)議是一種立足于行政體系內(nèi)部的行政糾紛解決 機制，既有行政性質(zhì)，又有司法色彩。我國的行政復(fù)議制 度自行政復(fù)議法于1999年頒布實施以來，中間經(jīng)xx 年行政復(fù)議法實施條例的補強細化，在實踐中發(fā)揮了 積極作用，但也面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。盡管行政復(fù)議在整 體上仍被視為行政機制而存在，行政復(fù)議的準司法化已成 國際趨勢，在學界也取得較多共識。行政復(fù)議的司法化要 求吸納司法制度的長處，對復(fù)議權(quán)形成公正、公開、有力 的程序約束。證據(jù)制度是司法審查的精華所在，其在行政 復(fù)議中的重要性不言自明。我國現(xiàn)有的行政復(fù)議證據(jù)制度 雖已初具規(guī)模，但無論從先天上還是從后天上看都存在不 足，在整體和

2、細節(jié)上都有所缺失。這些不足影響了行政復(fù) 議制度的長期健康發(fā)展，亟需加以改革完善。從學界來看,還缺乏對行政復(fù)議證據(jù)制度深入的專題研究。有鑒于此， 本文將以我國行政復(fù)議證據(jù)制度為對象，以其完善為旨趣 展開探討。一、我國行政復(fù)議證據(jù)制度的主要特點我國行政復(fù)議證據(jù)制度由行政復(fù)議法和行政復(fù)議實施條例構(gòu)建，所涉條文有：行政復(fù)議法第3條第2項，第11、22、2 3、24條,第28條第1款第1、3、4 項，第36條；實施條例第15條第1款第6項，第21、333 7、43、46、47、63條。這些條文構(gòu)建的行政復(fù)議證據(jù)制度包括如下內(nèi)容：第一，行政復(fù)議法第22條確立 了以書面審查為原則、口頭審查為例外的證據(jù)審查制

3、度。第二，行政復(fù)議法第1 1條，第23條第1款，第28條 第1款第4項，實施條例第2 1、36條規(guī)定了舉證制度。 第三，實施條例第33條規(guī)定了聽證制度。第四，行政 復(fù)議法第24條規(guī)定了證據(jù)效力制度，根據(jù)該條，在行政 復(fù)議過程中，被申請人自行向申請人和其他有關(guān)組織或個 者人收集的證據(jù)不具有效力。第五，行政復(fù)議法第28 條第1款第1項規(guī)定了 “具體行政行為認定事實清楚，證 據(jù)確鑿”的證明標準。第六，行政復(fù)議法第3條第2項、 第2 2條，實施條例第34條規(guī)定了復(fù)議機關(guān)調(diào)取證據(jù)制 度。第七，行政復(fù)議法第2 3條第2款，實施條例第35條規(guī)定了申請人和第三人的查閱權(quán)。第八，實施條 例第37條規(guī)定了鑒定制度

4、。從上述條文不難看出，我國行政復(fù)議的證據(jù)制度具有 以下特點：第一，條文分散無序。證據(jù)制度所涉條文較為 分散，分布于行政復(fù)議法和實施條例之中，散見 于不相鄰的多個條文之中，形式上缺乏系統(tǒng)性，不利于形 成整體認知，也不便于適用。第二，體系殘缺不全。行政 復(fù)議的證據(jù)制度不單形式上缺乏系統(tǒng)性，就其邏輯結(jié)構(gòu)來 說，也存在頗多缺失，若將其與行政訴訟的證據(jù)制度相比 即可一目了然，下文將重點討論這一問題，此不贅述。第 三，初始定位不準。由于行政復(fù)議法的立法宗旨是便 民、快捷的效率主義，其初衷是“不宜、也不必搬用司法 機關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議'司法'化”。在這種思想 指導(dǎo)下，該法對復(fù)議程序的設(shè)

5、計與行政訴訟相比就顯得頗 為粗放，其中的證據(jù)制度也不例外。這種粗放型審查機制 在保證快捷高效的同時，也不可避免地犧牲了制度的公正 性、權(quán)威性和公信力，實踐中復(fù)議案件數(shù)量偏少、復(fù)議功 能受阻的現(xiàn)狀就反映了這一點。為了彌補行政復(fù)議法 的先天不足，實施條例對證據(jù)制度做了個別補充，但仍 未完成體系化改造。因此，全面梳理現(xiàn)行證據(jù)制度的問題, 通過重新修改行政復(fù)議法加以一攬子解決，就日益顯 得必要。二、行政復(fù)議證據(jù)制度存在的主要問題通過上述分析可見，現(xiàn)行的證據(jù)制度比較原則和粗疏, 影響了行政復(fù)議的公正性，亟需加以檢討。當前存在的問 題主要有以下幾個方面：舉證責任規(guī)定不夠全面在舉證責任方面，行政復(fù)議法僅在第

6、11條規(guī)定了 行政復(fù)議申請的要求，申請人只要講清主要事實即可，無 需承擔初步證明責任。實施條例第2 1條補充規(guī)定了申 請人的初步證明責任。但整體來看仍有不足：第一，行政 復(fù)議法及實施條例均明示了第三人參與行政復(fù)議的 權(quán)利，但均未涉及其應(yīng)負的舉證責任。第二，行政復(fù)議法 第28條第1款第4項關(guān)于被申請人逾期不舉證視為無證據(jù) 的規(guī)定是不完整的，忽略了被申請人因不可抗力或客觀上 不能控制的其他正當事由而不能如期舉證的情況。第三， 在申請人的初步證明責任問題上，實施條例第21條雖作 了補充，但仍有不周之處，忽略了不作為案件中的除外情 形一在行政機關(guān)不作為案件中，行政機關(guān)往往不向相對人 提供書面答復(fù)，相對

7、人難于獲取行政機關(guān)不作為的初步證 據(jù)，復(fù)議機關(guān)在沒有相應(yīng)證據(jù)的情況下又不予立案，致使 行政機關(guān)不作為案件很難被立案一這在行政訴訟的證據(jù)制 度中早已有成熟的規(guī)定可資借鑒。證據(jù)認定規(guī)則體系缺失證明是一個十分復(fù)雜的去粗存精、去偽存真、由此及 彼、由表及里的不斷升華的認識和確認過程。證明過程是 在行政復(fù)議活動中，行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序，運用一 定的證據(jù)規(guī)則審核證據(jù)進而認定特定案件事實的過程。此 處所謂的“證據(jù)規(guī)則”，是一套綜合的技術(shù)規(guī)則，如證據(jù)資 格、證明效力認定、推定、認知等。對此，行政復(fù)議法 及實施條例均未作出規(guī)定。證據(jù)認定規(guī)則體系的缺失 也造成當前行政復(fù)議實踐中的"無所適從”，辦案人

8、員在審 核證據(jù)和認定事實時缺乏統(tǒng)一的客觀標準。證明標準可操作性不強且嚴苛“證明標準是指證明質(zhì)和量的有機結(jié)合，即指證明對 象的范圍和證明所達到的程度的界定?！?6它反映了證據(jù) 所應(yīng)當達到的說服力程度。行政復(fù)議的證明標準是一個質(zhì)、 量結(jié)合的雙面結(jié)構(gòu)。根據(jù)行政復(fù)議法第28條第1款第 1、3項的規(guī)定，一方面，具體行政行為必須“認定事實清 楚，證據(jù)確鑿”，這是關(guān)于“質(zhì)”的規(guī)定性，另一方面，具 體行政行為不得“主要事實不清、證據(jù)不足”，這是關(guān)于 “量”的規(guī)定性。其中的問題主要是“質(zhì)”的規(guī)定過于嚴 苛：相關(guān)規(guī)定在內(nèi)涵上接近于刑事訴訟的證明標準一它意 味著定案的證據(jù)必須經(jīng)過逐一查證，真實可靠；證據(jù)之間、 證據(jù)

9、同案件事實之間的矛盾得到合理排除；得出的結(jié)論是 惟一的，排除其他可能性。這種證明標準要求極高，不僅 缺乏可操作性，而且若嚴格實施，很可能對行政效率產(chǎn)生 消極影響。三、行政復(fù)議證據(jù)制度的重構(gòu)通過對上述問題的揭示，我們可以得出行政復(fù)議證據(jù) 制度亟需全面修改完善補充，亦即在一定意義上需要“重 構(gòu)”的結(jié)論。下面就重構(gòu)的方向、原則和具體對策等問題 展開討論。修改的方向和原則行政復(fù)議證據(jù)制度的重構(gòu)應(yīng)通盤考慮、整體推進，以 保證制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)性以及制度對實踐的適應(yīng)性。針對目 前行政復(fù)議證據(jù)制度中存在的上述問題，根據(jù)相關(guān)學理和 現(xiàn)實社會背景，提出如下修改的方向和原則。第一，總體上應(yīng)當準司法化。準確判斷行政復(fù)議

10、的法 律性質(zhì)，是完善行政復(fù)議證據(jù)制度的理論前提。行政復(fù)議 具有準司法性，具體的制度建設(shè)應(yīng)當以此作為自身定位。這一定位有利于同時發(fā)揮行政性和司法性兩種糾紛解決機 制的優(yōu)勢，兼顧效率與公正。原有證據(jù)制度的各種問題總 體上可歸結(jié)為，整體上將行政復(fù)議定位為行政性機制，過 于強調(diào)效率價值，遮蔽了人民的公正性訴求。因此，完善 行政復(fù)議的證據(jù)制度，應(yīng)以準司法化為基本方向，充分借 鑒吸收司法審查的先進制度。第二，兼顧效率與公正兩種價值。行政復(fù)議與行政訴 訟相比，應(yīng)當說二者在證據(jù)制度上具有諸多共性，當前在 行政復(fù)議證據(jù)制度缺位情況下被迫照抄行政訴訟證據(jù)制度 的現(xiàn)實也說明了這一點。但是，行政復(fù)議的準司法性既有 司

11、法性的一面，也有行政性、監(jiān)督性的一面，因此，行政 復(fù)議的證據(jù)制度理當與行政訴訟有所區(qū)別。行政復(fù)議對行 政效率的追求或者說對效率與公正的平衡，在構(gòu)建行政復(fù) 議證據(jù)制度時便應(yīng)當成為重要的考量因素。例如，在證明 標準上，我們認為可以采用“證據(jù)明確”的標準，使其在 適應(yīng)行政復(fù)議證據(jù)制度特點的同時，也可有效地實現(xiàn)各類 證明標準之間的順利過渡?？傊?，準司法化并非一味照搬 行政訴訟的制度，而應(yīng)平衡效率與公正兩種價值訴求。第三，證據(jù)制度的內(nèi)容應(yīng)當體系化。應(yīng)當從整體上著 眼，構(gòu)建起邏輯自洽、井然有序的證據(jù)制度。體系化的資 源有二：一是實施條例中的有關(guān)規(guī)定；二是各地有關(guān) 行政復(fù)議證據(jù)制度的規(guī)范性文件。證據(jù)制度在行

12、政復(fù)議 法中的具體表述也應(yīng)注意：一是可考慮新建一章“證 據(jù)”，相對集中地規(guī)定行政復(fù)議證據(jù)制度；二是由于證據(jù) 制度部分與程序制度部分在內(nèi)容上有交叉，故須對兩部分 內(nèi)容統(tǒng)籌作出合理安排。若干對策建議針對目前我國行政復(fù)議制度中存在的突出問題并基于 上述方向和原則的指引，筆者就如何改進行政復(fù)議證據(jù)制 度問題，從觀念、制度、隊伍、政策、方法等方面，擇要 提出如下具體的對策建議。第一，在總則中增加專門條款，規(guī)定審核證據(jù)、認定 事實的總體要求。審理行政復(fù)議案件，認真審核證據(jù)、準 確認定案件事實是其根本。但行政復(fù)議法、實施條例 均未在“總則”部分規(guī)定審核證據(jù)的基本原則和總體要 求。為突顯證據(jù)的重要性且提升行政

13、復(fù)議決定的權(quán)威性和 可接受性，我們認為，應(yīng)在行政復(fù)議法“總則”部分 增加規(guī)定：''行政復(fù)議委員會應(yīng)當按照法定程序，全面、客 觀、公正地審核證據(jù)，準確認定事實?！钡诙?，增補申請人的初步證明責任的相關(guān)除外情形。 在不作為案件和行政賠償案件中，申請人應(yīng)當對被申請的 不作為和損害結(jié)果負有初步證明責任。行政復(fù)議法沒有 對此作出規(guī)定，實施條例第21條予以了完善，但該條 規(guī)定仍有不周到之處，忽略了相關(guān)除外情形。我們認為， 在以下兩種例外情形中，應(yīng)當免除申請人的初步證明責任: 被申請人應(yīng)當依職權(quán)主動履行法定職責的；申請人因被申 請人受理申請的登記制度不完備等原因不能提供相關(guān)證明 材料且能作出合

14、理說明的。第三，被申請人因正當事由不能如期舉證的，應(yīng)允許 其申請延期舉證。在被申請人的舉證責任問題上，行政復(fù) 議法、實施條例均作出了規(guī)定，但其忽略了被申請人 因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由而不能如期 舉證的情況。如果僅根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定“逾期不舉證的視為無 證據(jù)、依據(jù)”，則會導(dǎo)致復(fù)議機關(guān)不得不撤銷被申請具體 行政行為，如此固然保證了行政效率，但同時也犧牲了公 平，對公共利益的保護也非常不利。第四，增加證據(jù)交換制度。證據(jù)交換有利于爭議雙方 在充分了解對方證據(jù)的基礎(chǔ)上就特定爭點展開交鋒，以提 高裁斷的效率和準確性。但行政復(fù)議法和實施條例 均未對證據(jù)交換作出規(guī)定?？紤]到行政復(fù)議以書面審查為 原則

15、、開庭審查為例外，證據(jù)交換制度可以在案情比較復(fù) 雜或者證據(jù)數(shù)量較多的情形下適用。第五，增加證據(jù)保全制度。行政復(fù)議法、實施條 例均未對證據(jù)保全作出規(guī)定，但其本身又是完整的證據(jù) 制度不可缺少的一部分，故有必要予以補充。行政復(fù)議期 間，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，申請人、 被申請人或者第三人可以向行政復(fù)議委員會申請保全證 據(jù)，行政復(fù)議委員會也可以主動采取保全措施。第六，增加證據(jù)排除制度。對申請人、被申請人以及第三人提供的證據(jù)，復(fù)議機關(guān)不能照單全收，而應(yīng)對其合 法性進行審查。但行政復(fù)議法、實施條例均未作出 規(guī)定，有必要予以補充。這一問題可以分為兩方面闡述。其一，非法證據(jù)排除問題：當事人以違反法律禁止性規(guī)定 或者侵犯他人合法權(quán)益的方法取得的證據(jù)，不應(yīng)作為認定 事實的依據(jù)。其二，不能作為認定被申請人具體行政行為合法的依據(jù)，但可以作為認定其他事實的依據(jù)，包括：被 申請人在作出具體行政行為后，或者在行政復(fù)議期間未經(jīng) 行政復(fù)議委員會