論我國(guó)公共危機(jī)管理的行政法治問(wèn)題.doc

1、論我國(guó)公共危機(jī)管理的行政法治問(wèn)題【摘要】：p ：本文結(jié)合近些年來(lái)我國(guó)公共危機(jī)管理的新實(shí)踐、新情況，探討了我國(guó)行政法治發(fā)展的若干現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出應(yīng)充分認(rèn)識(shí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例的特點(diǎn)，加強(qiáng)我國(guó)公共應(yīng)急法制建設(shè)，將行政應(yīng)急性原則納入我國(guó)行政法的基本原則體系，重視行政指導(dǎo)措施在公共危機(jī)管理中的適當(dāng)運(yùn)用，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。【關(guān)鍵詞】：p ：公共危機(jī)管理公共應(yīng)急法制行政應(yīng)急性原則行政指導(dǎo)后非典行政法律問(wèn)題一、公共應(yīng)急法制的現(xiàn)實(shí)狀況及構(gòu)成要素經(jīng)過(guò)20多年的法制改革和發(fā)展，我國(guó)公共應(yīng)急法制已有一定基礎(chǔ)，在現(xiàn)行憲法、法律中已有一些關(guān)于公共應(yīng)急法律規(guī)范的零散規(guī)定。例如，我國(guó)憲法第六十二條第十四項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)

2、人大行使決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的緊急權(quán)力，第六十七條第十八至二十項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)行使決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布、決定動(dòng)員與戒嚴(yán)的緊急權(quán)力，第八十條規(guī)定了國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人大的決定和全國(guó)人大常委會(huì)的決定，發(fā)布戒嚴(yán)令、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、發(fā)布動(dòng)員令，第八十九條第十六項(xiàng)規(guī)定了國(guó)務(wù)院行使決定省級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)部分地區(qū)戒嚴(yán)的緊急權(quán)力；再如，在我國(guó)戒嚴(yán)法、防洪法、防震減災(zāi)法、傳染病防治法等法律中，分別制定出一些關(guān)于處理突發(fā)事件和緊急情況的法律規(guī)范；又如，這次以超常規(guī)速度剛剛頒布施行的行政法規(guī)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，針對(duì)非典疫情政府應(yīng)對(duì)措施提供的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)制定出了一系列公共衛(wèi)生應(yīng)急規(guī)范；等等。這些都為我們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件帶來(lái)的

3、，依法實(shí)施有效的危機(jī)管理，提供了法律保障。 公共應(yīng)急法制建設(shè)是一個(gè)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及到諸多要素和環(huán)節(jié)。其基本要素包括：（1）完善的應(yīng)急法律規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案（為此需要有相應(yīng)的理論模型）；（2）依法設(shè)立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及其應(yīng)急權(quán)限與職責(zé)；（3）緊急情況下國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間關(guān)系的法律調(diào)整機(jī)制；（4）緊急情況下行政授權(quán)、委托的特殊要求；（5）緊急情況下的行政程序和司法程序；（6）對(duì)緊急情況下違法犯罪行為的法律約束和制裁機(jī)制；（7）與危機(jī)管理相關(guān)的各種糾紛解決、賠償、補(bǔ)償?shù)葯?quán)利救濟(jì)機(jī)制；（8）以及各管理領(lǐng)域的特殊規(guī)定。所謂各管理領(lǐng)域的特殊規(guī)定，如：人財(cái)物資的動(dòng)員、征用和

4、管制；對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)、社團(tuán)活動(dòng)、通信自由、新聞?shì)浾摷捌渌鐣?huì)生活的限制與管制；緊急情況下的信息公開(kāi)方式和責(zé)任；公民依法參與危機(jī)管理過(guò)程；等等。二、公共應(yīng)急法制存在的突出問(wèn)題由于種種原因，我國(guó)的公共應(yīng)急法制還遠(yuǎn)不健全。主要存在兩方面問(wèn)題：一是現(xiàn)行公共應(yīng)急法制尚不健全；二是現(xiàn)行公共應(yīng)急法制執(zhí)行不到位。 首先，公共應(yīng)急法制不健全，主要表現(xiàn)在：（1）尚無(wú)統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法、突發(fā)公共事件應(yīng)急法；（2）缺乏緊急情況下的特殊行政程序規(guī)范；（3）對(duì)緊急情況下行政越權(quán)和濫用權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不健全；（4）危機(jī)管理的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不完善（如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、強(qiáng)制征用征收、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制檢定、其他人身強(qiáng)制措施等造成權(quán)利損害后的補(bǔ)救

5、機(jī)制不完善）；等等。這里以此前的公共衛(wèi)生緊急法律制度為例。我國(guó)傳染病防治法第三條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)可以根據(jù)情況增加傳染病病種并予公布。但是，哪些情況下必須或可以增加，通過(guò)何種程序（例如應(yīng)否經(jīng)過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證）來(lái)增加，如果必須增加而有關(guān)部門(mén)不作為或拖延作為時(shí)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任等等，有關(guān)法律卻沒(méi)有作出明確規(guī)定，給重大突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理實(shí)踐和責(zé)任的追究造成困難。又如，中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法于1995年10月30日公布施行后，長(zhǎng)達(dá)7年多遲遲未能頒布食品衛(wèi)生法實(shí)施細(xì)則，這很不利于更為清晰、嚴(yán)謹(jǐn)與便捷地處理公共衛(wèi)生應(yīng)急管理實(shí)踐中遇到的一些具體問(wèn)題。 其次，已有的公共應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行不到位，主要表

6、現(xiàn)為有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究（行政不作為）、難獲救濟(jì)等等。仍以公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度實(shí)施情況為例。傳染病防治法第二十二、二十三條規(guī)定，各級(jí)政府有關(guān)主管人員和從事傳染病的醫(yī)療保健、衛(wèi)生防疫、監(jiān)督管理的人員，不得隱瞞、謊報(bào)或者授意他人隱瞞、謊報(bào)疫情，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)及時(shí)地如實(shí)通報(bào)和公布疫情，并可授權(quán)省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門(mén)及時(shí)地如實(shí)通報(bào)和公布本行政區(qū)域的疫情。但是，由于正式公布的北京地區(qū)非典病人和疑似病人的數(shù)量，今年4月20日在京召開(kāi)的非典新聞發(fā)布會(huì)前后差別極為懸殊，所以引起各方面強(qiáng)烈反響，已在一定程度上影響到人民群眾對(duì)于政府的信任；有關(guān)方面對(duì)此解釋的原因之一是北京地區(qū)眾多醫(yī)院分屬北京市、衛(wèi)生部

7、等部委、部隊(duì)這樣三個(gè)條塊，各自收治和留置觀察的非典病人與疑似病人難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)并及時(shí)公布出來(lái)。 實(shí)際上，10多年前出臺(tái)的我國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法第三十四至三十九條早已規(guī)定，即便是軍隊(duì)的醫(yī)療保健和衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)地方就診的傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時(shí)，應(yīng)以法定通訊方式和在法定時(shí)限內(nèi)向發(fā)病地的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報(bào)告疫情（報(bào)出傳染病報(bào)告卡）并接受當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。不消說(shuō)，地方醫(yī)衛(wèi)機(jī)構(gòu)也須如此。可見(jiàn)，有關(guān)法律規(guī)范和法定制度早已設(shè)立（盡管不完善），數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)本不成問(wèn)題，更主要的問(wèn)題還是出在有的地方、部門(mén)及部分公務(wù)人員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、各行其是。同時(shí)，公共應(yīng)急法制的社會(huì)基礎(chǔ)條件，如公共應(yīng)急

8、法制的公眾知曉度、認(rèn)同度、適應(yīng)度和配合度以及社會(huì)心理狀況等等，還亟待進(jìn)一步改善。這也是造成已有的公共應(yīng)急法律規(guī)范未能充分發(fā)揮出應(yīng)有保障作用的重要原因之。正是由于行政法制觀念上的某些誤區(qū)，由于公共應(yīng)急法制尚不健全，加上其中一些應(yīng)急法律規(guī)范在非典危機(jī)政府管理工作前期未能完全得到落實(shí)，未充分發(fā)揮出應(yīng)有的保障作用，因而產(chǎn)生了本可避免的許多消極后果和負(fù)面社會(huì)評(píng)價(jià)，致使人們建立法治政府、責(zé)任政府、陽(yáng)光政府和服務(wù)型政府的制度創(chuàng)新努力過(guò)程受到嚴(yán)重影響，教訓(xùn)深刻。 三、公共應(yīng)急法制的完善對(duì)策加強(qiáng)我國(guó)公共應(yīng)急法制建設(shè)的路徑是：按照憲政和行政法治的要求，以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例的迅速出臺(tái)為契機(jī)和示范，從完善立法、

9、嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)化監(jiān)督、落實(shí)責(zé)任、依法救濟(jì)等環(huán)節(jié)入手，盡快完善公共應(yīng)急法律規(guī)范，確保公民權(quán)利獲得更有效的法律保護(hù)，公共權(quán)力能夠更有效地依法行使，形成緊急情況下行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力、行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政權(quán)限與政府責(zé)任、行政成本與社會(huì)成本、公民社會(huì)責(zé)任與合法權(quán)利救濟(jì)等等之間的良性互動(dòng)關(guān)系以及完善的法律調(diào)整機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)建立法治政府、責(zé)任政府、陽(yáng)光政府和服務(wù)型政府的法制建設(shè)目標(biāo)。1.應(yīng)重視行政指導(dǎo)措施在公共危機(jī)管理中的適當(dāng)運(yùn)用例如，由于忽視行政應(yīng)急性原則，多年來(lái)在行政主體制度建設(shè)和理論體系上，就難免忽視突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的地位、構(gòu)成、職能、職權(quán)和工作制度（如各種應(yīng)急預(yù)案）的研究和安排，也沒(méi)有未雨

10、綢繆地做好相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，以至于象非典危機(jī)出現(xiàn)后政府機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理工作一時(shí)間顯得非常被動(dòng)，不得不支付本可避免的巨大社會(huì)成本，個(gè)中教訓(xùn)非常深刻。2.應(yīng)將行政應(yīng)急性原則納入我國(guó)行政法的基本原則體系表面看來(lái)，在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下實(shí)施行政應(yīng)急措施，其中還包括一些沒(méi)有具體法律依據(jù)甚至?xí)和Ｄ承椃?quán)利和法律權(quán)利、中斷某些法律規(guī)范實(shí)施的行為，似乎違背了法治原則；但實(shí)際上，這是政府為了國(guó)家、社會(huì)和全體公民的長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益而作的理性選擇，是符合實(shí)質(zhì)法治要求的、利大于弊的危機(jī)管理舉措，其最終目的是通過(guò)化解危機(jī)因素，恢復(fù)和維持公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)關(guān)系。因此，在實(shí)施依法治國(guó)方略、全面和深入推進(jìn)依法行政的新形勢(shì)下，我們應(yīng)當(dāng)按照憲政和行政法治的要求，加強(qiáng)公共應(yīng)急法制建設(shè)，把應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的公共應(yīng)急系統(tǒng)納入法治化軌道；同時(shí)在重大突發(fā)事件的政府管理過(guò)程中貫徹行政應(yīng)急性原則，