土地整治中的民間投資收益方式分析

1、土地整治中的民間投資收益方式分析農(nóng)村土地整治工作經(jīng)過多年實(shí)踐,在補(bǔ)充耕地,提高土地產(chǎn)能,優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)等方面取得了顯著成效.近年來,一些地方以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)為平臺(tái),以農(nóng)村建設(shè)用地整理為主要對(duì)象開展的農(nóng)村土地綜合整治,更是在改善農(nóng)村面貌,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面打開了新局面.我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地整治工作投入巨大.土地管理法以法律形式確定了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)等資金主渠道,保證了對(duì)土地整理長(zhǎng)期穩(wěn)定投入.另外,中央要求土地出讓金純收益的15%以上用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā),加上農(nóng)改,水利,交通等多方面投入,每年全國(guó)各級(jí)政府投資在土地整治中的資金規(guī)模能達(dá)到近干億元.雖然投資巨大,

2、但由于監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制不夠健全.在資金使用和整治成效方面,存在的問題仍較多.揀攀諺村叁l地整治蜜分配為了擴(kuò)大土地整治的資金來源渠道.推動(dòng)該項(xiàng)工作的全面迅速開展,也為了有助于提高全國(guó)土地整治的實(shí)際效率和成效,國(guó)家從政策層面一直在鼓勵(lì)民間資本的進(jìn)入.早在1999年,國(guó)土資源部關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知就規(guī)定:鼓勵(lì)土地開發(fā)整理專門機(jī)構(gòu)多方籌集資金,實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng),同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制.通過招標(biāo),協(xié)議,合資合作等方式調(diào)動(dòng)公司,企業(yè),其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人對(duì)土地開發(fā)整理投入的積極性,逐步形成土地開發(fā)整理的市場(chǎng)化,產(chǎn)業(yè)化.國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知也提出,積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式,引導(dǎo)

3、公司,企業(yè)等社會(huì)資金參與土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目.2010年5月出臺(tái)的國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見指出:"積極引導(dǎo)民間資本通過招標(biāo)投標(biāo)形式參與土地整理,復(fù)墾等工程建設(shè)."這些文件為民間資本參與土地開發(fā)復(fù)墾整理提供了法律依據(jù).但政策的內(nèi)涵與具體操作辦法有待進(jìn)一步細(xì)化.民間資本和政府投資在土地整理中的收益機(jī)制是不同的.政府資金投入屬于著眼公共目標(biāo)的投入,主要是為了有效地增加耕地面積,提高耕地質(zhì)量和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,此類資金不考慮經(jīng)濟(jì)上的回報(bào),除了達(dá)到以上目標(biāo)外,地方政府在此中的收獲基本只是獲得占補(bǔ)平衡所需要的補(bǔ)充耕地指標(biāo).民間投資與政府投資的最大區(qū)別就在前者著

4、眼的是收益回報(bào),而不具備單純服務(wù)于公共利益的特征.民間資本在土地整理中的投入雖然能在客觀上實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo),但如果不能構(gòu)建出一整套投資的收益回報(bào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)資金投入的正常收益,t庚國(guó)±房產(chǎn)?2o11年第2期工作探討則無法吸引到民間資本進(jìn)入.因此,要推動(dòng)民間投資參與農(nóng)村土地整治,開展市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作,核心問題是要科學(xué)地進(jìn)行利益調(diào)整和分配.民間資本參與土地整治,目前尚難實(shí)觀成本收回和合理回報(bào)民間資本的回報(bào)來源,在于對(duì)土地整治后的升值收益進(jìn)行合理分配.這種升值收益可以分為兩大類:一類是產(chǎn)量提高帶來的收益:一類是政策許可下的指標(biāo)收益土地整治可以帶來耕地面積的增加和質(zhì)量的提高,從而提高產(chǎn)量,增加收

5、益.民間投資者可以通過事先約定,從增加的收益中分成來實(shí)現(xiàn)投資回報(bào).但土地整治帶來年度耕種收益的增加與投資額相比較小,要以此來形成合理的投資回報(bào),則需要很多年來逐步實(shí)現(xiàn).而且這種回報(bào)還要受年度豐歉程度,農(nóng)戶守約意愿,地塊未來利用變更和國(guó)家政策變化等多種因素影響,存在很高的交易成本和不確定性,民間資本很難選擇這種方式.在現(xiàn)實(shí)中也鮮有成功的案例.按土地管理法實(shí)施條例的規(guī)定:土地整理新增耕地面積的60%,可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo).一些地方對(duì)土地整治形成的新增耕地指標(biāo)構(gòu)建了一個(gè)指標(biāo)交易市場(chǎng),指標(biāo)可以直接上市交易獲得回報(bào).由于可以迅速收回投資和得到回報(bào),這種方式在民問投資進(jìn)入土地整治的實(shí)踐中應(yīng)用

6、較多.如四川遂寧安居區(qū)的一個(gè)案例中,采用的是政府與民間投資者按照1:9的比例分配新增耕地指標(biāo);而江西贛縣的一個(gè)土地開發(fā)項(xiàng)目采用的是3.5:6.5的比例分配.這種分配新增耕地指標(biāo)的方式多發(fā)生在以農(nóng)地整理為主的項(xiàng)目中,由于農(nóng)地整理成本普遍較低.民間投資者出售耕地指標(biāo)后能實(shí)現(xiàn)資金平衡和一定的回報(bào).目前各地正在開展的以集體建設(shè)用地為主要對(duì)象的土地綜合整治,如何引入民間投資實(shí)現(xiàn)其投資回報(bào)則成為一個(gè)難題.?集體建設(shè)用地整理成本遠(yuǎn)高于農(nóng)地整理成本.根據(jù)對(duì)成都和重慶一些.重慶國(guó)士房產(chǎn)2111年套譴地區(qū)調(diào)研掌握的數(shù)據(jù),根據(jù)地塊原狀不同,集體建設(shè)用地整理成本從10萬80萬元不等.民間投資如進(jìn)入該領(lǐng)域.不論是增加耕

7、種收入還是新增耕地指標(biāo)出售,都無法實(shí)現(xiàn)成本收回和合理回報(bào).按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法的規(guī)定.農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾后的建設(shè)用地規(guī)模,在優(yōu)先保證被拆遷農(nóng)民安置和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地,并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間后,剩余規(guī)模可用于城鎮(zhèn)建設(shè),同時(shí)要求"項(xiàng)目區(qū)建新地塊要按照國(guó)家供地政策和節(jié)約集約用地要求供地和用地",即在城鎮(zhèn)周邊可通過招拍掛方式供應(yīng)經(jīng)營(yíng)性用地.如果把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤看作一個(gè)整體,則農(nóng)村建設(shè)用地的減少環(huán)節(jié)是純投入的環(huán)節(jié),而收益部分在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加環(huán)節(jié).因此,要引入民間投資的是在農(nóng)村建設(shè)用地減少環(huán)節(jié),而他們的成本和收益的實(shí)現(xiàn)則是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的環(huán)節(jié).未

8、來民間資本-參與土?地整治,利益分配有三種方式可以選擇從各地的實(shí)踐來看,民間資本的回報(bào)分配方式有以下三種可能:第一種,固定比例的收益回報(bào)方式.政府與民問投資在項(xiàng)目開展前簽訂合同時(shí)確定一個(gè)基本的投資額度預(yù)算和固定的投資回報(bào)率,在驗(yàn)收時(shí)對(duì)其資金投入數(shù)量進(jìn)行審計(jì)核定,從本年度的土地出讓收益中返還其投入資金,并按照約定的投33資回報(bào)率撥付其收益,相當(dāng)于把民間投資者作為工程項(xiàng)目的承建商.財(cái)政部關(guān)于印發(fā)(國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法)的通知規(guī)定,土地出讓收益可用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出,民間投資在集體建設(shè)用地復(fù)墾中的投資內(nèi)容都符合土地出讓收益的支出方向,以成本加固定收益來支出,不存在法律

9、問題.第二種,以土地出讓收入的一定比例作為回報(bào).欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在與民間投資者的談判中相對(duì)處于較弱勢(shì),希望用更高的收益率來引進(jìn)資金,個(gè)別地方出現(xiàn)了以當(dāng)?shù)赝恋爻鲎屖杖氲囊欢ū壤鳛槊耖g投資回報(bào)的案例.這種做法存在兩個(gè)方面的問題:首先,在政策層面,國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法中對(duì)土地出讓收人的支出方向有明確界定,不支持這種以比例方式分配投資收益的方式.其次,在市場(chǎng)行為層面,按比例分配收益一般限于兩種情況:投資者和對(duì)收益的多少有重要影響的人,就像股東和管理者參與企業(yè)利潤(rùn)分配一樣.因?yàn)槠髽I(yè)利潤(rùn)的多少與管理者的能力有關(guān),為了刺激和獎(jiǎng)勵(lì)管理者創(chuàng)造更好避免以固定回報(bào),而是以與市場(chǎng)價(jià)格相關(guān)聯(lián)的回報(bào)率能有所變

10、動(dòng)的方式,來刺激民間投資進(jìn)入,重慶和成都采用了"地票"或"指標(biāo)"市場(chǎng)的模式.不管是農(nóng)戶和農(nóng)民集體,還是民間投資,參與增減掛鉤獲得"地票"或"指標(biāo)".可以進(jìn)入市場(chǎng)交易.但是交易獲得"地票"或"指標(biāo)"者,并不能直接獲得某塊土地的使用權(quán).重慶規(guī)定獲得"地票"者僅僅獲得優(yōu)先選地權(quán),在選定的地塊進(jìn)入市場(chǎng)時(shí),還需要平等地參加招拍掛;成都規(guī)定通過"指標(biāo)"獲得的是參與國(guó)有土地使用權(quán)出讓的準(zhǔn)人權(quán).在這種方式中,試圖把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的兩個(gè)部分分成兩個(gè)

11、市場(chǎng),城鎮(zhèn)建的效益,在利潤(rùn)中對(duì)其進(jìn)行一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)是常見的.但民間投資參與土地出讓收益分配,民間投資者在國(guó)有土地使用權(quán)中沒有任何權(quán)益,以權(quán)益擁有者參與出讓收益的比例分配是不成立的:同時(shí).民間投資者對(duì)于土地出讓收益的多少?zèng)]有影響,影響出讓收益的主要是土地市場(chǎng)供求關(guān)系.因此,第二種情況明顯不符合當(dāng)前法律規(guī)定,也不符合一般市場(chǎng)規(guī)則.在現(xiàn)實(shí)中個(gè)別地方出現(xiàn)此類情況應(yīng)被制止.第三種.在"地票"或"指標(biāo)"交易山分配收益.由于第二種情況明顯不合理,而又希望能設(shè)用地增加部分走正常的土地公開招拍掛方式."地票"或"指標(biāo)"市場(chǎng)則將農(nóng)村建設(shè)用地減少后獲得的建設(shè)用地指標(biāo)通過交易獲得回報(bào).但是這種方式面臨眾多問題,比如"地票"或者"指標(biāo)"的法律和權(quán)利內(nèi)涵,政策規(guī)定對(duì)市場(chǎng)影響.以及"地票","指標(biāo)"和招拍掛出讓這樣一種復(fù)雜的雙層市場(chǎng)之間的相互影響等.如何完善這種市場(chǎng)交易機(jī)制,給予民間投資更直接而穩(wěn)定的回報(bào)方式,還需要進(jìn)一步研究.綜上分析,我國(guó)農(nóng)村土地整治中的民間投資回報(bào)在以農(nóng)地整理為主的方式下