集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度研究

1、樓建波北京大學(xué)法學(xué)院北京土地學(xué)會2014-03-26土地管理制度改革與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)討論提綱 一、什么是土地管理？ 二、土地管理的目的 三、集體土地流轉(zhuǎn)是保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的重要手段 四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的核心和關(guān)鍵是土地一級市場的流轉(zhuǎn) 五、集體土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)一、什么是土地管理？ 土地管理是國家為維護土地制度，調(diào)整土地關(guān)系，合理組織土地利用所采取的行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)的綜合措施。一般而言，國家把土地管理權(quán)授予政府及其土地行政主管部門。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部門依據(jù)法律和運用法定職權(quán)，對社會組織、單位和個人占有、使用、利用土地的過程或者行為所進行的組織和管理活動。二、土地

2、管理的目的 （一）其他國家的規(guī)定 （二）我國土地管理的特殊性二（一）其他國家的規(guī)定 按照臺灣土地法專家蘇志超先生的概括，“土地政策之總目標(biāo)，常與經(jīng)濟政策之總目標(biāo)相重合。近代民主國家經(jīng)濟政策之最終目標(biāo)，歸納起來不外乎兩項：（一）增加社會總生產(chǎn)，使其達到最大最經(jīng)濟的之目標(biāo)；（二）調(diào)整國民之間所得之適當(dāng)分配，以達到公平合理之目標(biāo)。”蘇志超：比較土地政策，五南圖書出版公司1999年印行，頁19。 而土地政策（管理）所討論的問題不外：“（1）增進土地之利用、保養(yǎng)、與開發(fā)。（2）地權(quán)制度之調(diào)整與改進。前者偏重經(jīng)濟原則之適用。后者則講求地權(quán)之合理分配?！蓖蠒?，頁17。 （1）有效利用，可持續(xù)利用（保護）；

3、（2）保護既有的土地權(quán)利；合理分配地權(quán)。接上頁俄羅斯聯(lián)邦土地法典（2001年10月25日公布施行）第一條土地立法的基本原則本法典及根據(jù)本法典頒布的其他土地立法文件，以下列原則為基礎(chǔ)：（1）“鑒于土地的意義是人的生存和活動的基礎(chǔ)，調(diào)整土地利用和保護關(guān)系的出發(fā)點是：土地既是受保護的極重要自然組成部分的自然客體、是作為農(nóng)業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)資料及在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)進行經(jīng)濟活動和其他活動之基礎(chǔ)的自然資源，同時又是不動產(chǎn)，是所有權(quán)及其他土地權(quán)利的客體；（2）對作為極重要環(huán)境要素和農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)資料的土地的保護優(yōu)先于對作為不動產(chǎn)的土地的利用，根據(jù)這一保護優(yōu)先原則，如果不損害環(huán)境，地塊所有人可以自由地占有、使用和處分土地

4、；（3）保護人的生命健康優(yōu)先，根據(jù)這一原則，在進行土地利用和保護活動時，應(yīng)當(dāng)作出決定并實施能夠切實保護人的生命和防止對人的健康產(chǎn)生不良（有害）影響的活動，即使這樣做需要巨大花費；（4）社會參與；（5）地上物是土地的組成部分；（6）保護特別重要的土地和受特殊保護區(qū)域的土地優(yōu)先的原則， ；（7）土地有償使用原則；（8）用途劃分原則；（9）將國家土地所有制劃分為俄羅斯聯(lián)邦所有制、俄羅斯聯(lián)邦各主體所有制和市政組織所有制，根據(jù)這一原則，由聯(lián)邦法律規(guī)定這種劃分的法律基礎(chǔ)和程序；（10）綜合考慮自然、社會、經(jīng)濟及其他因素的原則；（11）社會利益與公民合法利益相結(jié)合；接上頁 朝鮮民主主義共和國土地法（1977

5、）n第四條：社會主義土地所有制。n第五條：制定和實施國土建設(shè)總規(guī)劃。n第六條：促進經(jīng)濟發(fā)展。n第八條：土地是我國人民寶貴的生活基礎(chǔ)，是保證子孫萬代繁榮的國家財富。國家對全體人民和農(nóng)業(yè)勞動者、國家機關(guān)工作人員加強社會主義愛國主義教育，使他們很好地保護、管理并精心侍弄土地。接上頁 美國1976年聯(lián)邦土地政策管理法第102節(jié) 政策聲明：（a）（7）法律所確立的公有土地利用規(guī)劃工作及管理工作的目標(biāo)，即指導(dǎo)原則是，使這些土地能被綜合利用和繼續(xù)利用，但法律另有規(guī)定的除外。二（二）我國土地管理的特殊性 1. 中國國土資源的特點 2. 中國土地管理的目標(biāo)選擇二（二）1. 中國國土資源的特點 （1）土地公有 （

6、2）土地資源的相對有限性 （3）中國國土資源管理需解決的特殊問題二（二）1（1）土地公有 憲法第10條： 城市的土地屬于國家所有。 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。 任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。 一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。 二（二）1（2）土地資源的相對有限性 絕對數(shù)量較大，人均占有量小 山地多，平地少 各類土地資源分布不平衡，土地生產(chǎn)力水平低 宜開發(fā)為耕地的后

7、備土地資源潛力不大二（二）1（3）中國國土資源管理需解決的特殊問題 土地公有制：公有制下的利用效率問題有償使用個人、集體、國家利益的平衡財產(chǎn)權(quán)利的保護、公權(quán)力的限制 土地資源的有限性：耕地的保護，糧食安全的保障最嚴(yán)格的耕地保護制度建設(shè)用地的供應(yīng)征地、集體土地流轉(zhuǎn)二（二）2. 中國土地管理的目標(biāo)（1） 指導(dǎo)思想u中國的土地管理應(yīng)迎合世界土地管理的潮流u中國土地管理應(yīng)解決由中國國土資源特點下的“特色問題”二（二）2. 中國土地管理的目標(biāo)（2）：歷史沿革 1986年土地管理法第1條 為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需

8、要，特制定本法。接上頁 1998年修正后的土地管理法第1條 為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。二（二）2. 中國土地管理的目標(biāo)（3）：保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的提出2013年3月5日政府工作報告：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，任何人都不能侵犯。十八大報告第四章“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”： “全面深化經(jīng)濟體制改革。建立公共資源出讓收益合理共享機制。”（利益分配） “推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

9、加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?！保ㄞr(nóng)民利益的保護）十八屆三中全會：賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。二（二）2. 中國土地管理的目標(biāo)（4）：生態(tài)文明建設(shè) 十八大報告第三章“全面建成小康社會和全面深化改革開放目標(biāo)”：“加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”（可持續(xù)利用、節(jié)約集約利用)。接上頁 十八大報告第八章“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”：“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，必須珍惜每一寸國土?！薄叭娲龠M資源節(jié)約。要節(jié)約集約

10、利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益。嚴(yán)守耕地保護紅線，嚴(yán)格土地用途管制。加強礦產(chǎn)資源勘查、保護、合理開發(fā)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進生產(chǎn)、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化”“建立國土空間開發(fā)保護制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度?！苯由享摚菏藢萌腥珪?緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人

11、與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。 建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。二（二）2. 中國土地管理的目標(biāo)（4）：2013年土地管理法修正案草案 2013年6月提交討論的土地管理法修正案（草案）第1條 為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護土地權(quán)利，保護、開發(fā)土地資源，實行最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，合理開發(fā)利用土地資源，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。二（二）2. 中國土地管理的目標(biāo)(5)：總結(jié) 維護土地的社會主義公有制，尊重和保護土地上的其他權(quán)利 實行最嚴(yán)格的耕地保護制度

12、和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，合理開發(fā)利用土地資源， 促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用三、集體土地流轉(zhuǎn)是保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的重要手段 （一）我國土地管理的主要制度 （二）集體土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)的手段 （三）集體土地流轉(zhuǎn)與土地管理目標(biāo)的實現(xiàn)三（一）我國土地管理的主要制度 1. 耕地保護方面的制度 2. 土地用途管制方面的制度 3. 保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利方面的制度 4. 政府土地管理職權(quán)的界定 5. 土地利用制度 6.國家土地督察制度的確立 7. 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度三（1）1. 耕地保護方面的制度（1） 耕地總量動態(tài)平衡法律制度省級政府保護耕地的責(zé)任 耕地占補平衡法律制度非農(nóng)建設(shè)占

13、有耕地，由占用耕地的單位負責(zé)開墾與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；或繳納耕地開墾費。 基本農(nóng)田制度各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)將80%以上的耕地劃入基本農(nóng)田實行特別保護。占用基本農(nóng)田需國務(wù)院批準(zhǔn)。三（一）1. 耕地保護方面的制度（2） 建設(shè)用地總量和城市建設(shè)用地規(guī)模控制下級土地利用總規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)；城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。 增減掛鉤制度將擬復(fù)墾為農(nóng)地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊掛鉤，實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)三（一）2. 土地用途管制方面的制度 土地分類土地分類農(nóng)用地、建設(shè)

14、用地和未利用農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類地三類 土地利用總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃實施用途管制的依實施用途管制的依據(jù)據(jù) 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，須報經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)須報經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn) 執(zhí)法監(jiān)督，加大對土地違法行為的處罰執(zhí)法監(jiān)督，加大對土地違法行為的處罰三（一）3. 保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利方面的制度 確定承包經(jīng)營權(quán)的確定承包經(jīng)營權(quán)的30年期限年期限 明確農(nóng)民集體所有土地的所有人代表明確農(nóng)民集體所有土地的所有人代表村集體經(jīng)濟組織或者村村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組、鄉(xiāng)民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小

15、組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)鎮(zhèn))農(nóng)村集體農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟組織 集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用農(nóng)業(yè)建設(shè)的由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)地使用權(quán) 被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民征地過程中的知情權(quán)和監(jiān)督被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民征地過程中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)權(quán)“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！薄啊薄氨徽鞯乇徽鞯?/p>

16、的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體組織的成員公布，接受監(jiān)督。本集體組織的成員公布，接受監(jiān)督?！比ㄒ唬?. 政府土地管理職權(quán)的界定 中央和省級政府：涉及土地宏觀決策性的權(quán)力中央和省級政府：涉及土地宏觀決策性的權(quán)力土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)、耕地開墾的監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)總征用的審批權(quán)、耕地開墾的監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)總量的控制權(quán)量的控制權(quán) 市、縣政府：土地管理執(zhí)行性的權(quán)力市、縣政府：土地管理執(zhí)行性的權(quán)力土地登土地登記權(quán)、規(guī)劃和計劃的執(zhí)行權(quán)、在已批準(zhǔn)的建設(shè)用記權(quán)

17、、規(guī)劃和計劃的執(zhí)行權(quán)、在已批準(zhǔn)的建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)具體項目的用地審批權(quán)、土地違法案件地區(qū)域內(nèi)具體項目的用地審批權(quán)、土地違法案件的查處權(quán)的查處權(quán) 2004年國務(wù)院年國務(wù)院關(guān)于做好省以下國土資源管理體關(guān)于做好省以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知制改革有關(guān)問題的通知 中共中央組織部中共中央組織部關(guān)于調(diào)整省以下國土資源主管關(guān)于調(diào)整省以下國土資源主管干部管理體制的通知干部管理體制的通知三（一）5. 土地利用制度 劃撥和土地有償利用制度，適用于城市國有土地。 農(nóng)村集體土地：農(nóng)地承包經(jīng)營、宅基地分配、集體建設(shè)用地（有償/無償？權(quán)利性質(zhì)？）三（一）6. 國家土地督察制度 國家土地督察制度的確立u2004年國務(wù)

18、院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定：“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督土地違法行為”。u2006年國辦關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知三（一）7. 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度物權(quán)法第10條：不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案“關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變”（五）減少部門職責(zé)交叉和分散。最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門相同或相似的職責(zé)，理順部門職責(zé)關(guān)系。房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城

19、鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責(zé)等，分別整合由一個部門承擔(dān)。中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知（中央編辦發(fā)【2013】134號）三（二）集體土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)的手段 1. 現(xiàn)行的轉(zhuǎn)化型征收對農(nóng)民利益的侵現(xiàn)行的轉(zhuǎn)化型征收對農(nóng)民利益的侵害害 2. 征地制度改革對土地利用和流轉(zhuǎn)的征地制度改革對土地利用和流轉(zhuǎn)的倒逼倒逼 3. 各地試點各地試點 vs. 制度性流轉(zhuǎn)制度性流轉(zhuǎn) 三（二）1. 現(xiàn)行的轉(zhuǎn)化型征收對農(nóng)民利益現(xiàn)行的轉(zhuǎn)化型征收對農(nóng)民利益的侵害的侵害土地管理法土地管理法第第43條條 任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國

20、有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。 前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。原屬于農(nóng)民集體所有的土地。土地管理法土地管理法第第63條條 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或農(nóng)

21、民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。三（二）2. 征地制度改革對土地利用和流轉(zhuǎn)征地制度改革對土地利用和流轉(zhuǎn)的倒逼的倒逼 公開報道的修改主要內(nèi)容公開報道的修改主要內(nèi)容亮點一：刪除按土地原有用途補償和倍補償上亮點一：刪除按土地原有用途補償和倍補償上限規(guī)定限規(guī)定亮點二：增加社會保障補償內(nèi)容亮點二：增加社會保障補償內(nèi)容亮點三：補償資金不落實不得批準(zhǔn)和

22、實施征地亮點三：補償資金不落實不得批準(zhǔn)和實施征地亮點四：授權(quán)國務(wù)院制定征地補償安置具體辦法亮點四：授權(quán)國務(wù)院制定征地補償安置具體辦法 對土地利用和流轉(zhuǎn)的影響對土地利用和流轉(zhuǎn)的影響倒逼機制倒逼機制u土地利用走向節(jié)約集約土地利用走向節(jié)約集約u實踐中出現(xiàn)多種集體土地流轉(zhuǎn)形式實踐中出現(xiàn)多種集體土地流轉(zhuǎn)形式三（三）3. 各地試點各地試點 VS. 制度性流轉(zhuǎn)制度性流轉(zhuǎn) 各地試點重慶地票模式天津“宅基地換房”模式；3、成都“拆院并院”模式；4、溫州流轉(zhuǎn)模式5、海南土改模式6、嘉興“兩分兩換”模式；7、深圳“集體工業(yè)用地流轉(zhuǎn)”模式；8、廣東流轉(zhuǎn)模式9、上海松江模式想解決的主要是三（二）3. 接上頁：集體土地流

23、轉(zhuǎn)的政策性指導(dǎo)文件 十七屆三中全會中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定； 國務(wù)院全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）； 中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見（2013年中央1號文件）； 十八大報告； 十八屆三中全會與十七屆三中全會決定之比較；接上頁：十七屆三中全會（1） 中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定 “健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”； “按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度?！?“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、

24、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體?！?完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。 接上頁：十七屆三中全會（2）農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一

25、有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度改革。接上頁：國務(wù)院全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）繼續(xù)實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，加強耕地質(zhì)量建設(shè)，確保耕地保有量保持在18.18億畝，基本農(nóng)田不低于15.6億畝。“十二五”時期，必須珍惜、抓住、用好難得的歷史機遇，堅持用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)

26、代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營方式推進農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，著力突破瓶頸制約，努力探索出一條具有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。 推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營跨越式發(fā)展。制定扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的綜合性政策，啟動實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營跨越發(fā)展行動。按照扶優(yōu)、扶大、扶強的原則，選擇一批經(jīng)營水平好、經(jīng)濟效益高、輻射帶動能力強的龍頭企業(yè)予以重點扶持。引導(dǎo)龍頭企業(yè)采取兼并、重組、參股、收購等方式，組建大型企業(yè)集團。強化農(nóng)民專業(yè)合作社組織帶動能力。 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。在依法自愿有償和加強服務(wù)基礎(chǔ)上，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營。 接上頁：2

27、013年中央1號文件 鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)接上頁：十七屆三中全會與十八屆三中全會之比較（相似）十七屆三中全會建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。 穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。 保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道

28、。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。十八屆三中全會逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。 接上頁：十八屆三中全會新增內(nèi)容 賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。 三（三）3. 集體土地流轉(zhuǎn)與

29、土地管理目標(biāo)的實現(xiàn) 維護土地的社會主義公有制，尊重和保護土地上的其他權(quán)利 實行最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，合理開發(fā)利用土地資源， 促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的核心和關(guān)鍵是土地一級市場的流轉(zhuǎn) （一）集體土地流轉(zhuǎn)概述 （二）一級市場流轉(zhuǎn) VS. 二級市場流轉(zhuǎn)四（一）集體土地流轉(zhuǎn)概述1 土地所有權(quán) 根據(jù)我國憲法及相關(guān)法律規(guī)定，城市市區(qū)土地屬于國家所有。國有土地的唯一所有權(quán)主體是國家，由國務(wù)院代表國家形式土地所有權(quán) 。 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。n 由此可見

30、，土地所有權(quán)主體只能是國家和集體，企業(yè)法人、公民個人等不能成為土地所有權(quán)的主體，但可依法獲得土地使用權(quán)，成為土地使用權(quán)主體。 土地使用權(quán) 土地使用權(quán)是指民事主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法或依約定對國家或集體所有的土地占有、使用、收益的權(quán)利。四（一）集體土地流轉(zhuǎn)概述2 土地財產(chǎn)權(quán)范疇的兩權(quán)分離 傳統(tǒng)民法的所有權(quán)理論，將土地所有權(quán)劃分為：占有、使用、收益、處分四項權(quán)能，處處分權(quán)通常與所有權(quán)緊密相連之外，其余全能均能與所有權(quán)分離。n 改革開放后，盡管土地公有制沒有改變，但土地使用權(quán)可以通過國有土地的行政劃撥、國有土地的有償出讓、集體土地的發(fā)包等方式，逐步與所有權(quán)相分離。n 民法通則將土地使用權(quán)作為一項單獨財產(chǎn)權(quán)加以規(guī)定，土地管理法也將土地使用權(quán)與土地所有權(quán)并列規(guī)定，物權(quán)法則明確將建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)納入用益物權(quán)范疇明確予以規(guī)定。四（一）集體土地流轉(zhuǎn)概述3 無論是國有土地還是集體土地，為了維護土地公有的基本制度，保護耕地和其他農(nóng)業(yè)用地，保持國家對地產(chǎn)市場的調(diào)控能力，國家禁止所有權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。 故而，集體土地流轉(zhuǎn)實際上是指附著在集體土地之上的各種土地使用權(quán)，包括：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)