論抽象行政行為的可訴性問題

1、論抽象行政行為的可訴性問題1摘要：抽象行政行為的可訴性問題是現代行政法學界爭議比較大的一個學術性問題。能否將抽象行政行為納入司法審查以及如何構建抽象行政行為的司法審查制度將成為行政法學發(fā)展的一個重點。拙文僅就抽象性行政行為可訴性問題談一下自己的看法，以求教于各位。若有不當的地方，請予以批評指正，以求共勉。 關鍵詞：司法審查 抽象性行政行為 行政訴訟 行政主體 一、概述 抽象行政行為是指國家行政機關針對不特定對象實施的能反復使用的具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。抽象行政行為具有以下特征：第一，抽象行政行為是行政主體以職權的單方行為。實施抽象行政行為的主體必須是行政主體，且抽象行政行為是行政主體基

2、于本身的職權所為的單方行為，它的成立不以行政相對人的合意為條件。第二，抽象行政行為的對象是不特定的。抽象行政行為以普遍的和不特定的人或事為規(guī)范對象，而不是針對特定的人或事。第三，抽象行政行為的效力具有普遍性和反復使用性。抽象行政行為是具有普遍約束力的行為，它對某一類人或事具有約束力。第四，抽象行政行為具有不可訴性。就目前中國的行政訴訟制度而言，行政相對人對具體行政行為不服可以提起行政訴訟，但抽象行政行為不能成為行政訴訟的直接對象。 根據不同的標準，可以對抽象行政行為作不同的分類。最常見的分類是以規(guī)范程度和效力等級為標準，根據這一分類方法，抽象行政行為分為：行政立法行為和制定其他行政規(guī)范性文件的

3、行為。行政立法行為是制定行政規(guī)章和行政法規(guī)的行為。制定其他規(guī)范性文件的行為是指行政機關制定行政措施，發(fā)布決定和命令的行為。抽象行政行為具有極為重要的地位，在國家生活和經濟生活中擔當重要的角色，是黨和國家重大方針政策的具體化和細則，是人民民主國家的重要工具。主要表現在以下幾個方面：第一，合理地設定行政權，保障行政的統一和高效?，F代行政活動復雜而多變，而抽象行政行為具有穩(wěn)定性和普遍適用性的特點，從而能夠適應復雜多變的社會。第二，規(guī)范和控制行政權，保障公民的合法權益不受侵犯。制定相關的法規(guī)和規(guī)章，為行政權的使用設定一定的標準和界限，從而達到控制和規(guī)范行政權的功效，近而保障公民的合法權益不受侵犯。第三

4、，促進市場經濟的建立和完善。市場經濟對中國來說是新事物，尤其要建設有中國特色的社會主義市場經濟更是前所未有的偉大嘗試。抽象行政行為是根據社會的發(fā)展制定法規(guī)和規(guī)章的行為，通過制定符合社會發(fā)展的規(guī)章和法規(guī)，社會主義市場經濟就會在科學的規(guī)則范圍內健康和有序的發(fā)展。抽象行政行為為社會主義市場經濟建設保駕護航。 任何事物都具有正反兩個方面。在看到抽象行政行為重要作用的同時，我們也要認識到抽象行政行為可能帶來的危害。行政機關及其工作人員也可能會違法或不當的作出抽象行政行為，這樣會造成嚴重的惡果。由于抽象行政行為具有涉及相對人廣泛和周期長的特點，所以，若行政機關及其工作人員違法或不當的作出抽象行政行為，那么

5、不僅會侵犯了廣大人民群眾的合法權益，而且影響黨政機關的形象，違背全心全意為人民服務的宗旨，建設和諧社會將無從談起。同時，抽象行政行為所涉及的行政相對人特別多，往往會引起集團訴訟和團體訴訟，造成社會動亂，那么社會主義現代化建設的大好局面將毀于一旦。由此可見，抽象行政行為是行政訴訟中一個十分重要的問題。 二、我國有關抽象行政行為行政訴訟的現狀 我國的行政訴訟法第二十條明文規(guī)定 “人民法院不受理公民、法人、或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定

6、由行政機關最終裁決的具體行政行為。”由此可見，我國的行政訴訟法將抽象行政行為排除在司法審查之外。法是公平正義的化身，是調整社會的藝術，將抽象行政行為與法隔離，實際上是賦予了抽象行政行為“司法豁免權”，這有悖于法治的精神和原則。主要表現在：第一，行政法治難以實現。行政法治的核心是依法行政，抽象行政行為當然應當依法作出，其是否合法應當有司法機關作出判斷，這樣就會對行政機關形成一種壓力，促使行政機關依法行政。但事與愿違。第二，司法機關不能完整的行使司法權。司法權就會成為行政權的附庸，司法獨立性便失去了保障。第三，不能充分利用司法資源，徒增法律成本。 由此可見，我國目前的行政訴訟制度存在很大弊端，不能

7、適應法治國家建設的需要。因此，應當改革現有的行政訴訟制度，將抽象行政行為納入司法審查對象之內是必然。將抽象行政行為納入司法審查的原因有：第一，現行的監(jiān)督方式對抽象行政行為的監(jiān)督效力不大，作用不明顯?，F行的監(jiān)督方式主要是權力機關和上級機關的監(jiān)督，它們不能適應監(jiān)督的需要，不能有效制約行政權。第二，抽象行政行為對公民具有極大的危害。在我國，大量抽象行政行為侵犯公民權力的情況是比較嚴重的。這不利于實現依法行政。第三，由法院對抽象行政行為進行司法審查是世界各國通行的作法。法院對使用法律具有不可替代的權威性。因此，抽象行政行為應該而且必須納入司法審查的范圍，這是社會經濟、文化不斷發(fā)展進步的必然和必需。三、

8、構建抽象行政行為司法審查制度的構想 將抽象行政行為納入司法審查是社會的必需，現實意義重大。建構科學合理的制度應包括以下內容： 第一，將抽象行政行為納入司法審查的范圍，否定那種將抽象行政行為排除審查的傳統做法。這相應的要求修改我國的相關法律，如修改中華人民共和國行政訴訟法第二條“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！睂⑵渲械木唧w行政行為修改為行政行為。從而在法律層次上將抽象行政行為納入司法審查的范圍。 第二，采取積極發(fā)展，穩(wěn)步推進的方針。由于受以前計劃經濟和行政權至上等觀念的影響，不宜將全部的抽象行政行為立即納入司法審

9、查的范圍。這需要一個循序漸進的過程。因為現存的司法觀念和社會環(huán)境還沒有完全轉變。因此，對抽象行政行為的司法審查范圍采取逐步擴大的方法是現實的：首先，先將行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件納入行政訴訟范圍。其次，隨著司法實踐經驗的積累，再進一步擴大被審查規(guī)范性文件的范圍，將部門規(guī)章、地方政府規(guī)章納入訴訟范圍。最后，在各項條件成熟的情況下將行政法規(guī)納入訴訟范圍。 第三，轉變司法審查的標準，既由行為標準轉變?yōu)槔鏄藴?。所謂行為標準是指對行政行為的司法審查以是否為具體行政行為為標準，即法院只對具體行政行為進行司法審查，對抽象行政行為法院無法進行審查，其弊端可想而知。所謂利益標準是指法院能否對行政行為進行審查主要看行政相對人與該行政行為有無法律上的利益。即無論行政行為的類型如何，只要與行政相對人有法律上的利益，行政相對人就有權申請法院對該行為進行審查。相應的，法院也就享有了對該行政行為的司法審查權。這樣，就能夠一方面促使行政機關依法行政；另一方面能及時救濟行政相對人的合法權益。只有以利益為標準改革我國現行的司法審查制度，才能實現以人為本的的法律文化的轉型。這也是以人為本，建設和諧社會偉大目標的必然要求。 四、總