從對限制競爭行為的法律認(rèn)識談及供電部門收取用電押金問題

1、從對限制競爭行為的法律認(rèn)識談及供電部門收取用電押金問題我市工商部門正在查辦一起供電收取用電押金涉嫌限制競爭行為的案件。該案當(dāng)事人某供電向申請用電的非居民用戶收取“用電押金”后方予供電，否則不予供電。當(dāng)事人收取“用電押金”沒有用于抵頂電費(fèi)和滾動結(jié)算，而是長期占有，直至該用戶終止用電時方準(zhǔn)予退還。在此筆者對收取用電押金是否構(gòu)成限制競爭 行為談?wù)勛约旱目捶ǎ瑱?quán)作探討，希望對工作有所裨益。一、限制競爭行為的實質(zhì)和判定依據(jù)限制競爭的實質(zhì)是強(qiáng)制交易行為，二者其實是同一問題的兩個角度，前者是 從行為本身來說，后者是從行為后果來說的。所謂強(qiáng)制交易行為，其內(nèi)涵在于“強(qiáng) 制”的性質(zhì)。關(guān)鍵是該行為是否違背了用戶真實

2、的意愿， 即是否自愿的行為。直 接和間接的強(qiáng)制行為，明顯違背了用戶的意愿，構(gòu)成強(qiáng)制交易容易理解。但現(xiàn)實 中強(qiáng)制交易的形式是多種多樣的，“赤裸裸”的強(qiáng)制已鮮見了，但各種各樣的假 借“自由交易”、“自愿購買”的名義的變相強(qiáng)制仍然存在。 只有且實把握其精 神實質(zhì)才能從形形色色的交易行為中區(qū)分出強(qiáng)制和變相強(qiáng)制行為。這種精神實質(zhì)在一些有效的行政解釋中可以總結(jié)和歸納， 例如，關(guān)于電信局對不從該局購買手 機(jī)入者多收入費(fèi)的行為是否構(gòu)成不正當(dāng)競爭行為問題的答復(fù)（工商公字1999第190號）是一則較為典型和詳盡的法律解釋?，F(xiàn)實中某些強(qiáng)制交易行為中，用戶購買了被指定的商品或接受了不正當(dāng)?shù)慕?易條件的確是出于意愿，同

3、時這也是壟斷者為自己開脫的借口和執(zhí)法者感到困惑 的地方。但問題的關(guān)鍵不在于行為是否出于用戶的意愿，因為用戶的行為一般都具有意思表示，關(guān)鍵在于是否為真實的意思表示， 即否出于用戶的自愿。也就是 說，即使用戶出于意愿的行為，但只要這種意愿不是自己的真實意思表示， 而是 被迫的意思表示，也不能認(rèn)為是自愿行為。現(xiàn)實中壟斷者往往強(qiáng)行要求、 設(shè)置服 務(wù)障礙、脅迫、推薦、差別待遇等方式，變相強(qiáng)制他人購買其指定的經(jīng)營者的商 品，實施限制競爭行為，這是我們應(yīng)于特別注意的。公用的壟斷地位是自然行成和依法占有的， 可以說是與生俱來的。它的每一 經(jīng)營行為都是在其壟斷地位上作出的，也就是說，它的經(jīng)營行為是壟斷經(jīng)營行為。

4、 我們反對的并非這種借助壟斷地位的經(jīng)營行為，而是濫用其壟斷地位的經(jīng)營行 為。也就是說，使用和濫用都是借助了其壟斷地位，關(guān)鍵是個限度的問題。這個 限度如何判定，通常有兩個依據(jù)。第一是從強(qiáng)制交易的角度，看交易行為是否違 反了用戶的自愿原則。但這個尺度在實踐中較難把握。因為很難確認(rèn)用戶在交易 成立時作出了意思表示的真實性。除了欺詐、脅迫、“顯失公平”和“重大誤解” 等等法定形式可排除意思表示的真實性， 許多實際情況下很難清晰的把握。第二 是從“依法具有獨(dú)占地位”的所依之法上來判斷。 公用實施了法定獨(dú)占行為是合 法的，“濫用獨(dú)占地位”實施的限制競爭行為必須不屬于法定的獨(dú)占經(jīng)營的行為 才屬于違法行為。在

5、執(zhí)法實踐中，要參照“依法具有獨(dú)占地位”的所依之“法” 來判斷。如果該行為屬于法律、法規(guī)許可范圍之內(nèi)，應(yīng)視為合法的獨(dú)占行為。在 執(zhí)法實踐中，有些 “限定”行為超出了法定獨(dú)占的范圍，但有政府等有關(guān)部門 明確規(guī)定作依據(jù)。這時判定是否“濫用”，要注意區(qū)分。如果該規(guī)定屬于地方法 規(guī)或規(guī)章且符合法律、法規(guī)的規(guī)定，或者法律、法規(guī)對某事項沒有立法，地方法 規(guī)或規(guī)章對其進(jìn)行了規(guī)制，這種限定應(yīng)視為合法的獨(dú)占行為，但超出了該規(guī)定權(quán) 限實施的部分無效屬于“濫用獨(dú)占地位”。如果該規(guī)定不屬于地方法規(guī)、規(guī)章， 是一般規(guī)范性文件，只要該規(guī)定超出了法定獨(dú)占的范圍，又違反了法律、法規(guī)、 規(guī)章的規(guī)定，該規(guī)定應(yīng)視為無效，執(zhí)法部門無須

6、適用。同時，限定的性質(zhì)不因數(shù)量的多少而變化。在反壟斷執(zhí)法過程中往往有一種 誤區(qū)，認(rèn)為帶有普遍性的針對不特定對象的限定行為是限制競爭行為，而只限定了個別對象的限定行為不是限制競爭。其實法律規(guī)定的限制競爭行為是一種抽象 的性質(zhì)并沒有而規(guī)定數(shù)量的多少。即只要強(qiáng)制了一個或一部分用戶就構(gòu)成了限制 競爭，不能因為未對其它用戶實施強(qiáng)制而否定已對有些客戶實施的強(qiáng)制交易行 為，更不能反推不構(gòu)成限制競爭行為。二、收取用電押金行為分析用電押金是通俗叫法，實際是電費(fèi)、電表保證金。原能源部和財政部于1989 年12月發(fā)布了實行電費(fèi)、電表保證金制度的暫行規(guī)定規(guī)定的主要內(nèi)容：為 了保證國家電費(fèi)的回收，保障電度表資產(chǎn)的安全，

7、特實行電費(fèi)、電表保證金制度。 電費(fèi)、電表保證金是由用戶存出，交供電部門分別用作電費(fèi)債務(wù)和電度表資產(chǎn)無 償使用的一種擔(dān)保資金。用電戶因被撤消、解散、破產(chǎn)或其他原因未能履行供電 協(xié)議（合同）而發(fā)生拖欠電費(fèi)債務(wù)時，供電部門有權(quán)將該用電戶存出的電費(fèi)保證 金抵作價款，用電戶償清電費(fèi)債務(wù)后，供電部門應(yīng)將抵作價款的保證金退存該用 電戶。通過該規(guī)定可以看出，用電押金的實際是一種保證金，只是作為用戶償還 電費(fèi)債務(wù)的擔(dān)保資金，其實質(zhì)類似“定金”，但不同于一般意義上的定金。擔(dān)保法中規(guī)定：“當(dāng)事人可以約定一方向?qū)Ψ浇o付定金作為債權(quán)的擔(dān)保。債務(wù)人履行債務(wù)后，定金應(yīng)當(dāng)?shù)肿鲀r款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務(wù)的，

8、無權(quán)要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金。 定金應(yīng)當(dāng)以書面形式約定。當(dāng)事人在定金合同中應(yīng)當(dāng)約定交付定金的期限。 定金 合同從實際交付定金之日起生效?！薄岸ń稹笔潜ＷC的一種，是保證人對債權(quán)人 承擔(dān)的一項義務(wù)。特殊的是，定金義務(wù)的設(shè)定是由當(dāng)事人雙方書面約定的， 而且 這里的雙方是平等地位的雙方，用電押金不能認(rèn)為是擔(dān)保法中的“定金”。原因是用電押金這項義務(wù)的設(shè)定是否可以由供用電雙方約定？答案是否定 的。因這里的雙方在實際中不是平等的市場主體。 供電是公用，屬于壟斷經(jīng)營者， 并依法具有獨(dú)占地位。交易雙方交易中的普遍性的權(quán)利、 義務(wù)已由國家通過專門 的法律法規(guī)予以設(shè)定。這表現(xiàn)

9、了國家通過立法對公用（包括其它依法具有獨(dú)占地 位的經(jīng)營者）的強(qiáng)烈的規(guī)制色彩，這體現(xiàn)了立法獨(dú)占和立法反壟斷的雙重性， 同 時這也是國際通行做法。公用在市場中并不可作為一般的民事主體， 除了一般的 民事法律，還應(yīng)按照特殊的法律法規(guī)享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。而且，恰恰在實踐中 供電的權(quán)利義務(wù)并非由交易雙方約定，而是國家設(shè)定和消除的。繼暫行規(guī)定之后，1995年12月發(fā)布的中華人民共和國電力法沒有 關(guān)于電費(fèi)、電表保證金的規(guī)定，其中第 42條規(guī)定：“用戶用電增容收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 由國務(wù)院物價行政主管部門會同國務(wù)院電力管理部門制定?！?996年4月發(fā)布的電力供應(yīng)與使用條例也沒有關(guān)于電費(fèi)保證金的規(guī)定，其中第23條規(guī)定：“

10、申請新裝用電、臨時用電、增加用電容量、變更用電和終止用電，均應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng) 地供電辦理手續(xù)，并按國家有關(guān)規(guī)定交付費(fèi)用；供電沒有不予供電的合理理由時， 應(yīng)當(dāng)供電?！?1996年10月電力工業(yè)部發(fā)布的供電營業(yè)規(guī)則第 82條有電費(fèi)、 電表保證金的規(guī)定，但只是說：“用戶應(yīng)按國家規(guī)定向供電存出電費(fèi)保證金?！?從這些個規(guī)定來看，第一，電費(fèi)、電表保證金收取和取消對象包括所有用戶；第 二，國家計委是國家授權(quán)的規(guī)定收取用電相關(guān)費(fèi)用的有權(quán)部門。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，特別是電力供應(yīng)緊張的緩解，收取用戶電費(fèi)、電表 押金的行為使供電長期無償占有用戶資金， 造成了電力供應(yīng)中的不平等現(xiàn)象，同 時也助長了供電“電老虎”的作風(fēng)。國家

11、計委、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于利用價格杠桿 促進(jìn)電力消費(fèi)有關(guān)問題的通知（計價格1999 2189號）明確規(guī)定：認(rèn)真落實國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委關(guān)于停止執(zhí)行買用電權(quán)等有關(guān)規(guī)定的意見 （國發(fā)1998 32號）的精神，堅決停止執(zhí)行控制非生產(chǎn)用電、超計劃用電加 價和買用電權(quán)等政策；取消省及省以下各級人民政府和電力自行征收的電力增容 費(fèi)；取消電力向用戶收取的電費(fèi)保證金和電度表保證金。此規(guī)定取消了供電部門收取“用電押金”的權(quán)利，供電部門自此之后向用戶收取“用電押金”是超出法 定范圍之外的“限定”行為。供電部門提出，它們這樣做是為了順利的收取電費(fèi)，保證國有資產(chǎn)不流失和 受到侵犯。這個動機(jī)十分的恰當(dāng)，甚至有些高尚。但這是個不是理由的理由。供 電在我國是國有，它的資產(chǎn)理所當(dāng)然的是國有資產(chǎn)，所謂要保持國有資產(chǎn)就是保持其本身占有的資產(chǎn)，就像要追求利潤最大一樣，這是每個經(jīng)營者的本能。不能 說其動機(jī)良好就代表其手段是合法的， 這是兩個層面上的問題。我們需要討論的 問題是這種以收取用電押的手段促進(jìn)收取電費(fèi)的手段是否合法，是就行為談行 為。如果行為違法就應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁。 在現(xiàn)實中的確存在惡意拖欠電費(fèi)的情 況，但這不能成為供電把個別情況推及一般的理由。對于各種逃避電費(fèi)債務(wù)的違法行為，應(yīng)當(dāng)通過法律手段和提高管