自然資源統(tǒng)一確權登記試點實施方案編制要點參考提綱

1、自然資源統(tǒng)一確權登記試點實施方案 編制要點參考提綱一、試點區(qū)域基本情況自然資源統(tǒng)一確權登記是生態(tài)文明建設的一項重要基礎性工 作，其目的是摸清自然資源家底和權屬狀況，明確保護權責，從而 推進自然資源的保護?；厩闆r介紹中，一是試點范圍的選擇情況 包括選擇的理由，與生態(tài)文明建設的關系等。二是試點區(qū)域社會經(jīng) 濟發(fā)展與生態(tài)文明建設的主要矛盾，便于了解試點區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā) 展階段，更好的確定適應地方社會經(jīng)濟發(fā)展階段的自然資源統(tǒng)一確 權登記目標；三是試點范圍自然資源現(xiàn)狀類型、面積、數(shù)量、質量 等情況，便于確定自然資源統(tǒng)一登記的重點類型和內(nèi)容；四是需要 了解自然資源確權登記現(xiàn)狀，便于確定開展自然資源統(tǒng)一登記的

2、工 作量。（一）社會經(jīng)濟概況。介紹試點區(qū)域的地理位置、社會經(jīng)濟等 情況。地理位置包括試點區(qū)域在國家、省、市或區(qū)域生態(tài)格局中的 地位，說明試點區(qū)域生態(tài)文明建設的重要示范意義；社會經(jīng)濟包括 GDP、人口以及工業(yè)化發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段判別，說明在各 自發(fā)展階段社會經(jīng)濟發(fā)展目標和生態(tài)文明建設目標。（二）自然資源現(xiàn)狀。介紹試點區(qū)域內(nèi)“水流、森林、山嶺、 草原、荒地、灘涂、礦藏”等自然資源面積、數(shù)量、質量等情況。包括自然資源面積、數(shù)量、質量的歷年變化情況、自然資源保 護取得的成效和存在的主要問題。同時也需要對區(qū)域內(nèi)自然保護區(qū)、 自然遺產(chǎn)、森林公園、地質公園、濕地等特殊區(qū)域的自然資源保護 和管理現(xiàn)狀進行

3、介紹。（三）自然資源確權登記現(xiàn)狀。介紹試點區(qū)域內(nèi)集體土地登記、 草原登記、林權登記、水域灘涂登記、礦產(chǎn)資源登記的現(xiàn)狀情況， 包括自然資源確權登記覆蓋的面積比例、主要確權登記的類型、現(xiàn) 行管理部門等情況。二、試點工作目標自然資源統(tǒng)一確權登記目的就是把自然資源產(chǎn)權歸屬、保護和 開發(fā)的相應條件、要求、規(guī)則以確權登記的形式明確下來，落實到 每一個所有權人和代表行使主體，明確相應權利義務和保護責任。 按照自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）要求，自然資源統(tǒng)一確 權登記要以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為基礎，將自然資源各要素作為一個整 體進行統(tǒng)一確權登記，因此試點工作目標主要包括以下幾個方面： 一是完成試點區(qū)域自然資源統(tǒng)一

4、確權登記，界定全部國土空間各類 自然資源資產(chǎn)的所有權主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界， 劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所 有者的邊界；二是在完成統(tǒng)一確權登記工作的過程中對相應的重點 難點問題進行突破創(chuàng)新，形成可推廣的確權登記模式。（一）完成自然資源統(tǒng)一確權登記工作。一是在集體土地所有 權確權登記成果的基礎上，科學劃清國有和集體所有土地及承載的自然資源邊界范圍；二是對于國家所有的自然資源，啟動自然資源 的國家所有權的登記造冊工作，進一步明確國有自然資源保護范圍, 進一步明確國有自然資源的產(chǎn)權主體、分級行使代表等；三是以不 動產(chǎn)統(tǒng)一登記為基礎，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記薄與自然

5、資源登記薄關聯(lián)， 建立自然資源登記信息與不動產(chǎn)登記信息互聯(lián)互通共享的信息平 臺。（二）探索自然資源統(tǒng)一確權登記方法。針對辦法確定的 試點任務，結合地方實際，提出本地區(qū)試點工作具體探索的重點、 難點問題。青海三江源國家公園 可以作為獨立的登記單元，當前正在開展 國家公園體制改革，要重點探索國家公園內(nèi)全要素自然資源確權登 記方法，并且三江源國家公園跨青海省16縣，要著力解決自然資源 跨行政區(qū)域登記的問題。甘肅、寧夏作為國家濕地產(chǎn)權確權試點，濕地也可以作為獨立 的登記單元，要重點探索濕地內(nèi)全要素自然資源確權登記方法。寧夏、甘肅疏勒河流域以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都 作 為全國水流產(chǎn)權確權試點，水

6、流可以作為獨立的登記單元，要重點 探索水域、岸線等水生態(tài)空間確權登記及水資源使用權確權登記方 法。福建廈門、黑龍江齊齊哈爾 構建了較完善的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制 度，在開展全要素的自然資源統(tǒng)一確權登記工作的基礎上，重點探 索在不動產(chǎn)登記制度下的自然資源統(tǒng)一確權登記關聯(lián)路徑和方法。福建、貴州、江西 等作為國家生態(tài)文明實驗區(qū)，開展生態(tài)文明體制 改革綜合試驗，在開展全要素的自然資源統(tǒng)一確權登記工作的基礎上， 重點探索國家所有權和代表行使國家所有權登記的途徑和方式。湖南芷江、瀏陽、澧縣 作為縣級層面自然資源統(tǒng)一確權登記辦理機 構，重點探索縣級層面登記機構整合、登記工作組織實施機制以及個別 重要的單項自然資源

7、統(tǒng)一確權登記方法。黑龍江大興安嶺地區(qū)和吉林延邊 作為國務院確定的國有林區(qū)，結合 當前正在開展的國有林區(qū)改革，重點探索國有林區(qū)內(nèi)全要素自然資源確 權登記方法。三、試點工作實施基礎試點區(qū)域與正在開展的國家公園試點、水流和濕地確權試點相一致, 部分試點區(qū)域已開展了相關的調查、組織、宣傳等工作，需要在此進行 說明，便于與試點工作目標進行銜接，明確后續(xù)還需完成的工作任務和 內(nèi)容。（一）調查工作基礎。說明各試點區(qū)域在開展其他改革試點工作中 已經(jīng)完成的相關自然資源調查工作基礎。青海三江源國家公園重點說明 國家公園體制建立情況以及國家公園范圍內(nèi)相關調查情況等；甘肅、寧 夏重點說明濕地調查取得的成果；寧夏、甘肅

8、疏勒河流域以及陜西渭河、 江蘇徐州、湖北宜都重點說明水流產(chǎn)權確權登記已開展的河湖管理范圍 劃界、水利工程確權等工作基礎；福建廈門、黑龍江齊齊哈爾重點說明 與自然資源確權登記相關的林地、草地、森林等不動產(chǎn)的確權登記工作 基礎以及不動產(chǎn)登記信息平臺建設基礎；湖南芷江、瀏陽、澧縣重點說 明落實湖南有關自然資源統(tǒng)一確權登記工作基礎；黑龍江大興安嶺地區(qū) 和吉林延邊重點說明國有重點林區(qū)內(nèi)林地、山嶺、森林等自然資源的調 查工作基礎。（二）組織工作基礎。說明各試點區(qū)域在開展其他改革試點工作已 經(jīng)建立的組織機構，包括已成立的領導小組、相關部門的職責和分工、 建立的有關制度和取得的經(jīng)費支持等。（三）宣傳工作基礎。

9、說明各試點區(qū)域在開展其他改革試點工作中 已經(jīng)取得的宣傳成效，包括當?shù)卣?、企業(yè)、群眾等不同利益主體對自 然生態(tài)文明體制改革的支持程度。四、試點工作任務和主要示范內(nèi)容（一）工作任務。按照自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）要求, 自然資源統(tǒng)一確權登記工作包括劃分自然資源登記單元、自然資源所有 權和基本狀況登記、自然資源用益物權關聯(lián)、自然資源登記附圖制定、 自然資源登記信息平臺搭建等任務。劃分自然資源登記單元是為了確定 登記的范圍和邊界，并以登記單元為邊界明確其范圍內(nèi)的自然資源的數(shù) 量、質量、面積、公共管制等基本信息，在此基礎上進一步查清單元內(nèi) 各類自然資源的所有權、用益物權等權屬信息，將自然資源的基

10、本信息、 權屬信息進行登記附圖和建立數(shù)據(jù)庫信息，最終以不動產(chǎn)信息平臺為基 礎，達到不動產(chǎn)登記與自然資源登記的融合，實現(xiàn)相關部門資源信息互 通互享。1.劃分自然資源登記單元。自然資源登記單元是自然資源確權登記 的基本單元，需要按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面 的重要程度并結合生態(tài)功能的完整性、集中連片等原則進行劃定。因此 需要開展自然資源生態(tài)功能重要性和完整性調查、獨立自然資源登記單 元劃分、登記單元邊界銜接等工作。(1)自然資源生態(tài)功能重要性和完整性調查。以自然資源相關保護規(guī)劃、國家審批為依據(jù)，確定自然資源國家、省級、地方保護重要性 級別，并從生態(tài)系統(tǒng)性的角度對自然資源生態(tài)完整性

11、進行調查評價。(2)國家公園、濕地、自然保護區(qū)、水流等獨立自然資源登記單 元劃分。以國家審批國家公園、自然保護區(qū)范圍線為依據(jù)劃定國家公園、 自然保護區(qū)登記單元，以林業(yè)局濕地斑塊劃定濕地登記單元，以水域、 岸線邊界劃定水流登記單元。(3)其他自然資源登記單元劃分。 扣除國家公園、濕地、自然保 護區(qū)、水流等獨立自然資源登記單元，按照生態(tài)功能完整性和集中連片 等原則，劃分其他自然資源登記單元(4)登記單元邊界與權屬邊界銜接。結合登記單元內(nèi)自然資源的所有權、使用權等權屬邊界對初步劃定的自然資源登記單元邊界進行修 正。2 .自然資源基本狀況登記。自然資源基本狀況登記需要登記單元內(nèi) 自然資源的數(shù)量、質量、

12、面積、用途管制要求、生態(tài)紅線要求等基本內(nèi) 容為了保證登記信息科學精確，需要開展以自然資源現(xiàn)狀調查和公共管 制規(guī)劃調查工作。(1)自然資源基本信息狀況調查。 以土地利用現(xiàn)狀調查(自然資 源調查)成果為基礎，結合森林、草地、水、礦產(chǎn)等各類自然資源專項 普查或調查成果，開展實地調查工作，將登記單元內(nèi)自然資源的坐落、 空間范圍、面積、數(shù)量、質量等基本信息登記入薄。(2)公共管制內(nèi)容調查登記。 以生態(tài)保護規(guī)劃、環(huán)境保護專項規(guī) 劃、水流域資源專項綜合規(guī)劃等自然資源保護規(guī)劃為依據(jù)，查清各類法 律法規(guī)或規(guī)劃紅線對本單元內(nèi)各類自然資源的生態(tài)保護要求，以依法確 定的自然資源用途管制規(guī)劃為依據(jù)，調查對本登記單元相應

13、的用途管制 要求，將登記單元內(nèi)各類自然資源的公共管制信息全部登記入薄(特別 注意，管制信息如果涉及已經(jīng)登記的用益物權，要依法開展)。3 .自然資源所有權登記。自然資源統(tǒng)一確權登記需要登記單元內(nèi)自 然資源的所有權信息，自然資源所有權包括全民所有權和集體所有權兩大類。(1)國家所有權勘測定界。 以農(nóng)村集體土地所有權登記為依據(jù)， 劃清全民所有和集體所有的邊界。(2)國家所有權登記。以分級行使國家所有權體制改革為基礎， 劃清不同層級政府行使所有權邊界，登記國家所有權代表和代表行使內(nèi) 容。4 .自然資源用益物權登記信息關聯(lián)。 自然資源統(tǒng)一確權登記需要關 聯(lián)單元內(nèi)各類自然資源的用益物權登記信息，不動產(chǎn)統(tǒng)一

14、登記工作已經(jīng) 將森林、林木所有權，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權等信息登記 入庫，因此需要借助不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的成果，完成自然資源用益物權登 記信息的關聯(lián)。5 .自然資源登記單元附圖制定。 在土地利用現(xiàn)狀調查基礎上，結合 國家土地所有權邊界、集體土地所有權邊界、自然資源用益物權邊界制 定自然資源登記單元附圖，明確自然資源登記單元范圍線及界址點坐標、 國家所有權權屬范圍線、地類界線、不動產(chǎn)登記單元線及地類代碼等基 本信息。并以附圖為基礎，建立自然資源信息數(shù)據(jù)庫。6 .自然資源登記信息平臺搭建。建立以不動產(chǎn)登記信息管理基礎平 臺為基礎的自然資源登記信息數(shù)據(jù)庫，在不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺 上開發(fā)預

15、留模塊，實現(xiàn)自然資源登記信息數(shù)據(jù)庫納入不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫， 最終將融合后的信息平臺中的自然資源登記信息與農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、 環(huán)保等相關部門管理信息的互通共享，服務自然資源的確權登記和有效 監(jiān)管。（二）主要示范內(nèi)容。青海三江源國家公園 主要示范以國家公園作為獨立登記單元時登 記單元邊界的劃定方法，國家公園登記單元邊界如何與土地所有權邊界、 土地使用權邊界、不動產(chǎn)產(chǎn)權邊界、國家公園管理審批范圍線邊界等各 類邊界線做好銜接，最終確定國家公園登記單元邊界劃定的方法和原則; 當國家公園管理界限、國家公園內(nèi)自然資源跨越兩個或兩個以上行政區(qū) 的，國家公園登記單元邊界劃定的方法和原則；重點探索國家公園自然 狀況

16、登記內(nèi)容和公共管制內(nèi)容。形成國家公園確權登記操作指引甘肅、寧夏主要示范以濕地作為獨立登記單元確權登記的具體操作 辦法，濕地登記單元邊界的如何與土地所有權邊界、土地使用權邊界、 不動產(chǎn)產(chǎn)權邊界、濕地公園管理審批范圍線邊界等各類邊界線做好銜接, 最終確定濕地登記單元邊界劃定的方法和原則；當濕地管理界限、濕地 自然資源跨越兩個或兩個以上行政區(qū)的，濕地登記單元邊界劃定的方法 和原則，如何將已有的濕地確權登記成果與自然資源統(tǒng)一確權登記工作 相銜接；重點探索濕地資源自然狀況登記內(nèi)容和公共管制內(nèi)容；濕地資 源登記與水流確權登記的關聯(lián)。形成濕地確權登記操作指引。寧夏、甘肅疏勒河流域以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北

17、宜都主要示 范以水流流域作為獨立登記單元確權登記的具體操作辦法，水流流域登 記單元邊界如何與土地所有權邊界、土地使用權邊界、不動產(chǎn)產(chǎn)權邊界、 水流流域管理審批范圍線邊界等各類邊界線做好銜接，最終確定水流流 域登記單元邊界劃定的方法和原則；當水流流域管理界限、水流流域內(nèi) 自然資源跨越兩個或兩個以上行政區(qū)的，水流流域登記單元邊界劃定的 方法和原則，自然資源統(tǒng)一確權登記如何與水流產(chǎn)權確權登記工作相銜 接。形成水流確權登記操作指引。福建廈門、黑龍江齊齊哈爾 主要示范在不動產(chǎn)登記制度下的自然資 源統(tǒng)一確權登記關聯(lián)路徑和方法，不動產(chǎn)登記單元范圍線、登記權利內(nèi) 容信息如何與自然資源登記單元范圍線和登記內(nèi)容準

18、確無誤相關聯(lián)，當 不動產(chǎn)登記單元矢量范圍線與自然資源登記單元矢量范圍線不一致時處 理的原則；重點探索以不動產(chǎn)信息平臺為基礎納入自然資源登記信息數(shù) 據(jù)庫。形成自然資源統(tǒng)一確權登記信息納入不動產(chǎn)登記管理基礎平臺 實施指南。福建、貴州、江西 主要示范國家所有權和代表行使國家所有權登記 的途徑和方式。重點研究國務院、各層級國家公園管理機構、各層級濕 地公園管理機構及政府代表行使自然資源國家所有權分別包含的范圍內(nèi) 容和邊界劃分，合理確定自然資源國家所有權代表行使主體及行使范圍。形成全要素自然資源統(tǒng)一確權登記操作指引湖南芷江、瀏陽、澧縣 主要示范灘涂、沼澤、森林、山林等小尺度 的單項重要的自然資源統(tǒng)一確權

19、登記，重點探索縣級自然資源登記體制 以及全面登記組織方式。形成自然資源首次登記工作實施方法。黑龍江大興安嶺地區(qū)和吉林延邊主要示范國有重點林區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記，主要探索國有重點林區(qū)作為獨立登記單元時邊界劃定方 法，國有重點林區(qū)登記單元邊界如何與土地所有權邊界、土地使用權邊 界、不動產(chǎn)產(chǎn)權邊界、國有重點林區(qū)管理審批范圍線邊界等各類邊界線 做好銜接，確定國有重點林區(qū)登記單元邊界劃定的方法和原則；當國有 重點林區(qū)管理界限、國有重點林區(qū)內(nèi)自然資源跨越兩個或兩個以上行政 區(qū)的，國有重點林區(qū)登記單元邊界劃定的方法和原則。形成國有林區(qū) 自然資源確權登記操作指引。各地可結合具體情況提出其它示范內(nèi)容。五、實施

20、步驟根據(jù)自然資源統(tǒng)一確權登記試點方案，試點工作于2016年12 月開始，到2018年6月底結束，工作實施可分為準備階段、啟動階段、 實施階段、驗收和總結階段，分階段推進。按照工作要求，時間緊，任 務重，準備階段需在2017年2月完成，2017年3月正式啟動，2017年4 月進入登記實施階段，2018年4月進入驗收評估階段。（一）準備階段（2016年12月-2017年2月）。準備階段是試點工 作開展的基礎，為切實取得成效，應加強組織準備、技術準備。1 .組織準備。自然資源統(tǒng)一確權登記試點工作意義重大，為保障有 序推進，需加強領導，落實責任，包括成立領導小組、制定具體分工方 案、開展相關宣傳工作等

21、。自然資源統(tǒng)一確權登記涉及國土、環(huán)保、水 利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個自然資源主管部門，為便于統(tǒng)籌協(xié)調、加強溝通， 領導小組組長需由政府主要負責同志任組長， 領導小組成員需包含發(fā)改、 財政、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門主要領導，由國土資源主 管部門牽頭推進。2 .技術準備。技術準備應包括技術培訓、技術支撐單位落實及成立 專家咨詢小組。根據(jù)辦法，各級不動產(chǎn)登記機構具體負責自然資源登 記，技術培訓主要人員應為不動產(chǎn)登記機構工作人員， 就確權登記范圍、 登記單元設定及劃分、自然資源分類和調查、自然資源登記薄填寫等方 面展開培訓。各試點區(qū)域應明確統(tǒng)一確權登記技術支撐單位，就登記過程中的問 題進行答疑或搜

22、集反饋，技術支撐單位就試點過程中的成功做法也應報 送國土資源部，進行推廣宣傳。各試點區(qū)域還應成立自然資源統(tǒng)一確權登記專家咨詢組，提供有關 理論、政策咨詢（二）啟動登記（2017年3月）。自然資源確權登記在啟動階段應 向社會發(fā)布首次登記通告，包括自然資源登記的期限，自然資源的類型、 范圍及預劃定的自然資源登記單元，需要集體土地所有權人、自然資源 所有權行使主體等相關配合的事項及其他需要通過的內(nèi)容。通告發(fā)出15個工作日內(nèi)對通告內(nèi)容有所異議的可向自然資源登記主管部門進行反 饋，待調整后啟動登記。（三）實施登記（2017年4月-2018年3月）。1 .登記調查。自然資源調查工作由所在地的縣級以上人民政

23、府統(tǒng)一 組織，調查對象包括土地及其承載的自然資源，調查資料搜集包括土地 利用現(xiàn)狀調查資料，各類自然資源普查或調查成果，以土地利用現(xiàn)狀分 類為基礎，在不沖突、可銜接的情況下，由國土資源主管部門會同相關 資源管理部門，形成自然資源調查底圖，開展實地調查，查清登記單元 內(nèi)各類自然資源的類型、邊界、面積、數(shù)量.和質量等內(nèi)容，對自然資源 調查圖件予以完善。2 .資料審核。由國土資源主管部門會同相關資源主管部門就調查的 自然資源基本狀況進行核查，確認無誤后，將相關管理部門的用途管制、 生態(tài)保護紅線、公共管制及特殊保護規(guī)定或政策性文件及不動產(chǎn)登記內(nèi) 容記載于自然資源登記單元，由國土資源主管部門會同關資源主管

24、部門 就登記的管制信息進行復核3 .登記公告。國土資源主管部門將自然資源登記事項在所在地政府 門戶網(wǎng)站及指定場所進行公告，公告期不少于 15個工作日，公告期內(nèi)， 相關權利人對登記事項提出異議的，登記機構應當對提出的異議進行調 查核實。4 .記載登薄。公告期滿無異議或者異議不成立的，登記機構將自然 資源基本狀況、權屬狀況和公共管制等登記結果記載于自然資源登記薄。5 .登記信息數(shù)據(jù)庫建立。 將自然資源確權登記信息納入不動產(chǎn)登記 信息管理基礎平臺，建立自然資源確權登記信息數(shù)據(jù)庫。（四）試點評估驗收（2018年4月-2018年6月）。試點區(qū)域形成試 點報告和試點操作實施指引，先由試點區(qū)域所在省級人民政

25、府組織專家 進行預驗收，再向國土資源部提交試點報告和操作實施指引，并提出修 訂完善自然資源統(tǒng)一登記辦法的建議，由國土資源部會同有關部門進行 評估驗收。六、經(jīng)費測算工作經(jīng)費的測算要結合試點工作任務量、確權登記范圍面積、已有 工作基礎進行綜合測算，要具體細化不同任務工作經(jīng)費，可包括準備工 作經(jīng)費、調查工作經(jīng)費、登記工作經(jīng)費、信息平臺搭建工作經(jīng)費、試點 驗收總結工作經(jīng)費，具體準備工作經(jīng)費可細分為工作實施方案編制經(jīng)費、 宣傳工作經(jīng)費等；調查工作經(jīng)費可細分為自然資源基本狀況信息調查工 作經(jīng)費、自然資源保護規(guī)劃和用途管制調查工作經(jīng)費、自然資源權屬勘 測定界調查工作經(jīng)費等；登記工作經(jīng)費可細分為自然資源國家所有權登 記工作經(jīng)費、不動產(chǎn)登記關聯(lián)工作經(jīng)費、登記附圖制定工作經(jīng)費等；信 息平臺搭建工作經(jīng)費可細分為登記信息數(shù)據(jù)庫建立工作經(jīng)費、軟件開發(fā) 工作經(jīng)費等；試點驗收總結工作經(jīng)費可細分為工作總結經(jīng)費、主要示范 內(nèi)容操作指引編制工作經(jīng)費等。表1自