我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策

1、我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題與對(duì)策縣農(nóng)業(yè)局 蔡成銀 任本俊 李太龍近年來，我縣在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面起到了積極的作用。一、 我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)二、我縣農(nóng)村現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶22.4萬戶，承包耕地面積61.5萬畝。目前，土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)15.6萬畝，占承包面積的25.37%；已建立土地流轉(zhuǎn)合作社142個(gè)，入社農(nóng)戶2.09萬戶，入社土地面積4.07萬畝。從流轉(zhuǎn)情況來看，有以下六個(gè)特點(diǎn)：(一) 流轉(zhuǎn)形式多樣化。我縣土地流轉(zhuǎn)的

2、形式有轉(zhuǎn)包、互換、租賃、入股、轉(zhuǎn)讓和委托代耕六種，主要以租賃、轉(zhuǎn)包和委托代耕為主。在流轉(zhuǎn)土地中，轉(zhuǎn)包8.39萬畝，轉(zhuǎn)讓0.48畝，互換0.72萬畝，出租4.52萬畝，入股0.17萬畝，委托代耕1.32萬畝。(二) 流轉(zhuǎn)主體多元化。目前我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已從初始時(shí)的農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)逐步擴(kuò)大到農(nóng)戶與城鎮(zhèn)業(yè)主之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間、農(nóng)戶與專業(yè)大戶之間的有序流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的主體有一般農(nóng)戶、農(nóng)村專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)、科技人員、城鎮(zhèn)職工居民等。從調(diào)查情況來看，流向龍頭企業(yè)3.09萬畝，專業(yè)大戶2.92萬畝，一般農(nóng)戶9.2萬畝，其他業(yè)主0.39萬畝。(三) 流轉(zhuǎn)范圍和渠道不斷拓寬。土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象已由原

3、來的村內(nèi)擴(kuò)展到村外、鄉(xiāng)外甚至縣外。發(fā)展產(chǎn)業(yè)從種糧轉(zhuǎn)向發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)為主，其中，種植業(yè)11.64萬畝，養(yǎng)殖業(yè)0.85萬畝，林果業(yè)2.93萬畝，其他業(yè)0.18萬畝。土地流轉(zhuǎn)渠道從農(nóng)民間的自發(fā)流轉(zhuǎn)逐步向組織化、多渠道發(fā)展。調(diào)查表明，農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)6.64萬畝，鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)2.25萬畝，委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)1.32萬畝，委托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社流轉(zhuǎn)3.07萬畝。(四) 流轉(zhuǎn)的規(guī)?；厔?shì)逐步形成。目前，全縣10畝以上的規(guī)模流轉(zhuǎn)667戶5.74萬畝，其中100-500畝的業(yè)主93戶18222畝，500-1000畝的業(yè)主13戶9070畝，1000畝以上的業(yè)主11戶15600畝。30畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)面積比

4、去年增加1.8萬畝，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；厔?shì)逐步形成。(五) 流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)化趨勢(shì)更加明顯。初步形成了以金華、廣興、瞿河的雜柑和甜橙為重點(diǎn)的優(yōu)質(zhì)雜柑基地3.93萬畝，以萬林、太乙、陳古、太和、文升、太興的檸檬為重點(diǎn)的檸檬基地2.44萬畝，以天仙和仁和的榨菜為重點(diǎn)的優(yōu)質(zhì)榨菜基地4.04萬畝，以太乙的蘆筍、柳樹的青椒為重點(diǎn)的無公害蔬菜基地3萬畝，以香山和廣興的麥冬、柳樹的白芷和黃柏以及文升的連翹、太乙的甜葉菊為重點(diǎn)的優(yōu)質(zhì)中藥材基地3萬畝，蠶?；?.5萬畝，優(yōu)質(zhì)花生基地4.6萬畝，全縣糧經(jīng)比調(diào)整為60：40。通過抓基地建設(shè)，抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)化趨勢(shì)更加明顯。(六) 流轉(zhuǎn)效益逐漸凸顯。土地流轉(zhuǎn)前，農(nóng)

5、戶經(jīng)營(yíng)一畝田地的凈收入最多也就五六百元，計(jì)算勞動(dòng)力成本后基本上所剩無幾，流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民不但從土地流轉(zhuǎn)中得到直接流轉(zhuǎn)租金，而且在租賃土地的企業(yè)務(wù)工還可賺到勞務(wù)費(fèi)，比過去自己經(jīng)營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)效益增加3-5倍。二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題我縣土地流轉(zhuǎn)還處于發(fā)展階段，受多方面條件制約，不可避免地存在一些問題，主要表現(xiàn)在：(一) 流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然都成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備設(shè)施還沒有配套，特別是在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)上沒有按照市委、市政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見（遂委發(fā)（2008）12號(hào)）文件中“區(qū)、縣要按照農(nóng)民承包地面積不低于0.2元/畝的標(biāo)準(zhǔn)安排農(nóng)村土地承包、農(nóng)村土

6、地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費(fèi)，并列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，做到機(jī)構(gòu)、職責(zé)、人員、經(jīng)費(fèi)四落實(shí)”的規(guī)定執(zhí)行，不利于縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。(二) 流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范。一是自發(fā)流轉(zhuǎn)隨意性較強(qiáng)。主要體現(xiàn)在多數(shù)無書面合同只是口頭協(xié)議。據(jù)統(tǒng)計(jì)：10畝以下流轉(zhuǎn)土地中，沒有簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的占90%以上。二是流轉(zhuǎn)的主體不太合規(guī)。表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)沒有承包方的書面委托，多數(shù)是以村社或者流轉(zhuǎn)合作社為單位造具花名冊(cè)，沒有體現(xiàn)出群眾的意愿。三是合同不規(guī)范。很多流轉(zhuǎn)合同都是按照業(yè)主的意圖形成的合同，內(nèi)容不全面、不規(guī)范，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。四是土地承包檔案管理混亂。表現(xiàn)在檔案管理無專人，存放無專柜，借閱無登記，數(shù)量不齊全，信息不完整，責(zé)任不明確，沒

7、有按要求立卷歸檔，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檔案已經(jīng)出現(xiàn)霉變、蟲蛀和遺失現(xiàn)象。(三) 流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度低。土地流轉(zhuǎn)屬于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，但我縣的土地流轉(zhuǎn)一部分是農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，一部分是鄉(xiāng)村組織或者農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社引進(jìn)業(yè)主流轉(zhuǎn)，還有一部分是通過上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽線搭橋和熟人介紹的流轉(zhuǎn)，通過市場(chǎng)平臺(tái)流轉(zhuǎn)還沒有起步。(四) 規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大。一是規(guī)模流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶多，意見不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大。二是租金與農(nóng)民自種收益有差距，特別是專業(yè)蔬菜地、公路沿線的好土良田，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)。三是人均耕地偏少，農(nóng)民戀土情結(jié)較為嚴(yán)重，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。四是部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策心存誤解，

8、怕轉(zhuǎn)出后，政策一變失去承包權(quán)，就會(huì)沒有“依靠”不“安全”。五是開發(fā)業(yè)主的短期行為導(dǎo)致農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)。(五) 流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”現(xiàn)象突出。由于種糧比較效益低下，經(jīng)營(yíng)業(yè)主受比較利益的驅(qū)使，流轉(zhuǎn)土地基本上都是用于從事高附加值項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而從事糧食生產(chǎn)的流轉(zhuǎn)土地所占的比重很少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我縣規(guī)模流轉(zhuǎn)面積為5.74萬畝，其中耕地占58%。從業(yè)主從事的行業(yè)來看，經(jīng)濟(jì)林果業(yè)134戶2.93萬畝，占51%，養(yǎng)殖業(yè)107戶0.85萬畝，占14.81%，中藥材19戶0.61萬畝，占10.63%，蔬菜及食用菌43戶0.59萬畝，占10.28%，其他臨時(shí)建筑及非農(nóng)占地流轉(zhuǎn)27戶0.18萬畝，占3.13%，而用于糧

9、食生產(chǎn)的業(yè)主共337戶0.58萬畝，僅占規(guī)模流轉(zhuǎn)面積的10.15%，占規(guī)模流轉(zhuǎn)中耕地面積的17.39%，流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”現(xiàn)象較為突出。(六) 流轉(zhuǎn)雙方的利益不能完全得到保障。突出表現(xiàn)在：一是農(nóng)戶面臨租金風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主因投資失敗和市場(chǎng)變化等原因，不能及時(shí)兌現(xiàn)農(nóng)戶租金；二是面臨結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)，從目前簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同來看,土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的結(jié)算,90%以上是以現(xiàn)金形式分年度兌現(xiàn),客觀上造成業(yè)主將物價(jià)上漲和貨幣貶值的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民,特別是中長(zhǎng)期合同,使農(nóng)戶取得的土地實(shí)際收益呈下降趨勢(shì),損害農(nóng)民利益,造成不穩(wěn)定因素；三是面臨土地還耕風(fēng)險(xiǎn)，無論是短期還是長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地，業(yè)主在租賃土地后都要修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施和臨時(shí)性建

10、筑，并對(duì)土地進(jìn)行整理，這將打亂原有農(nóng)戶承包土地的界線，期滿后難于如數(shù)復(fù)耕和原樣退還給農(nóng)戶，使農(nóng)民心存疑慮，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益得不到保障，在一定程度限制了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。(七) 業(yè)主開發(fā)融資困難。大面積租賃土地從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)，需要大量的資金投入用于道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而目前全縣真正有實(shí)力從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的業(yè)主并不多，現(xiàn)行金融政策限制用流轉(zhuǎn)的農(nóng)地以及臨時(shí)建筑作為抵押物向銀行融資，業(yè)主開發(fā)缺失少資金，發(fā)展受到限制。三、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議(一) 穩(wěn)定承包關(guān)系，依法流轉(zhuǎn)。要認(rèn)真貫徹農(nóng)村土地承包法和有關(guān)文件精神，切實(shí)做好二輪土地承包后續(xù)完善工作，進(jìn)一步明確承包權(quán)益，穩(wěn)定承包關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村發(fā)

11、展的實(shí)際，確權(quán)確利，按照“依法、有償、自愿”原則，加快土地流轉(zhuǎn)步伐。(二) 健全管理制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)。要按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場(chǎng)化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求 , 建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。一是建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系。重點(diǎn)監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)是否為農(nóng)民意愿的真實(shí)反映，是否出現(xiàn)改變土地用途、進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象，是否有侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的違法行為，更好地保障農(nóng)民利益。二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同?？h流轉(zhuǎn)中心要制定規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)中心要指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方按合同文本簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，開展流轉(zhuǎn)合同鑒證服務(wù)，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方以實(shí)物計(jì)價(jià)確定流轉(zhuǎn)租金。三是完善土地流轉(zhuǎn)管理制度。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬登記簿和流

12、轉(zhuǎn)信息發(fā)布制度、備案審查制度、檔案管理制度、糾紛調(diào)解仲裁制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。四是完善土地糾紛調(diào)處機(jī)制，建立仲裁為主、訴訟為輔的多元化糾紛解決機(jī)制。五是規(guī)范土地承包檔案管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要及時(shí)開展檔案的清理和完善工作，做到權(quán)證、臺(tái)賬、合同和地籍卡“四相符”，縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心要建立健全檔案管理制度，把全縣的農(nóng)村土地承包檔案集中到縣上，落實(shí)專人、專柜，進(jìn)行統(tǒng)一管理，并組建土地承包電子檔案。(三) 構(gòu)建流轉(zhuǎn)平臺(tái)，服務(wù)流轉(zhuǎn)。一是縣上要在已經(jīng)建立的土地流轉(zhuǎn)中心基礎(chǔ)上，建立土地流轉(zhuǎn)交易有形市場(chǎng)，配備人員和設(shè)備設(shè)施，組建縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)和流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，搭建流轉(zhuǎn)信息發(fā)布平臺(tái)，并按照上級(jí)要

13、求將工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展好土地流轉(zhuǎn)工作。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，要及時(shí)收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，為流轉(zhuǎn)供求雙方提供價(jià)格評(píng)估、法律咨詢和指導(dǎo)合同簽訂等服務(wù)。三是村級(jí)土地流轉(zhuǎn)合作社或信息員，要隨時(shí)收集并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)送土地流轉(zhuǎn)供求信息，協(xié)助土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。四是發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和流轉(zhuǎn)中介組織，以中介服務(wù)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。通過縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和流轉(zhuǎn)中介組織的有效結(jié)合，為土地流轉(zhuǎn)提供便捷高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。(四) 制定扶持政策，推動(dòng)流轉(zhuǎn)。要加大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育力度和龍頭企業(yè)、種田大戶、種養(yǎng)殖能手的扶持力度，以此推動(dòng)全縣土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?、集約化。一是財(cái)政扶持?？h財(cái)政應(yīng)制定相應(yīng)的扶持政策，安排相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)扶持資金。二是信貸支持。金融部門要以支持新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為出發(fā)點(diǎn)，通過科學(xué)論證，對(duì)前景好、有效益的農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，允許業(yè)主用租賃土地上的附作物作為抵押，向銀行申請(qǐng)貸款，農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司也要為龍頭企業(yè)、開發(fā)業(yè)主提供信貸擔(dān)保。三是稅收扶持。對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在稅收上地方留成部分給予先征后返的優(yōu)惠政策。(五) 完善保障機(jī)制，促進(jìn)流轉(zhuǎn)。要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)村醫(yī)保的財(cái)政投入力度，促進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸，特別要解決喪失勞動(dòng)能力人員和進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障問題，讓他們放心流轉(zhuǎn)土地。對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，要引導(dǎo)他們從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部