土地管理制度綜合改革研究

1、土地管理制度綜合改革研究4土地管理制度綜合改革研究舟山群島陸域面積狹小，以丘陵山地為主，可利用土地資源 非常有限。浙江舟山群島新區(qū)（以下簡稱“新區(qū)”）國家戰(zhàn)略的實施，在“十二五”乃至“十三五”期間建設(shè)用地需求表現(xiàn)快速 增長態(tài)勢，使新區(qū)土地供需矛盾突出，資源因素制約嚴(yán)重。新區(qū)在土地管理方面 面臨越來越多的困難和制約，迫切需要突破現(xiàn)行國土資源管理體制機(jī) 制。一、新區(qū)概況（一）新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展概況舟山位于我國東部黃金海岸線 與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經(jīng)濟(jì)腹地， 是我國東部沿 海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1 4 4 0 km 2 , 海域內(nèi)水面積208萬hm2, 500m2

2、以上島嶼共有13 9 0 個，區(qū)域內(nèi)適宜開發(fā)建港的深水岸段有5 4處，總長2 7 9. 4 km, 理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過1 0億噸。2 0 14年，新區(qū)常住人口 1 1 4 . 6萬人，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1 0 2 1.6 6億元， 增長10. 2%,人均GDP1. 4 5萬美元，其中海洋經(jīng)濟(jì)增 加值7 1 3億元，占GDP比重6 9. 8%,是全國海洋經(jīng)濟(jì)比重最高 的地級市。新區(qū)鮮明的海洋特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系基本形成，臨港裝備工業(yè)蓬勃發(fā)展，港口物流業(yè)快速增長，海洋漁業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，海洋旅 游持續(xù)升溫，新興產(chǎn)業(yè)扎實起步。2 0 1 4年，港域吞吐量3 . 4 7億噸, 工業(yè)總產(chǎn)值1 9 6 7

3、. 6 2億元，水產(chǎn)品總產(chǎn)量1 6 6 .9 4萬噸,漁農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值1 9 9.4 8億元，全年接待國內(nèi)外游客共3 9 97 . 9 6萬人次。(-)新區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)根據(jù)國務(wù)院批復(fù)精神，新區(qū)未來將具備三大功能：浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、 我國海洋綜合開發(fā)試驗 區(qū)、長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。 通過1 02 0年發(fā)展， 將新區(qū)打造成我國面向環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)圈的橋頭堡， 大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加 工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開放門戶和重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn) 業(yè)基地，成為我國海洋海島綜合保護(hù)開發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。新區(qū)發(fā)展規(guī)劃明確：到2 0 2 0年，舟山海洋生產(chǎn)總值年平均增長2 0%左右，港口貨物年吞

4、吐量達(dá)6億噸以上。到2 0 3 0年，開 放型經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，建成國際領(lǐng)先的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。（三）新區(qū)資源稟賦概況1 . 土地資源概況。截至2 0 1 3 年底，新區(qū)土地總面積共14. 8 1 3萬h m 2 ,農(nóng)用地8.893 萬hm2,其中耕地2. 7萬hm2 （含可調(diào)整地類0. 247 萬h m 2 ）;建設(shè)用地3. 1 8 7萬h m 2 ;未利用用地2 . 7 3 3萬卜1112。在建用地中，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地2. 033萬hm2,交通用地 0.407萬h m 2 ,其他建設(shè)用地0. 747萬hm2。規(guī)劃到20 2 0年耕地保有量2 . 4 8萬h m 2 ,基本農(nóng)田2 . 3

5、1 3萬h m2 ,規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)比率9 3 . 2 %。2 .海洋資源概況。新區(qū)海 域內(nèi)水面積208萬hm2,至2013年底，全市共批準(zhǔn)建設(shè)填海 面積約0 . 6萬h m 2。根據(jù)浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃確 定的“十二五”期間用于重大項目建設(shè)填海的面積為0 . 4 5萬 h m 2 ,所以，舟山建設(shè)填?？偯娣e將達(dá)到0 . 9 8 5萬h m 2。3 .潮間 帶資源概況。當(dāng)前，潮間帶總面積達(dá)1 . 5 2 7萬h m 2 ,其中 “十二五”規(guī)劃可用于開發(fā)利用的潮間帶達(dá)0 . 6 6 7萬h m 2。4 .低 丘緩坡資源概況。全市可開發(fā)利用低丘緩坡資源1.662萬hm2,宜建面積0. 7萬hm

6、2, “十二五”期間宜建面積0 . 4 11萬 h m 2 o（四）新區(qū)土地利用現(xiàn)狀1 .可利用的土地資源十分有限, 耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1 . 4%、全國的0 . 0 2 %。受海島自然環(huán)境、氣候條件的限制和影響，全 市能夠開發(fā)和利用的土地資源很少，區(qū)域內(nèi)可利用的土地面積只占到 了舟山總面積的3 1 %左右，地面坡度大于1 5 °的面積大約占到舟 山土地總面積的4 4%,其中大部為海島生態(tài)防護(hù)林， 不宜實行開發(fā) 利用。經(jīng)調(diào)查，新區(qū)適宜開墾為耕地的后備資源總數(shù)不足1萬畝。 2 .第一產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業(yè)發(fā)展不具優(yōu)勢

7、，2 0 1 3年，舟山市三次產(chǎn)業(yè)比例為10. 3：44. 2：45. 5, 一產(chǎn)比重逐年下降，從2 0 0 5 年的14.1%降至2 0 1 3年的1 0.3%。一產(chǎn)中又以漁業(yè)為主導(dǎo)，種 植業(yè)種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2 0 1 3年，全市農(nóng)業(yè) 總產(chǎn)值18 7 . 8億元，其中種植業(yè)產(chǎn)值為1 0. 6億元，僅占同時，因為海島耕地資源少且布局分散， 加上自然災(zāi)害侵襲 較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，種植業(yè)投入成本大，耕 地產(chǎn)出水平較低。按照大陸引水成本1 . 8 6元/m 3計算，水稻畝 均耗水成本高達(dá)1 2 6 8元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻 平均種植成本的2倍，

8、是國家水稻收購價格的1 . 3 6倍，成本收益 嚴(yán)重倒掛。3 .島嶼建設(shè)用地布局分散，基礎(chǔ)設(shè)施及特殊用地比 重Wj o舟山島嶼分布表現(xiàn)“大島近岸、小島離散”的空間形態(tài)，城鎮(zhèn)用地布 局于沿海平原區(qū)域，臨港產(chǎn)業(yè)用地依海而建， 農(nóng)村居民點分布于各大 小島嶼，新區(qū)建設(shè)用地布局總體表現(xiàn)較為分散的狀態(tài)。受地形地貌和環(huán)境條件制約，各島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展必須自成體系， 交通、供水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施共享性差，占地較多，全市基礎(chǔ)設(shè) 施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰(zhàn)略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務(wù)設(shè)施用 地多。二、新區(qū)建設(shè)面臨的土地問題當(dāng)前及今后一個時期

9、，隨著新區(qū)建設(shè)的加快推動， 舟山市將 迎來新一輪用地需求旺盛期。根據(jù)浙江舟山群島新區(qū)土地利用戰(zhàn)略 研究成果：到2 0 1 5年，全市各類建設(shè)用地需求約1.13 3 萬 h m 2 ,占用耕地約0. 667萬hm2;到2020年，各類建設(shè) 用地需求約2. 133萬hm2,占用耕地約1 . 0 6 7萬h m 2 , 土地供需矛盾突出。（一）規(guī)劃控制指標(biāo)與實際不相符根據(jù)舟山市土地利用總體 規(guī)劃，全市耕地保有任務(wù)是2 . 4 8萬h m 2 ,基本農(nóng)田2 . 3 13 萬h m 2 ,基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)93. 2%;到2020年，城 鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1 . 4 3萬h m 2 ;新增建設(shè)用地規(guī)模為

10、0 . 7 1 5萬但從實際情況看，到2 0 1 3年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地已“倒掛”約1萬h m 2 ,新增建設(shè)用地僅剩約0 . 0 4萬h m 2。預(yù)計到2 0 2 0年，新增建設(shè)用地缺口將達(dá)2萬h m 2 ,城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口2.467萬h m 2 ,約有0 . 9萬h m 2新區(qū)建設(shè)用地與基本農(nóng)田 空間重疊。這將導(dǎo)致國家和省重點建設(shè)項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、海洋新 興產(chǎn)業(yè)以及海島保護(hù)與開發(fā)利用等項目無法“落地”o（二）年度計劃用地指標(biāo)缺口較大據(jù)分析預(yù)測，今后51。年，舟山市每年平均新增建設(shè)用地需求在2 0 0 0 h m 2左右， 而 實際新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)與此差別很大， 如2 0 1 3年下達(dá)

11、舟山市 的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)約為4 3 0 hm2 , 僅為今后年度用地需求 量的2 1 %左右。（三）區(qū)域內(nèi)難以實現(xiàn)占補(bǔ)平衡2 007 2013年， 舟 山市完成耕地占補(bǔ)面積約0. 2 3萬卜1112,其中市域內(nèi)占補(bǔ)約0.16萬hm 2 ,市域外易地補(bǔ)充0 . 0 7萬h m 2 ,易地補(bǔ)充率為30 %多，特別是2 0 1 3年的易地補(bǔ)充率達(dá)到近5 0%, 實現(xiàn)耕地占 補(bǔ)平衡壓力日益增大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補(bǔ)平衡，但因為圍墾成本高，實際墾造的耕地必須實行灌排、降鹽降堿、地力 培育等過程才能形成有質(zhì)量的耕地， 從圍墾成陸到形成耕地， 必須要 81 0年的時間。三、新區(qū)土地管理制

12、度綜合改革探索他山之石，能夠攻玉。在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)其他地區(qū)土地管理改 革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，舟山市要緊緊圍繞國務(wù)院關(guān)于新區(qū)的戰(zhàn)略定位 以及功能目標(biāo)，充分發(fā)揮海島陸海資源優(yōu)勢，統(tǒng)籌山、海、陸資源開 發(fā)利用，堅持先行先試，著力改革創(chuàng)新，因地制宜地探索建立適合舟 山發(fā)展需要的土地管理機(jī)制和政策制度， 促動浙江舟山群島新區(qū)實現(xiàn) 又好又快地發(fā)展。（一）深入推動陸海統(tǒng)籌發(fā)展推動陸海統(tǒng)籌發(fā)展時，要特別注重發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，努力探索陸海規(guī)劃合一的實現(xiàn)途徑。山東省在半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，大力實施海陸一體化規(guī)劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海域空間規(guī)劃，建立基于生態(tài)系統(tǒng)的 海域空間規(guī)劃，從而有效地避免產(chǎn)業(yè)

13、發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間，以及不同產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動之間的沖突，實現(xiàn)海洋資源與空間的優(yōu)化配置。1 建議舟山市將舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、 土地利用規(guī)劃以及海洋功能區(qū) 劃中均涉及到的相同內(nèi)容在規(guī)劃安排上實行統(tǒng)一，弁落實到一個涵蓋舟山群島陸海區(qū)域內(nèi)共同的空間規(guī)劃平臺上，真正實現(xiàn)陸海規(guī)劃合 一，明確所屬陸海區(qū)域內(nèi)各部分用地用海的功能劃分和控制目標(biāo)。同 時，注重增強(qiáng)規(guī)劃編制體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)， 強(qiáng)化統(tǒng)一后的規(guī)劃的實施和管理，使其真正成為統(tǒng)領(lǐng)舟山群島新區(qū)陸 地、海洋開發(fā)利用和管理保護(hù)的依據(jù)。（二）積極創(chuàng)新土地規(guī)劃計劃管理新模式1. 創(chuàng)新土地利用 規(guī)劃管理。天津濱海新區(qū)試行兩年一次動態(tài)評估， 經(jīng)評估

14、如有必 要五年可滾動修編制度。上海市根據(jù)實際用地需求， 試行與審批級次相配套 的兩年一次動態(tài)評估、五年一次修改土地利用規(guī)劃調(diào)整制度。2 建議舟山市根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃，積極推動土地利用總體規(guī)劃評估修改試點工作， 落實0 . 8萬h m 2新增建設(shè)用地，0 . 5 6萬h m 2基本農(nóng)田和耕地保有量任務(wù)先由浙江省統(tǒng)籌平衡，待省級規(guī)劃修編或浙江省展開省級規(guī)劃評估修改時國家一 弁予以追加。2 .創(chuàng)新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主 創(chuàng)新示范區(qū)實行以五年為一個周期，國家一次性下達(dá)長株潭城市群土地利用計 劃，省政府根據(jù)長株潭城市群建設(shè)時序分年度統(tǒng)籌安排使用。 天津濱 海新區(qū)試行在建設(shè)用地總規(guī)模范圍內(nèi)按照“前期適當(dāng)集中，后期相對 應(yīng)減少”的方式安排年度土地利用計劃指標(biāo)，以濱海新區(qū)近年實