行政管理體制改革的歷程和方向

1、行政管理體制改革的歷程和方向今年是我國改革開放三十周年。怎樣評價這三十年我國行政體制與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系？如 何看待這三十年的行政體制改革，特別是近幾年的行政體制改革？這三十年行政體制改革積 累了一些什么樣的問題，特別是怎樣從部門之間和中央與地方關系的角度較為細致地分析我 國行政體制改革的大的框架？以及向著一個怎樣的政府轉變？對這些都應當有一個較全面 和系統(tǒng)的研究。而且，由于行政體制與經(jīng)濟關系十分密切，很多地方不能僅僅從政治和行政學的角度看問題，還需要從經(jīng)濟學視角進行探討。行政體制改革簡單掃描改革開放以來，如果順著時間序列縱向地看，我們進行了這樣一些重大的行政體制改革： 政社合一的人民公社的終

2、結和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的完善；省級政府派出地區(qū)公署改地級市和市管縣體制的興起；計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型過程中政府產業(yè)管理部門的逐步撤并和取消；各地行政體制改革的突破，如經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新，海南的省直管縣改革， 以及浙江等省推進省直管縣體制改革；另外，改革開放以來國務院機構也進行了幾次大的調整和改革。需要指出的是，人民公社改革為一級政權的改革，省對地區(qū)派出機構變動為一級政府的改革，對當時政社合一體制的解體，發(fā)展城市經(jīng)濟，推進城市化等起了重要的作用。但是，從政府的上下結構來看，中間多了兩個層級，也導致了政府運作效率的降低。對我國的行政體制改革， 有的學者提出了一些意見，特別是認為我國的政治

3、體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革。國內外對我國的行政體制有這樣和那樣的評價，看法不一。但是，我國經(jīng)濟在過去以平均 9.7%的速度持續(xù)高速增長了三十年，這在世界經(jīng)濟史上是一個奇跡。過 去三十年中的行政體制，不能不說是形成這一奇跡的一個重要條件。一是這樣一個高速的增長，來自于改革開放后我國政府從一個革命型的政府，轉型成為一個以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展型的政府，而且這樣一個發(fā)展型的政府有著強大的戰(zhàn)略規(guī)劃、集中資源、投資建設等方面的能力。二是我國地方政府間展開了經(jīng)濟發(fā)展的競爭和競賽，雖然這種GDP位次、財政收入和城市建設水平等方面的競賽，也帶來了一些發(fā)展方面的問題，如資源消耗過大、生態(tài)環(huán)境有所惡化等。然而，這種

4、地方政府間各有特點的競爭和比賽，不能不說是我國經(jīng)濟發(fā)展強有力的動力。三是中國共產黨作為執(zhí)政黨，其推進經(jīng)濟和社會發(fā)展的強烈愿望，對發(fā)展的建議和意志也體現(xiàn)在各級政府的發(fā)展規(guī)劃中，體現(xiàn)在黨選擇和任命干部的行為中，使中國共產黨在改革開放后從一個強調階級斗爭的革命的黨，轉向一心一意搞經(jīng)濟建設的執(zhí)政的黨，這樣一種黨對現(xiàn)代化的強烈渴望，在黨對政府強有力的領導中得到了貫徹。只有從這樣三個方面深入觀察，才能理解我國經(jīng)濟高速持續(xù)增長之謎。因此，簡單地認為，我國行政體制改革落后，對于經(jīng)濟發(fā)展不利，可能與事實不相符合。三十年行政體制改革的一些重大方面和積累的問題1、行政體制改革的一些重大方面一是政府與國有企業(yè)，即政資

5、關系的改革。我國政府與企業(yè)之間關系的改革，先是政府對國有企業(yè)進行了放權讓利；后來又學習農村土地承包改革的經(jīng)驗，開展了利潤等指標的承 包制改革。其中可能最為重要的改革還有企業(yè)流動和建設資金從政府的撥款改革為貸款，國有企業(yè)上交的利潤改革為向國家交的稅收，并且由政府向企業(yè)下達生產計劃和調撥生產資料，逐步轉變?yōu)樯a資料從市場上采購，產品向市場銷售，價格開始實行雙軌制， 并逐步過渡到完全由市場供求來確定。二是我國政府過去是政治、經(jīng)濟、社會等各方面職能無所不包的政府，改革開放后，在國家的治理結構方面進行了改革。社會治理上，從過去國家 城鎮(zhèn)單位，或者人民公社家庭這樣的結構，經(jīng)過政社分開、政資分開、政企分開、

6、政事分開等改革，形成了現(xiàn)代的國家社會組織（如協(xié)會、社區(qū)自治等）企業(yè)和自然人這樣的社會治理結構，從而，逐步形成現(xiàn)代和諧的公民社會。當然，我國目前在這方面存在的問題，既有行 業(yè)協(xié)會從政府一些機構演變而來，行政化的色彩較濃的問題；也有各類社會組織剛開始發(fā)育， 規(guī)模較小，體系不完善，法律法規(guī)不健全等問題。三是政府與事業(yè)單位關系的改革。在我國政府的事務中，劃分了行政事務和事業(yè)事務。 從目前來看，政府的事業(yè)中，既包含了應當劃給市場的經(jīng)營活動，也包含了政府應當承擔的行政事務，還有教育科技、衛(wèi)生醫(yī)療、文化體育、社會保障等政府應當承擔的公共服務，還 有為了精簡政府行政機構，把本來應當屬于行政事務的工商、銀監(jiān)等等

7、，也劃入了事業(yè)的范圍。所以說，正在進行的事業(yè)體制改革，也是非常復雜和涉及人員機構規(guī)模較大的調整。四是行政審批制度的改革。簡單地講，計劃經(jīng)濟就是政府有計劃地直接管理企業(yè)投資、 經(jīng)營等經(jīng)濟行為，而市場經(jīng)濟則是政府準入和監(jiān)管經(jīng)濟，政府各部門不具體和直接地管理企業(yè)的投資和經(jīng)營等行為。 我國在從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟的過程中，審批取消了不少。比如,2004年7月1日行政許可法正式實施后，國務院68個具有行政審批職能的部門和單位共取消和調整審批項目 1806項，占總數(shù)的50.1%，實現(xiàn)了大幅度減少行政審批事項的目標。 再比如，2008年國家發(fā)改委職能重新定位，要求減少微觀管理事務和具體審批事項，以集 中精力

8、抓好宏觀調控。 發(fā)改委將及時修訂調減投資核準目錄，大幅度提高國家核準項目的規(guī)模（限額）標準，縮小投資審核范圍，并下放投資審核權限。在新的審核方針下，國家規(guī)劃內 和年度計劃規(guī)模內的固定資產投資項目，除少數(shù)需報國務院或由國家發(fā)改委審批、核準外， 絕大部分將區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準，或由企業(yè)自主決策。五是公務員制度的改革。 我國傳統(tǒng)的干部人事制度，是在民主革命時期解放區(qū)和人民軍隊干部制度基礎上建立和發(fā)展起來的，它的特點是，無論黨政機關工作人員，還是企業(yè)管理人員、技術與科研單位的研究人員、學校教師、醫(yī)院的大夫、劇團的演員都稱為“國家干部”，都用統(tǒng)一的方式來進行管理。這種集中統(tǒng)一的

9、管理模式， 是與傳統(tǒng)的高度集中的經(jīng)濟體制和政治體制相適應的。 歷史證明，這一制度在其初創(chuàng)時期，曾起到過積極的作用。 但是隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，其弊端也逐漸暴露出來，已無法適應新形勢的需要。六是經(jīng)濟調節(jié)向綜合部門演變。特別需要注意的是，我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變，隨著計劃經(jīng)濟部門的弱化和產業(yè)部門的逐步撤銷，綜合和宏觀調控部門得到加強。 比如從計劃委員會到國家發(fā)展改革委員會，比如財政部過去從國家的出納轉變?yōu)樨斦叩恼{控部 門，比如人民銀行從政府發(fā)行貨幣、管理金庫的單位，轉向實施貨幣政策的部門等，都意味著政府的管理從直接管理向間接管理轉變，中央政府的管理從微觀管理向宏觀管理轉變，從分工太細的各

10、部門林立的管理到大部門綜合的協(xié)調管理轉變。2、行政體制改革存在和積累的問題雖然前述的我國行政體制在推動和促進經(jīng)濟發(fā)展方面取得了令人矚目的成就，雖然我們也進行了一系列卓有成效的改革，這些改革也取得了一些成功的經(jīng)驗，但是，客觀地看，我國漸進式的行政體制改革，也積累了大量的問題。我們認為比較嚴重的，一是雖然審批在減 少，但是政府的行政管制并未從根本上放松，特別是管制與利益相結合，形成了一些行政性部門、行政性事業(yè)單位和公務事務人員尋租的條件，許多腐敗就產生于此。二是雖然機構改革了多次，但總是在精簡與膨脹之間循環(huán)，財政供養(yǎng)的機構和人員規(guī)模越來越大，黨政公務開支的比率占財政支出的比率越來越高，行政成本居高

11、不下。 向著現(xiàn)代國家行政治理框架的方向改革我國行政體制改革， 從條條看，主要是解決部門分工定位和職能，并理順上下級政府業(yè)務類同部門間的關系； 從上下級政府與政府之間的關系看，主要是設計層級和管理規(guī)模，劃分和明確各自的事務， 確定各自的機構，界定各自的收入、事務與支出責任聯(lián)系， 并形成合 理、透明和公平的中央政府對地方政府的轉移支付制度。1、理順中央與地方的關系理順中央與地方的關系，是行政體制改革的一個重要方面。中央事務交由地方去辦，可能導致的中央權威下降，甚至在一些領域還可能影響到國家的統(tǒng)一。而本來應該由地方人大、法律、新聞、公民訴訟、社會組織等來解決的假冒偽劣、食品安全、生產安全、生態(tài)環(huán)境、

12、 土地等問題，如果都由中央管起來，則會因不能發(fā)揮這些組織或機制的作用而發(fā)生問題。要將中央與地方事務劃分清楚：中央的諸如國防、外交、貨幣、安全等等，必須由中央 政府管理，人和機構由中央派出， 經(jīng)費由中央財政來承擔；而應由地方管理的事務中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革現(xiàn)行的增值稅和其他稅種共享分成的體制，中央政府主要收個人和公司所得稅、社會保障稅、海關稅等；省級政府主要收營業(yè)稅； 縣市政府則收房產稅、土地稅、資源稅、排污稅等等，各自的比例在50 ： 15 ： 35為宜，并確定中央對地方的轉移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，誰的事務誰承擔，不再實行一項事務從 中央到地方各級政府幾家負

13、擔的規(guī)則。而中央對地方的轉移支付則要科學、公正和公開。2、減少政府層級與劃小行政區(qū)域政府層級是指宏觀縱向層級結構，即從中央到地方共有幾級政府組成。至于政權到底分設幾層合適，從經(jīng)濟學上講，取決于較少投入成本和較佳管理結果時的最優(yōu)分層。即這樣一種狀態(tài)：先設定某一種最優(yōu)政權分層狀態(tài)，當政權分層多于這一最優(yōu)分層時，由于政權的成本加大，效率降低，管理的效果并沒有相應提高，或者說管理效果的提高效應遠遠小于 分層成本的加大，這是不劃算的；而當政權分層少于這一最優(yōu)分層時，由于管理不到位， 導致經(jīng)濟社會秩序的混亂， 雖然政權投入減少， 但是社會混亂損失加大， 也得不償失。只有達 到這一數(shù)量的政權分層時，政權的投

14、入成本和管理效果能得到最優(yōu)的投入產出，才是政權最優(yōu)分層的經(jīng)濟學原理和經(jīng)濟學選擇。再則，從一級稅收、一級政權的設置原則來看，目前我國政府的層級也過多，使不同層級政府爭稅收，爭資源。理論上講，將目前的五級政府， 逐步地劃為三級政府， 即中央、省和市縣較為合適， 一些原來的地級市，可保留地級行政級別待遇，可管轄區(qū)級政府。而一些經(jīng)濟實力較強的縣 級市，可升級為地級市， 但以少設區(qū)為宜。 縣和一些經(jīng)濟實力較弱的市， 可升格為副地級行 政級別。一些經(jīng)濟實力較強和人口規(guī)模較大的鎮(zhèn)，可以升格為縣一級行政區(qū)域。而從政府層級和管理范圍看， 我國目前的五級政府體制顯然層級過多，需要逐步減少政府層級，對一些人口規(guī)模和

15、面積過大的省區(qū)進行劃分，確立適宜管理的規(guī)模和范圍。3、向著現(xiàn)代的政府治理結構轉變我國行政體制的結構縱向來看，存在著雙重縱向，即不同級別政府間上下關系，不同級別政府的各部門上下級之間關系。由于我國是單一制國家，一級政府要接受上一級政府的領導，同時一級政府的職能部門也要接受上一級政府相應職能部門的業(yè)務指導，因而在中央與地方宏觀事務與微觀事務、國家主權事務與地方管理事務劃分清楚的基礎上，需要理清機構的設置。一是對地方的一些全局事務和主權事務，由中央派出機構來管理。派出機制使用范圍是什么？即一級政權是整體設置，還是由上級政權部分派出？ 一級政府的辦事機構，是在下一級政府中設立同樣的機構，還是上級政府直

16、接派出分支機構，與下一級政府無關？其選擇決定于這樣一些因素：一是效率高低，成本大??；二是中央事務交給地方政府辦，是不是放心；三是事務是不是關系到國家主權，只有中央才能決定。涉及國家主權的和中央不放心 的事務，不能交由地方辦理，需要中央向地方派出機構來從事。如外交、貨幣、金融監(jiān)管、 安全、國防、海關、邊防，包括社保等等，是涉及國家主權、穩(wěn)定和統(tǒng)一的大事，不能在地 方政權中有金融監(jiān)管、安全、海關和邊防等這樣的機構，否則在制度設計上就會留有影響國 家統(tǒng)一的隱患。而養(yǎng)老社保這樣的事務， 涉及到公民對國家的認同， 也涉及到人口和勞動力 的全國性遷移和流動， 并且存在資金被地方挪用的可能，也有基層政府與領取人串通謀取中央資金的可能，這些事務如果委托給地方可能會發(fā)生嚴重的道德風險。對于這種中央不放心的事務，需要中央派出機構來集中統(tǒng)一進行管理。二是不同層級政府按照各自的事務差異化設置機構。我國目前各級政府間事務上下一致分工，機構設置也同構化，其缺點是：（1）容易導致機構人員膨脹，事務上下一致分工往往要求上下對口設置機構。（2）會影響地方政府自主提供服務的積極性和主動性，上級政府垂直領導部門往往會成為制約地方發(fā)展的力量。（3）照顧不了地方事務的特殊性，我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平參差不齊，宗教文化、民俗風情各異，老百姓對公共事務需求不盡相同，各地發(fā)展重點也不同，為此要因地制宜地設置部門。三是大部制和平