處理房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目法律問題思考

1、處理房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目法律問題思考 【摘要】房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目難于處理，除了項(xiàng)目本身面臨的種種困境外，現(xiàn)行法律制度不能為處理工作提供有力的支撐是一個(gè)重要原因。對(duì)于房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)監(jiān)護(hù)人的身份，積極干預(yù)，綜合運(yùn)用行政手段和法律手段，分類處理，其中主要應(yīng)采取司法途徑，解決爛尾項(xiàng)目的根本出路問題。為了依法、有效地開展處理爛尾項(xiàng)目工作，至少應(yīng)在三個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，并應(yīng)嚴(yán)格追究違反房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)定，造成房地產(chǎn)項(xiàng)目爛尾的開發(fā)商的法律責(zé)任，包括刑事責(zé)任。房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目是指已經(jīng)進(jìn)行前期投入，后來由于受市場(chǎng)、政策等各種因素的影響，工程停滯，并留下大量歷史遺留問題的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。從項(xiàng)目外觀和現(xiàn)狀考察，

2、可以通俗地劃分為爛尾樓和爛尾地塊。一、房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目的成因房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目的大量產(chǎn)生，有著特殊的歷史背景。當(dāng)時(shí)，房地產(chǎn)管理制度不健全，市場(chǎng)不規(guī)范，監(jiān)管不到位，產(chǎn)生了過度投機(jī)行為，導(dǎo)致市場(chǎng)泡沫。隨著泡沫破滅，政策趨嚴(yán)，資金鏈斷裂，建設(shè)項(xiàng)目停滯下來。目前，全國很多城市的房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，基本上都產(chǎn)生于上世紀(jì)九十年代經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期。這是房地產(chǎn)項(xiàng)目爛尾的最常見原因，所有的爛尾樓和絕大多數(shù)的爛尾地塊都屬于這種情況。此外，也有少數(shù)爛尾地塊是由于規(guī)劃調(diào)整（例如，為了保護(hù)文物古跡、改造路網(wǎng)）等行政行為造成的。二、房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目的困境市場(chǎng)原因造成的房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，面臨多種困境，各種困境疊合在一起，形成了一種絕境。

3、其中，最主要的困境是以下三種：（一）被拆遷戶尋求法律保護(hù)的困境。房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，小者牽涉十余被拆遷戶、幾十人，大者牽涉數(shù)百被拆遷戶、幾千人眾。多數(shù)被拆遷戶經(jīng)年累月處于臨遷過渡狀態(tài)，長期被拖欠拆遷補(bǔ)償安置本金（包括被拆遷房屋的補(bǔ)償費(fèi)、臨遷費(fèi)或者租金）、滯遷費(fèi)和違約金。他們手握一紙回遷協(xié)議，即使打官司也無濟(jì)于事開發(fā)商沒有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。即使偶爾有幸參與執(zhí)行分配，又因合同糾紛，屬一般債權(quán)，沒有優(yōu)先受償權(quán)，幾乎“血本無歸”。（二）開發(fā)商身陷巨額債務(wù)糾紛的困境。除對(duì)被拆遷戶的債務(wù)外，開發(fā)商往往還背負(fù)銀行貸款債務(wù)，與材料供應(yīng)商、承建商等之間存在這樣、那樣的債權(quán)債務(wù)糾紛，可謂官司纏身，積重難返。除了逃逸的開

4、發(fā)商外，留下來的大多是資不抵債或者瀕臨倒閉的開發(fā)商。（三）完全依靠市場(chǎng)尋求項(xiàng)目出路的困境。由于建設(shè)項(xiàng)目長期停頓，開發(fā)商的資質(zhì)或者項(xiàng)目規(guī)劃、用地手續(xù)等許多方面都存在問題。在嚴(yán)格限制經(jīng)營性用地加名、改名，以及禁止不采取公開招拍掛方式而私自轉(zhuǎn)讓經(jīng)營性土地使用權(quán)等一系列宏觀調(diào)控政策的背景下，僅僅依靠市場(chǎng)主體的努力，僅僅發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，這些爛尾項(xiàng)目幾乎只剩下一條絕路。當(dāng)被拆遷戶持久不斷地進(jìn)行反復(fù)、群體性信訪、上訪，以至嚴(yán)重影響社會(huì)和諧安定之際，一些地方政府開始著手處理房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目。可是不久發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有法律制度和政策框架下，處理房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目近似一道無解之題。三、有關(guān)房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目的法律問題調(diào)研房地

5、產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，始終無法回避這樣一些法律問題：（一）市場(chǎng)和政府的界線究竟在哪兒？政府如何才能不為市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為“買單”？（二）從法律角度考慮，這些項(xiàng)目的出路在哪里？（三）怎樣保障眾多被拆遷戶的基本財(cái)產(chǎn)利益，從根本上消除危害社會(huì)穩(wěn)定的隱患？（四）如何清理爛尾項(xiàng)目錯(cuò)綜復(fù)雜的各種關(guān)系，明確各類主體的責(zé)任？四、思考（一）對(duì)于房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，必須實(shí)行政府干預(yù)。除了行政行為導(dǎo)致房地產(chǎn)項(xiàng)目爛尾的情況外，其他爛尾情況都是市場(chǎng)缺陷造成的后果，諸如資本的逐利性、個(gè)體市場(chǎng)行為的微觀性和盲目性、拆遷人和被拆遷人獲取信息的不對(duì)稱性、開發(fā)商的不誠信行為等等。同時(shí)，作為公共產(chǎn)品的法律制度本身的缺憾，也加劇了被拆遷戶的弱勢(shì)群

6、體地位，以至于被拆遷戶身為債權(quán)人卻無力自救、無法自救。其實(shí)，這正是市場(chǎng)不能發(fā)揮“無形之手”作用的體現(xiàn)。這時(shí)候，政府不應(yīng)該無所作為，而應(yīng)該積極發(fā)揮“有形之手”的調(diào)節(jié)作用，主動(dòng)介入、干預(yù)?？紤]到這些爛尾項(xiàng)目產(chǎn)生的歷史背景，政府更應(yīng)該負(fù)起責(zé)任來，有所作為。但是，干預(yù)并不意味著政府應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為“買單”。干預(yù)的目的，在于盡快消除爛尾項(xiàng)目妨礙社會(huì)與經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的不良影響和消極作用，其中重點(diǎn)是最大限度地保護(hù)被拆遷戶的基本財(cái)產(chǎn)利益；在于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷，恢復(fù)市場(chǎng)機(jī)制的功能。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，政府以市場(chǎng)監(jiān)護(hù)人的身份出現(xiàn)，理順各種關(guān)系，幫助市場(chǎng)主體分清責(zé)任、落實(shí)責(zé)任，解決問題，而不應(yīng)該由政府一律

7、“買單”。不分青紅皂白，輕率主張甚至決定政府“買單”，將會(huì)給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和發(fā)展帶來長遠(yuǎn)后患。 政府干預(yù)，采取行政手段和法律手段密切配合的干預(yù)方式。只有采取行政手段，干預(yù)才有顯效；只有采取法律手段，才能分清責(zé)任，確定責(zé)任主體和責(zé)任大小。（二）應(yīng)當(dāng)分類處理，并且主要應(yīng)采取司法途徑，才能解決房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目的根本出路問題。對(duì)于行政行為導(dǎo)致的房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，自然應(yīng)由政府負(fù)責(zé)解決有關(guān)遺留問題。對(duì)于其他爛尾項(xiàng)目，同樣要分別不同情況進(jìn)行處理：1對(duì)于開發(fā)商已經(jīng)取得國有土地使用權(quán)的爛尾項(xiàng)目，在不違反法律，不規(guī)避宏觀調(diào)控政策，并體現(xiàn)處理結(jié)果社會(huì)效益最大化的前提下，不排除通過盤活等市場(chǎng)的途徑來處理。但是，鑒于前述種

8、種困境，主要還是應(yīng)該通過司法途徑來解決。所謂司法途徑，這里指為被拆遷戶提供法律咨詢，幫助他們提起訴訟，訴請(qǐng)法院判決開發(fā)商支付拆遷補(bǔ)償安置本金；法院受理了同一爛尾項(xiàng)目一定比例的案件后，查封該項(xiàng)目并強(qiáng)制執(zhí)行，優(yōu)先償付被拆遷戶的拆遷補(bǔ)償安置本金。顯然，采取司法途徑，在很多細(xì)節(jié)問題上需要司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的相互默契和密切配合。2對(duì)于開發(fā)商因未繳齊國有土地使用權(quán)出讓金，沒有取得國有土地使用權(quán)的爛尾項(xiàng)目，可以通過解除國有土地出讓合同或者采用閑置土地處置的辦法，予以收地，收回后作為儲(chǔ)備用地，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。當(dāng)然，對(duì)這類爛尾項(xiàng)目，也可以結(jié)合司法途徑來處理。司法途徑、收地以及盤活等市場(chǎng)途徑，都是依法而為

9、，都屬于法律手段。對(duì)于不涉及被拆遷戶的其他債權(quán)債務(wù)，不是處理爛尾項(xiàng)目的重點(diǎn)，宜由當(dāng)事人自行通過訴訟或者其他途徑解決。（三）創(chuàng)新制度，為解決房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目提供合法并且更有力、有效的手段支持。如前所述，在目前的制度框架內(nèi)，處理市場(chǎng)原因造成的房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，幾乎沒有出路。為了解決長期困擾當(dāng)?shù)厣鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，一些地方克服了種種困難，在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的密切協(xié)作下，出臺(tái)了一些處理房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目的特殊政策，實(shí)踐證明行之有效。但是，長遠(yuǎn)來看，有市場(chǎng)就有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，即使建立了充分的預(yù)防機(jī)制，也難以完全避免房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目的產(chǎn)生。因此，創(chuàng)新制度，為處理房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目提供法律保障，才更具根本性和長遠(yuǎn)

10、性。1設(shè)立拆遷補(bǔ)償安置本金優(yōu)先受償?shù)姆芍贫取１徊疬w戶用安身立命之所與拆遷人交換得一紙拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議后，依照現(xiàn)行法律，物權(quán)就轉(zhuǎn)化為債權(quán)，而且是普通債權(quán)，沒有優(yōu)先受償性。為此，可以采取兩種辦法解決：第一，通過司法解釋，確立拆遷補(bǔ)償安置本金在法院執(zhí)行分配順序上，優(yōu)先于其他債權(quán)受償；第二，基于物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的民法原則，在物權(quán)法上創(chuàng)設(shè)一種擬制所有權(quán)，規(guī)定：“房屋被拆除，所有權(quán)人在獲得全部補(bǔ)償安置之前，房屋所有權(quán)視為未消滅。”這樣，通過訴訟，在法院進(jìn)行執(zhí)行分配時(shí)，被拆遷戶的拆遷補(bǔ)償安置本金就可以順理成章地優(yōu)先于一切債權(quán)受償。2建立針對(duì)弱勢(shì)群體的成本低廉的訴訟制度。在民事訴訟法上，把房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目的被拆

11、遷戶納入弱勢(shì)群體的范疇，針對(duì)弱勢(shì)群體訴訟作出制度安排，主要是緩交訴訟費(fèi)、訴訟保全費(fèi)和執(zhí)行費(fèi)，免交財(cái)產(chǎn)保全擔(dān)保金等；并且規(guī)定，對(duì)于經(jīng)當(dāng)?shù)卣_認(rèn)的房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，財(cái)產(chǎn)保全的范圍可以是整個(gè)項(xiàng)目。鑒于很多被拆遷戶對(duì)開發(fā)商心存僥幸，從而存在消極行使訴權(quán)的情況，可以在將來引入公益訴訟制度的時(shí)候，考慮把針對(duì)房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目提起的關(guān)于拆遷補(bǔ)償安置本金的訴訟，納入公益訴訟中來。3實(shí)行墊付制度和追償制度。處理房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，一個(gè)根本宗旨在于使被拆遷戶得到妥善安置，或者使其拆遷補(bǔ)償安置本金得到償付。這是一條底線，否則不能說處理結(jié)果是成功的。為此，實(shí)行墊付制度和追償制度十分必要。例如，遵循司法途徑處理房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目，

12、被拆遷戶的拆遷補(bǔ)償安置本金只能得到部分償付時(shí)，通過制度設(shè)置對(duì)不足部分給予墊付，由墊付主體向開發(fā)商追償。要明確墊付和追償?shù)闹黧w及其責(zé)任。對(duì)于政府部門之外的其他墊付主體，政府可以考慮以其他適當(dāng)?shù)男问浇o予一定的補(bǔ)償。（四）有必要嚴(yán)格追究違反房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)定，造成房地產(chǎn)項(xiàng)目爛尾的開發(fā)商的法律責(zé)任，包括刑事責(zé)任。房地產(chǎn)爛尾項(xiàng)目給廣大被拆遷人（包括公房所有權(quán)人）造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展危害甚重。一些房地產(chǎn)項(xiàng)目之所以爛尾，完全是由于開發(fā)商的不誠信行為比如商業(yè)欺詐造成的，但是現(xiàn)實(shí)中卻鮮有不良開發(fā)商因此遭受法律的懲處。為了整肅房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，以儆效尤，必須追究這類開發(fā)商的法律責(zé)任，包括刑事責(zé)任。通過完善相關(guān)立法包括刑事法律制度,加強(qiáng)執(zhí)法，可以做到這一點(diǎn)。例如，對(duì)違反房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)