不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合后地思考及建議

1、實用標(biāo)準(zhǔn)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合后的思考及建議自 2021 年全國啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革以來, 到目前為止,全國不動產(chǎn)登記責(zé)任機(jī)構(gòu)整合根本完成,各地 已開始由一個不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書,不動產(chǎn)統(tǒng) 一登記邁出了實質(zhì)性的步伐.然而,不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合后 在有些城市并沒有實現(xiàn)簡化環(huán)節(jié)、便民利民的目的,各類不 動產(chǎn)還沒有實現(xiàn)有效的統(tǒng)一登記,需要引起有關(guān)部門重視和一、不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀中央層面. 2021年 11月 20日,國務(wù)院第 31次常務(wù)會 議明確, 由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、 房屋、草原、 林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記責(zé)任,根本做到登記機(jī)構(gòu)、登 記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一

2、 .2021年 5 月 7日, 國土資源部辦公廳下發(fā)?關(guān)于在地籍治理司加掛不動產(chǎn)登記 局牌子的通知? ,明確在國土資源部地籍治理司加掛不動產(chǎn) 登記局牌子,承當(dāng)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地登記、房屋登記、林地 登記、草原登記、海域登記等不動產(chǎn)登記工作的責(zé)任.根據(jù) 中央要求,住建部負(fù)責(zé)制定房屋交易政策,協(xié)同國土資源部 指導(dǎo)房屋登記工作；農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局等部門協(xié)同國 土資源部指導(dǎo)相應(yīng)的不動產(chǎn)登記工作.地方層面.各省、自治區(qū)也根本上根據(jù)中央的模式在國土資源廳設(shè)立不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)指導(dǎo)監(jiān)督全省、全區(qū)土地登 記、房屋登記、林地登記、海域登記等不動產(chǎn)登記工作.全 國市地、州、盟 、縣市、區(qū)、旗不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的 設(shè)置有

3、三種模式：一是國土資源主管部門內(nèi)設(shè)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或者在相 關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)加掛不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)牌子.將分散各部門的土 地、房屋、林地、草原、海域登記責(zé)任整合,統(tǒng)一交由國土 資源部門承當(dāng),房屋交易職能仍由房屋治理部門承當(dāng),采取 “交易登記別離的模式.全國絕大多數(shù)城市采取的是這種 模式.二是設(shè)立獨(dú)立的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu), 將土地、 房屋、草原、 林地、海域等不動產(chǎn)登記責(zé)任都整合到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu),房 屋交易治理責(zé)任也整合到不動產(chǎn)登記部門,實行“登記+交易一體化模式.采取這種模式的如福州、常州,福州市不 動產(chǎn)登記和交易中央、常州市不動產(chǎn)登記交易中央都屬于市 政府直屬事業(yè)單位,房屋交易和登記職能都統(tǒng)歸不動產(chǎn)登記 和

4、交易中央承當(dāng).這種模式大大簡化了辦證環(huán)節(jié),真正實現(xiàn) 了統(tǒng)一高效、便民利民.三是在房地合一的根底上整合林地登記、草原登記、海 域登記職能,在國土房管部門設(shè)立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu),實 行“房地合一模式.比方：廣州、廈門、深圳、重慶、天 津、青島、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)等地在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制 度改革前,已實現(xiàn)房屋、土地統(tǒng)一登記.不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制 度改革后,又繼續(xù)整合林地、草原、海域登記職能,將隸屬 于國土房管部門的原房地合一的登記機(jī)構(gòu)調(diào)整為不動產(chǎn)登 記機(jī)構(gòu).這種模式也簡化了辦證環(huán)節(jié),實現(xiàn)了統(tǒng)一高效、便 民利民.二、不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合后出現(xiàn)的情況1. 絕大多數(shù)城市房屋交易登記并沒有實現(xiàn)簡化環(huán)節(jié)、便 民利民

5、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革前,在房屋、土地登記別離的 模式下,辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓手續(xù),先要在房屋登記部門辦理房屋 登記,取得房屋所有權(quán)證后,然后再到土地登記部門辦理土 地使用證.不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后,在全國絕大多數(shù)城市“交易 登記別離的模式下,辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓手續(xù),還是要先到房屋 治理部門辦理房屋交易手續(xù), 取得?交易告知書? ,再憑?交 易告知書?到不動產(chǎn)登記部門辦理不動產(chǎn)登記.程序并沒有 簡化、資料也沒有減少.2. 林地、草原、海域等登記與房屋登記沒有實現(xiàn)有效統(tǒng)在不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合的過程中,有的地方只是將房屋、土地登記責(zé)任進(jìn)行了整合,暫時還未整合林地、草原、海域等登記責(zé)任,僅僅實現(xiàn)了房屋土地的統(tǒng)一登記.即使

6、有 的地方整合后的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)責(zé)任包括了林地、草原、海 域登記責(zé)任,但在窗口設(shè)置上仍單獨(dú)設(shè)置,沒有與房屋交易 登記窗口連通,并沒有實現(xiàn)統(tǒng)一.此外,人民群眾、社會各 界談?wù)摬粍赢a(chǎn)統(tǒng)一登記時,關(guān)注更多的也是房屋、土地的統(tǒng) 一登記.三、原因分析 不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合后出現(xiàn)上述兩個問題,主要原因額 以下幾個方面.1. 頂層設(shè)計不完善,房屋交易和登記被拆分 方案經(jīng)濟(jì)時代,我國的房屋交易被政府監(jiān)管,房屋交易 帶有濃厚的行政審批色彩.住房制度改革后,隨著市場經(jīng)濟(jì) 的建立,房屋交易實行平等自愿原那么,政府不能強(qiáng)行干預(yù), 政府只在宏觀層面對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控.因此,在我國房 屋登記實務(wù)中一直存在交易和登記兩個環(huán)

7、節(jié),但因兩項職能 同屬房屋行政治理部門,并沒有形成“交易和“登記分 離的局面.房屋登記推行的是房屋交易監(jiān)管 ?c 權(quán)屬登記一體 化治理,實行“一個窗口受理收件、一個窗口發(fā)證、一站式 效勞,形成了交易與登記兩項業(yè)務(wù)相互融合、密不可分的 局面,房屋交易相關(guān)責(zé)任嵌入房屋登記流程.不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合過程中,房屋登記被整合到國土部 門,而房屋交易監(jiān)管仍由房屋行政治理部門負(fù)責(zé).為此,國 土資源部和住建部聯(lián)合下發(fā)“做好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交 易治理銜接的文件,強(qiáng)調(diào)“房屋登記等不動產(chǎn)登記責(zé)任將 統(tǒng)一整合到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu),房屋交易治理責(zé)任繼續(xù)由房產(chǎn) 治理部門承當(dāng). 辦理辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓手續(xù),要先到房屋治理 部門辦理

8、房屋交易手續(xù),取得?交易告知書? ,再憑?交易 告知書?到不動產(chǎn)登記部門辦理不動產(chǎn)登記.房屋交易和登 記一體化被打破,交易和登記被拆分.辦證環(huán)節(jié)和原來一樣 多,辦證時間長資料也未減少.2. 沒有充分熟悉到各類不動產(chǎn)的不同房屋物權(quán)屬于普通物權(quán),林地、草原、海域物權(quán)屬于特 別法上的物權(quán),林地、草原、海域物權(quán)的設(shè)立、變動相比房 屋物權(quán)的設(shè)立、變動,要受到嚴(yán)格的行政監(jiān)管,往往要取得 相應(yīng)的行政審批手續(xù)才能辦理林地、 草原、海域物權(quán)的設(shè)立、 變動登記,行政審批是登記的前置程序.此外,林木林地的登記、海域使用權(quán)的登記、土地承包 經(jīng)營權(quán)的登記和房屋、土地的登記在登記客體、需要記載的 客體自然屬性、登記要件、

9、登記內(nèi)容上是有很大不同的,各 有各的專業(yè)性.如：林權(quán)需要對森林、林木和林地位置、四 至界限、林種、面積或者株數(shù)等數(shù)據(jù)進(jìn)行登記,而房屋所有 權(quán)需要對房屋坐落、建筑面積、規(guī)劃用途、房屋結(jié)構(gòu)等進(jìn)行 登記,兩者需要登記的內(nèi)容在很大程度上是不同的.數(shù)學(xué)上 有一個運(yùn)算規(guī)律叫合并同類項,只有要素相同的項才可以合 并.將林木、海域等不動產(chǎn)與房屋、土地統(tǒng)一登記到一個登 記簿是不適宜的,現(xiàn)行公布的?不動產(chǎn)權(quán)證書?和?不動產(chǎn) 登記證實?在記載內(nèi)容上只將原房屋所有權(quán)證和土地使用證 的記載內(nèi)容進(jìn)行了整合,而沒有過多的吸納林權(quán)證、海域使 用權(quán)證等記載的內(nèi)容.因此,林地、草原、海域等登記與房 屋登記沒有實現(xiàn)有效統(tǒng)一. 3.

10、 沒有熟悉到不動產(chǎn)分 散登記弊端的根源有的專家學(xué)者在談到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記時,言必稱其他國 家和地區(qū)的不動產(chǎn)都是統(tǒng)一登記.然而有的專家學(xué)者在對其 他國家和地區(qū)的不動產(chǎn)登記研究時,沒有全面考察其他國家 和地區(qū)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍.據(jù)相關(guān)資料顯示,德國的部 分州對森林實行獨(dú)立登記,并沒有和房屋、土地統(tǒng)一登記. 我國臺灣地區(qū),林地也沒有和房屋、土地統(tǒng)一登記.因此, 筆者認(rèn)為,真正給群眾帶來不方便的其實是房屋和土地分別 登記帶來的不便,二者分別登記是產(chǎn)生不動產(chǎn)登記弊端的根 源.一些學(xué)者將房屋和土地別離登記產(chǎn)生的問題無限擴(kuò)大到 其他不動產(chǎn),有以偏概全之嫌.試問哪個人會同時擁有房屋 所有權(quán)、林地使用權(quán)、海域使

11、用權(quán)、捕撈權(quán)、采礦權(quán)等不動 產(chǎn)權(quán)利？哪個人會同時辦理這些權(quán)利的登記？有的人可能 一生都不會與林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、海洋治理部門接觸.如 果認(rèn)為不動產(chǎn)分散登記不方便就應(yīng)將所有的不動產(chǎn)統(tǒng)一登 記,根據(jù)這種思維,為了方便是不是所有的動產(chǎn)登記也應(yīng)統(tǒng) 一到一個部門登記？因此,筆者認(rèn)為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合出 現(xiàn)上述兩個問題根本原因是沒有熟悉到不動產(chǎn)分散登記弊 端的根源,我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記最根本的是要解決房屋和 土地分別登記的問題,將房屋和土地統(tǒng)一到一個部門登記.四、對策和建議1. 破除部門利益,繼續(xù)深化改革 目前,全國大多數(shù)城市雖然房屋和土地登記形式上實現(xiàn) 了統(tǒng)一登記,但因房屋交易和登記被拆分,房屋交易職能

12、由 房管部門承當(dāng),房屋登記由設(shè)立在國土部門的不動產(chǎn)登記機(jī) 構(gòu)負(fù)責(zé),實質(zhì)上并未統(tǒng)一.筆者認(rèn)為,為實現(xiàn)真正的統(tǒng)一登 記,必須將房屋交易和登記職能進(jìn)行整合,可以采取福州、 常州的做法,設(shè)立獨(dú)立的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu),將房屋交易治理 責(zé)任也整合到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)； 或者采取廣州、 廈門、 深圳、 重慶、天津、青島、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)等“房地合一 的模式,將房管局和土地局合并,成立國土資源和房屋治理 局或房地產(chǎn)治理局.2. 完善和加 ?林地、草原、海域登記 房屋物權(quán)屬于普通物權(quán), 主要受私法調(diào)整； 林地、 草原、 海域物權(quán)屬于特別法上的物權(quán),受公法影響較大.因此,基 于林地、草原、海域物權(quán)的設(shè)立、變動、滅失受公法嚴(yán)格監(jiān) 控的要求,以及對森林、草原、海洋等自然資源增強(qiáng)保護(hù)的 趨勢要求,不宜強(qiáng)求將林地、草原、海域物權(quán)登記和房屋登 記整合到一起.對于林地、草原