新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問題研究

1、新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問 題研究作者:日期:個人收集整理勿做商業(yè)用途?楚國良：新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問題研究2011-09 07 23:35 : 24 作者：楚國良 來源：作者賜稿 點擊：2866 評 論：0條【字號：大中小】評分等級：0摘要：引導(dǎo)農(nóng)民集中居住是“三個集中”政策的重要組成部分，對于緩解我國的“三農(nóng)"問題，推進(jìn) 社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義。本文探討了我國農(nóng)民集中居住實踐中存在的問題，分析了天津、成都兩地農(nóng)民集中居住的 相關(guān)實踐，并從中得出了有益啟示，最后給出了相關(guān)建議。關(guān)鍵詞：中國農(nóng)村；農(nóng)民集中居??；初步研究一、兩地推動農(nóng)民集中居住的基本經(jīng)驗1、創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)

2、營機(jī)制。天 津、成都兩地在既有的政策框架內(nèi)用活、用足土地政策，解決用地難 題。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的既有政策，在不增加建 設(shè)用地指標(biāo)的前提下，先由土地行政主管部門供給居民點建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo) 在一定時間內(nèi)以農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾還田，實現(xiàn)耕地占補平衡。華明鎮(zhèn)原有農(nóng)村宅基地12071畝，可復(fù)墾耕地8427W，其中3600畝用于集中居 民點建設(shè)，另外400夠畝土地規(guī)劃了工業(yè)區(qū)和商務(wù)區(qū)， 土地掛牌出讓，土地收 益預(yù)計可達(dá)40億元，除去居民點建設(shè)資金37億元外，還略有盈余。成都市則 重點在推進(jìn)建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場和交易平臺方面做出探索。在 全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、

3、確權(quán)頒證工作到位后，每個農(nóng)戶按權(quán)證所確定的 土地面積交由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營，再以鎮(zhèn)為單位，流轉(zhuǎn)各個村集體經(jīng)濟(jì) 組織的土地成立“農(nóng)錦公司”，農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營全鎮(zhèn)集體土地，打破了原有 農(nóng)村土地組為界線，改過去分散經(jīng)營為適度規(guī)模經(jīng)營。成都市建立了集體建 設(shè)用地交易中心，為農(nóng)村土地合理流動提供了平臺。2、創(chuàng)新農(nóng)民集中居住模式.中 國國土面積廣闊，經(jīng)緯跨度很大，在歷史的演變和社會發(fā)展過程中， 各地農(nóng)民形成了自己獨特的居住習(xí)慣，北方喜聚居，南方喜散居。推動農(nóng)民 集中居住是中央的政 策方針，但在集中模式上各地應(yīng)有差別，考察中我們發(fā) 現(xiàn)，天津、成都兩地因地形地貌、傳統(tǒng)習(xí)慣的不同形成了不同的集中居住模 式，

4、但兩地都是依據(jù)本地實際探索 適合本地需求的集中方式這一點是相同 的。華明鎮(zhèn)模式。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)以平原地形為主，處于大城市近郊，緊鄰開發(fā)中的濱海3個人收集整理勿做商業(yè)用途新區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，不久的將來即將成為城市的一部分，為給未來城市 發(fā)展（尤其是濱海新區(qū)建設(shè)）留足空間、增加建設(shè)用地指標(biāo)、降低拆遷成本， 東麗區(qū)成功探索出“宅基地?fù)Q房、城中村改造、依托大項目有序撤村”三條 城市化的基本路徑。2005年10月，天津市批復(fù)同意東麗區(qū)華明鎮(zhèn)實施以宅基 地?fù)Q房為核心推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的方案，同年，國家發(fā)改委批準(zhǔn)華明鎮(zhèn)為全國小 城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點單位，華明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，華明

5、鎮(zhèn)啟動建設(shè)農(nóng)民集中居民點，2007年10月竣工。共建設(shè)居民房17830 套（458棟），整鎮(zhèn)動遷華明鎮(zhèn)12個村，共4.2萬人入駐集中居民點，實行以鎮(zhèn)為 單位的整體集中，實質(zhì)上看，華明模式為以鎮(zhèn)為單位的整體拆遷和整體安置 的結(jié)合。華明模式得以推動有幾個條件是必不可少的：一是鄰近大城市近郊，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，勞務(wù)收入在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入中占 有很大比重，相當(dāng)一部分先富起來的當(dāng)?shù)厝艘呀?jīng)移居城市，純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情 況并不多，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本已經(jīng)不依賴于土地而生存。二是華明鎮(zhèn)原有農(nóng)村房屋以土房為主，生活設(shè)施配套不完整，生活質(zhì)量不 高，農(nóng)民愿意集中到條件更好、配套更完善的居民點居住，以面換面、宅基 地?fù)Q房，不會增加集

6、中帶來的額外負(fù)擔(dān).三是華明鎮(zhèn)地處海河沖積平原，宅基地復(fù)墾為耕地的比例高，能夠保證復(fù) 墾的耕地數(shù)量和居民點建設(shè)用地指標(biāo)之間的平衡，甚至還有剩余指標(biāo)用于商 業(yè)開發(fā)，平衡建設(shè)資金。四是華明鎮(zhèn)采取的是一種高位協(xié)調(diào)的途徑，其示范鎮(zhèn)建設(shè)得到了國土資 源部、國家發(fā)改委等強勢部委的全力支持，因此推動較為順利。戰(zhàn)旗村模式。成都市鄲縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村地處成都平原腹地，是市、縣兩級的新農(nóng)村建設(shè)示范點，全村2。1平方公里面積，耕地2158。5畝，農(nóng)業(yè)人口 1676人，該村在 農(nóng)民自愿的前提下，積極實施“拆院并院” 土地綜合整理項目，凈增有效耕地320畝。在靠近原有聚居點附近規(guī)劃197畝土地修建9萬平方米的新型社區(qū)， 新增

7、耕地中除去居民點建設(shè)用地197畝外的用地指標(biāo)掛鉤到縣城周邊，實行市 場化運作，采取“農(nóng)村建設(shè)項目鎖定城市資源，城市資源置換農(nóng)村建設(shè)資金” 的辦法，由成都市小城鎮(zhèn)投資公司投資 8900萬元，墊資修建新型農(nóng)民集中點 和配套基礎(chǔ)設(shè)施，用城市土地經(jīng)營的預(yù)期收益償還公司。目前戰(zhàn)旗村已建成 新型社區(qū)，基本實現(xiàn)了全村人口的全面集中.戰(zhàn)旗村以村為單位，靈活運用“宜散則散，宜聚則聚”的原則，通過大力完善集中點配套，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)解4個人收集整理勿做商業(yè)用途決農(nóng)民后顧之憂等利益引導(dǎo)機(jī)制實行農(nóng)民自愿前提下的逐步集中居住。具集中模式成功運作的條件主要有以下幾個方面：一是擁有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)組織。 該村現(xiàn)有集體企業(yè)7家，私

8、營企業(yè)5家，村 集體資產(chǎn)達(dá)1280萬元，通過集中經(jīng)營村內(nèi)承包地，集體資產(chǎn)不斷做大做強。二是擁有較發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系， 村內(nèi)土地基本實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，食用菌、 蔬菜等產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，大量吸納當(dāng)?shù)貏诹?，就業(yè)比較充分 ，解除了農(nóng)民的后顧之 憂，加之政府利益引導(dǎo)機(jī)制的建立，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集中居住意愿不斷提高.3、建立新型農(nóng)民保障機(jī)制。在醫(yī)療保障方面，兩地都積極利用國家現(xiàn)有政策提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平。 一是充分利用新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，加大新農(nóng)合參合率，華明鎮(zhèn)參合率達(dá) 到100%,農(nóng)民醫(yī)保達(dá)到全覆蓋。二是允許集中居民點農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工醫(yī) 療保險，政府適當(dāng)補助，提高了農(nóng)民參保積極性。在養(yǎng)老保險方面，華明鎮(zhèn)采用集中點農(nóng)民可享

9、受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策， 在一次性交足260007s后（政府有適當(dāng)補貼）,可按月領(lǐng)取520元養(yǎng)老彳險金. 成都市獨創(chuàng)設(shè)立耕?；鸬霓k法將耕地保護(hù)責(zé)任和養(yǎng)老保險有機(jī)結(jié)合，達(dá)到 雙贏。即由成都市政府從土地出讓收益中拿出資金設(shè)立耕保基金，主要用于 承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險補貼，其中基本農(nóng)田400/Wo年，一般耕地 300元/畝.年，耕?；鸢l(fā)放到每位農(nóng)戶的財政專戶， 但只能用于購買養(yǎng)老保 險。農(nóng)戶利用耕?；鹳徺I養(yǎng)老保險，既解決了耕地保護(hù)問題，又解決了農(nóng)民 的老有所養(yǎng)問題，一舉兩得。4、創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展管理方式.農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，帶來的是農(nóng)業(yè)型社會向城市型社會的轉(zhuǎn)變，在農(nóng) 村管理體制構(gòu)建上，華明

10、鎮(zhèn)突破原有管理模式的束縛，成立了華明示范鎮(zhèn)管理 委員會，負(fù)責(zé)日常行政管理，改變了原來以村為主的管理方式，以3000戶為一 個社區(qū)，300戶 為一個鄰里，組建以社區(qū)黨支部為核心，居民代表大會為權(quán)利 中樞，居委會和鄰里、居民小組為基礎(chǔ)的新型社區(qū)管理體制，形成管理有序、 服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美的新 型社區(qū).華明鎮(zhèn)重點突出對農(nóng)村，尤其是居民集中 點實行社區(qū)化管理，提高了管理、服務(wù)水平.成都市重點在加強農(nóng)村基層民主、 發(fā)揮村民自治方面進(jìn)行了積極探 索。按照“三分離、兩完善、一加強”（決 策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能分離， 完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理體系、完善集體經(jīng)濟(jì)組織運行機(jī)

11、制，加強和改 進(jìn)農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)）的原則，構(gòu)建和完善“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下村民會議或議事個人收集整理勿做商業(yè)用途會決策，村委會執(zhí)行，其他經(jīng)濟(jì)社會組織廣泛參與”的充滿民主和活力的新型村級治理機(jī)制。如在都江堰市柳街鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，房屋測 量面積的認(rèn)定，承包地面積的確定統(tǒng)統(tǒng)都是經(jīng)過村民議事會的形式通過的決議，一經(jīng)確定不得更改.村民議事會的民主決策形式有效滿足了農(nóng)民的民主意 愿，提高了農(nóng)民的參與度，解決了以前由政府職能部門無法解決的問題，不失 為 農(nóng)村村級管理的一種好模式，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。個人收集整理，勿做商業(yè)用途本 文為互聯(lián)網(wǎng)收集，請勿用作商業(yè)用途二、兩地推動農(nóng)民集中居住帶來的啟示啟示之一：尊

12、重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民主體作用是推動農(nóng)民集中居住的先 決條件。兩 地在推進(jìn)農(nóng)民集中居住的過程中，每一環(huán)節(jié)都滲透了尊重農(nóng)民意愿， 發(fā)揮農(nóng)民主體作用的基本原則，也正因為有了農(nóng)民群眾的支持，兩地在推進(jìn) 集中居住工作中遇到 的阻力較小，推進(jìn)較順利。如天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)實行宅 基地?fù)Q房的村，村民要自愿向村委會遞交拆遷還遷申請，做到了不強迫一戶、 不強拆一戶，只有同意的農(nóng)戶達(dá) 到90%以上，方可實施換房工作。實際操作 中，農(nóng)民的支持率達(dá)到了 95犯上。在征地補償、置換標(biāo)準(zhǔn)制定、房屋測量、 還遷戶型設(shè)計等環(huán)節(jié)都充分尊重農(nóng)民意見， 讓群眾自主選擇，以村民代表大會 形式廣泛聽取群眾意見和建議后制定具體 實施細(xì)則并張

13、榜公布，真正做到了 讓人民群眾滿意。成都市在推進(jìn)土地綜合整治中發(fā)揮農(nóng)民主體作用，項目實 施讓農(nóng)民提前知情和全程參與，切實做到整治前農(nóng)民樂 意，整治后農(nóng)民滿意。 同時當(dāng)?shù)剡€建立了村民議事會制度，把突出的矛盾和問題交由群眾討論，防止 簡單通過“少數(shù)服從多數(shù)”的方式侵害部分農(nóng)民的合法權(quán)益.凡是農(nóng)民不同意的項目，堅決不實施，凡是農(nóng)民不同意的拆遷，堅決不強制，防止代民做 主，以行政命令方式違背農(nóng)民意愿搞“大拆大建 ".啟示之二：實施制度創(chuàng)新、發(fā)揮政府引導(dǎo)作用是推動農(nóng)民集中居住的關(guān) 鍵環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民集中居住是一項戰(zhàn)略工程，是一場涉及思想觀念、領(lǐng)導(dǎo) 方式和機(jī)制體制的深刻變革，必須全面推動各個

14、領(lǐng)域的綜合配套改革，著力 解決制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、 科學(xué)發(fā)展的突出問題，在構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，農(nóng) 村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營機(jī)制、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展機(jī)制、市場化配置資源機(jī)制、農(nóng)村 基礎(chǔ)治理機(jī)制及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展管理體制等方面深化改革，以制度創(chuàng)新推動城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在制度創(chuàng)新過程中政府的作用顯得尤為重要，政府既是現(xiàn)有制度的制個人收集整理勿做商業(yè)用途定者也是政策的執(zhí)行者，打破體制性障礙成為政府推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必修課。天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、小城鎮(zhèn)管理體制、建設(shè)投融資方式、社 會保障制度等8個方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新。如投融資方式上，集中居民點建設(shè)需 要大量資金，依靠政府財力農(nóng)民自身積累顯然不可能，華明鎮(zhèn)大膽創(chuàng)新“以 政府

15、直接投資為主導(dǎo)”建設(shè)小城鎮(zhèn)的投融資方式，積極推行以宅基地?fù)Q房為 手段的“以地生財，以城養(yǎng)城”的 做法，在投融資模式方面開創(chuàng)了國家開發(fā) 性金融與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合的先例，有效解決了建設(shè)資金問題。成都市鄲縣戰(zhàn) 旗村創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營機(jī)制，將全村集體土地統(tǒng)一交由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng) 營，農(nóng)民以土地入股，年底按股權(quán)分紅，從而推動土地向規(guī)模經(jīng)營集中，促 進(jìn)產(chǎn)業(yè)向集約方向發(fā)展，幫助農(nóng)民從粗放型生產(chǎn)中解放出來， 從 延長的農(nóng)業(yè) 產(chǎn)業(yè)鏈條中獲取更多的就業(yè)機(jī)會.個人收集整理，勿做商業(yè)用途本文為互聯(lián)網(wǎng)收集，請勿用作商業(yè)用途啟示之三：堅持市場運作、發(fā)揮社會輔助作用是推動農(nóng)民集中居住的重 要手段?？疾熘形覀儼l(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)農(nóng)民集中居

16、住由政府全權(quán)包辦的方式是行不通的， 政府既沒有這個財力，也沒這個精力，純粹的行政手段也不利于整合各類資 源，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置.在政府主導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場化運作優(yōu)勢是兩地推進(jìn) 農(nóng)民集中居住的重要特點。天津東麗區(qū)政府成立了政府全資的“賓力”公司， 全權(quán)負(fù)責(zé)華明鎮(zhèn)集中居民點建設(shè)、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、規(guī)劃商業(yè)區(qū)工業(yè)區(qū)開發(fā)、 市場投融資等工作。具集中居民點的37億建設(shè)資金全部以“賓力”公司名義 從銀行融資。集中居民點建設(shè)剩余的400夠畝土地也全部劃入“賓力”公司， 進(jìn)行市場化運作，融入資金達(dá)40億元,全面保障了集中居民點項目建設(shè)資金需 求。都江堰市柳街鎮(zhèn)在成都率先成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站 ，充分發(fā)揮市場機(jī)

17、制的作用，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)掛牌交易，加快了農(nóng)村資源向資本的轉(zhuǎn)化。成都市錦 江區(qū)2007年成立農(nóng)業(yè)投資公司，全面負(fù)責(zé)錦江區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營，利用1970畝國 有土地作為資產(chǎn)，加大市場融資力度，目前已從銀行貸款累計達(dá)24億元。啟示之四：解決后顧之憂、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動作用是推動農(nóng)民集中居住的有 力保障。解決動遷農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民“住得進(jìn)”還能“住得起”是兩地在推 進(jìn)集中居住中著力破解的難題之一，從兩地的經(jīng)驗看，依靠較發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)體系 就近轉(zhuǎn)移、安置農(nóng)民和依托較完備的社會保障體系解除農(nóng)民集中的后顧之憂 是兩地推進(jìn)集中居住并使集中模式具有長久生命力的有力保障。如天津東麗個人收集整理勿做商業(yè)用途區(qū)華明鎮(zhèn)，在集中點周邊

18、規(guī)劃7.33平方公里的華明工業(yè)園，已有110多加企業(yè) 入駐,23家企業(yè)投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)，加之華明鎮(zhèn)緊鄰天津濱海物流加工區(qū)， 較好地吸納 了適齡就業(yè)人員就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。通過就近就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，集中點近1。8萬勞 動力實現(xiàn)就業(yè).華明鎮(zhèn)還成立了專門機(jī)構(gòu)，集中安置缺乏勞動能力的農(nóng)民就 業(yè)，僅集中點社區(qū)物業(yè)服務(wù)、保安保潔、環(huán)衛(wèi)清掃、治安協(xié)管等崗位就安置了 110夠名村民。再如成都鄲縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村擁有村級企業(yè) 7家，個體企業(yè)5 家，集體資產(chǎn)1280萬元，該村總?cè)丝?1679人，其中具備就業(yè)條件的農(nóng)民800人, 另有100多人在外就業(yè)，本地企業(yè)只要能吸納700人就業(yè)，即能全面解決就業(yè)問 題，該村大力發(fā)展食用菌、蔬菜、

19、花卉苗木等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，僅“成都榕珍菌業(yè)有 限公司” 一家公司年吸納當(dāng)?shù)貏趧恿瓦_(dá) 300余人，當(dāng)?shù)剌^發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)體系， 為農(nóng)民的充分就業(yè)提供了保障，做到了農(nóng)民失地不失業(yè)，解決了農(nóng)民收入來 源問題。在依托產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)較充分就業(yè)的前提下， 兩地還積極 探索農(nóng)民社會保 障制度改革，解決農(nóng)民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的問題，進(jìn)一步解除農(nóng)民的后顧之 憂。如東麗區(qū)華明鎮(zhèn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)到 100%農(nóng)民就醫(yī)問題基本 解決。在一次性交足260007s （政府有部分補貼）后，集中點農(nóng)民可享受城鎮(zhèn) 職工同等的養(yǎng)老保險待遇，每月可領(lǐng)取520元養(yǎng)老保險金，養(yǎng)老問題初步解決。成都市從土地出讓收益中籌措資金，設(shè)立耕地保護(hù)基金（4

20、00元/畝.年），專項用于承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險補貼，農(nóng)民的養(yǎng)老問題與耕地保護(hù) 有機(jī)結(jié)合，既保護(hù)了耕地紅線，又解決了農(nóng)民養(yǎng)老問題，一舉兩得。當(dāng)然， 由止匕政府承擔(dān)的財政壓力也較大。 本文為互聯(lián)網(wǎng)收集,請勿用作商業(yè)用途文檔為個人收集整理,來源于網(wǎng)絡(luò)三、讓農(nóng)民集中居住必須面對的五個問題從實地調(diào)查來看，無論是天津的“宅基地?fù)Q房”，還是成都的“三個集 中”，本質(zhì)上是地方政府通過推動農(nóng)村宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來 獲得建設(shè)用地指標(biāo)的 行動。不同地區(qū)的改革措施雖然有所差別， 但主要體現(xiàn) 在拆遷補償水平和集中居住標(biāo)準(zhǔn)上，一些地區(qū)條件比其他地區(qū)要更優(yōu)惠些而 已。但無論是宅基地拆遷補償水 平，還是

21、集中居住標(biāo)準(zhǔn)，補償安置政策基本 上是由地方政府部門主導(dǎo)制定，缺乏公共參與和討論，也就不可避免地會出 現(xiàn)一些問題，值得政府、學(xué)術(shù)界以及公眾去關(guān) 注和深思。問題一：是否有足夠法律依據(jù)？這種通過宅基地拆遷復(fù)墾來實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的做法是否有足夠的法律依據(jù)？8個人收集整理勿做商業(yè)用途從 指標(biāo)供給的形式來看，不論是成都“拆院并院”、天津的“宅基地?fù)Q 房”，還是各地以“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”名義進(jìn)行 的農(nóng)村宅基地拆遷復(fù) 墾行為，都不是通過比較完善的市場交易實現(xiàn)的， 而主 要是行政手段.在很多地方其與“征收”行為的界限十分模糊，因為盡管農(nóng)村 宅基地被拆遷復(fù)墾后土地所有權(quán)依然保留在集體，這個

22、過程中農(nóng)民的住房及 附屬房屋、天井、院落、曬場等財產(chǎn)被剝奪，依舊符合征收的特點.問題是，既然沒有納入征收范圍，地方政府有什么法律依據(jù)來拆除和復(fù) 墾農(nóng)民的合法住房和宅基地？這樣做是否與現(xiàn)行法律相悖？如果發(fā)生糾紛， 是否可以有權(quán)利的保護(hù)救濟(jì)？更 進(jìn)一步講，為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，通過動用征地權(quán)來推動農(nóng)村宅基 地拆遷復(fù)墾是否恰當(dāng)？把農(nóng)民的宅基地拆掉復(fù)墾，讓農(nóng)民集中居住，并由地方 政府獲得建設(shè)用地指標(biāo)，這樣的行為是否符合“公共利益”？如果像某些地 方政府宣傳的那樣，農(nóng)民可以獲得那么多好處，為什么地方政府不通過推動 農(nóng)民或農(nóng)民集體為交易主體參與 的土地發(fā)展權(quán)市場交易，而非要通過一種近 似于征收的辦法來實現(xiàn)

23、宅基地復(fù)墾？拆除和復(fù)墾農(nóng)民的宅基地并不是為了國 家或地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施、能源、教育、軍事 等公共項目建設(shè)，甚至也不是 為了一個特定的商業(yè)或居住項目，而是為了獲得地方政府可以靈活使用的建 設(shè)用地指標(biāo)，為什么要動用征地權(quán)？問題二：農(nóng)民集中居住應(yīng)在什么范圍內(nèi)推行？農(nóng)民集中居住到底應(yīng)該在一個什么樣的范圍內(nèi)推行？大規(guī)模、運動式的 整村拆遷復(fù)墾是否有必要？根 據(jù)我們的調(diào)查，農(nóng)民集中居住的范圍在各地差別很大。有的地方采取 小范圍就近集中居住的做法，比如我們在成都雙流縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦凇安?院并院”過程中采取 就近安置的辦法，由于新的居住點交通便利、商業(yè)設(shè)施 較為齊全，農(nóng)民的生活相對便利，同時新的居住點離農(nóng)民

24、的承包地不算很遠(yuǎn)， 所以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響相對要 ??；而在天津華明鎮(zhèn)，則采取農(nóng)民集中居住到 城鎮(zhèn)的做法，在城鎮(zhèn)邊上建設(shè)大規(guī)模的高密度公寓式農(nóng)民居住小區(qū)，鎮(zhèn)內(nèi)幾 個已經(jīng)被拆除的村莊的原居民統(tǒng)一被安置到農(nóng)民居住小區(qū)，對農(nóng)民而言，盡管生活方便了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻受到很大的影響，養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)更是無法進(jìn)行.此 外，急進(jìn)的、大規(guī)模、運動式的整村拆遷復(fù)墾是否有必要？將宅基地 復(fù)墾為耕地，由于耕作層已經(jīng)破壞，耕地的質(zhì)量較差，如果宅基地上的房屋很 陳舊破敗并已空 置，且沒有非農(nóng)價值，復(fù)墾的成本就較低，作為補充耕地的個人收集整理勿做商業(yè)用途來源尚可理解。但在目前很多地區(qū)推行的宅基地拆遷復(fù)墾行動由于是大規(guī)模、 運動式整村拆遷

25、，所涉及的 農(nóng)民住房，有相當(dāng)部分是質(zhì)量較好的磚瓦結(jié)構(gòu)房 屋，并常年有人居住，拆除這樣的房子勢必要付出較大的經(jīng)濟(jì)代價，是一種社會資源的浪費，這樣的代價與獲得的質(zhì) 量較差的耕地相比，是否相稱？當(dāng)然，地方政府的主要目的在于獲取建設(shè)用地指標(biāo)，在發(fā)達(dá)地區(qū)，一畝 建設(shè)用地指標(biāo)本身就值10萬元甚至20萬元，有指標(biāo)就可以征收城郊農(nóng)地，其出 讓金則可高達(dá)幾十萬元甚至幾百萬元。從這個角度看，即使拆除較新的農(nóng)村 房屋，將宅基地予以復(fù)墾也是合算的。如果復(fù)墾宅基地不能折抵建設(shè)用地指 標(biāo)，地方政府顯然不會有那么高的積極性去推動大規(guī)模的運動式的整村拆遷 復(fù)墾.問題三：集中居住的補償和安置問題在宅基地?fù)Q房問題上，顯然不同博弈

26、方對其中收益分配合理與否，有著 非常不同的計算，也必然產(chǎn)生差別很大的看法。以天津為例，從政府角度來看，通過宅基地?fù)Q房，對農(nóng)民意味著資產(chǎn)價 值、服務(wù)設(shè)施、生活環(huán)境的巨大改善，顯然是對農(nóng)民福利的改進(jìn)。但這種說法的有爭議之處，是對村民原有住房價值估算中是否應(yīng)該包括 宅基地土地乃至村集體原有建設(shè)用地的價值。我們調(diào)查的不少天津村民認(rèn)為， 政府在其中獲得了絕大部分利益，而農(nóng)民則有很大損失。根據(jù)新華社2008年8月26日的一篇報道，曾經(jīng)給天津的宅基地?fù)Q房算過一 筆賬，并認(rèn)為通過宅基地?fù)Q房，華明鎮(zhèn)農(nóng)民的家庭財產(chǎn)大幅增加：原來農(nóng)民居 住土坯房或磚混房，估價在2萬元到5萬元。到新的小城鎮(zhèn)置換一套80多平方 米住宅

27、，價值超過40萬元，農(nóng)民的房產(chǎn)價值增加了 10倍左右。同時，政府還 將土地增值收益用于還遷農(nóng)民的社會保險。還遷農(nóng)民達(dá)到規(guī)定年齡，就可以 享受每月400500元不等的社會保障金。據(jù)我們在華明鎮(zhèn)的調(diào)查，從市場估價來看，75平方米的樓房按每平方米 4000元的均價，彳所S大概在30萬40萬元之間。以華明鎮(zhèn)貫莊村為例，該村 宅基地平均每戶165平方米，但加上村辦企業(yè)、道路、辦公樓等集體建設(shè)用地， 貫莊村共有農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地2142畝，1910戶，平土勻每戶748平方米， 折合為1。12畝。如果按戶均一畝建設(shè)用地計算，考慮到貫莊周邊的土地掛牌 出讓價格是每畝200萬400萬元，是宅基地?fù)Q房30萬元

28、收益的713倍左右。 當(dāng)然，華明鎮(zhèn)各村的戶均建設(shè)用地有所不同，但華明鎮(zhèn)共有集體建設(shè)用地 12071畝，可以計算出戶均農(nóng)村建設(shè)用地大概在 0.8畝左右。華明鎮(zhèn)部分農(nóng)民10個人收集整理勿做商業(yè)用途希望政府能夠按宅基地實際面積一比一換房.這樣的要求，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政 府目前愿意支付的水平。因此，部分農(nóng)民不愿意搬遷是必然的。這 里并不是說，去完全滿足所有農(nóng)民的補償要求就是合理的。即使在城 市更新改造或城中村拆遷過程中，也可能會出現(xiàn)個別權(quán)利人漫天要價、導(dǎo)致 城市更新或改造無法 完成的情況。但這種情況的出現(xiàn)，恰恰（雖不必然）是 缺乏市場交易機(jī)制、沒有價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制來顯示財產(chǎn)權(quán)利真實市場價值所帶來 的結(jié)果。因

29、止匕，這里的關(guān)鍵問題，是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過程中仍然缺少市場定價要 素，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移價格基本上被地方政府單方面地規(guī)定為小城鎮(zhèn)大小不同 的一套住房的價格，而農(nóng)民在此過程中基本缺乏談判權(quán)?？傊?，在沒有找到 合理的定價方式前，強勢地方政府忽略、傷害農(nóng)民的眼前或長遠(yuǎn)利益的狀況幾 乎是難以避免的。問題四：如何切實尊重農(nóng)民意愿？如何在集中居住過程中對農(nóng)民意愿實現(xiàn)切實尊重的問題，雖然各地出臺 的宅基地?fù)Q房政策中一再強調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿 ，但實際操作中卻往往難 以實現(xiàn)。在政府為獲得土地指標(biāo)來推動城市和工業(yè)發(fā)展的強烈激勵下，很難相信 “搬、還是不搬”對拆遷復(fù)墾所涉及農(nóng)民能夠構(gòu)成一個真正的選擇，結(jié)果是缺乏足夠發(fā)言

30、權(quán)的農(nóng)民“被”集中居住的性質(zhì)很強。以天津為例，盡管當(dāng)?shù)馗鞣N政策文件中一再強調(diào)，宅基地?fù)Q房以自愿為 原則，要在保障農(nóng)民利益基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民意愿， 由農(nóng)民自愿提出申請，與村委 會簽訂協(xié)議，同意 宅基地?fù)Q房，才可以操作；同時村委會必須召開村民代表大 會表決，簽字畫押，公證處公證。但根據(jù)我們的調(diào)查，在實際操作過程中，一 些地方存在著強勢推進(jìn)宅基 地?fù)Q房的情況，尊重農(nóng)民意愿的措施有時很難落 實。以華明鎮(zhèn)為例，由于宅基地?fù)Q房涉及到的貫莊村出現(xiàn)拆遷困難，華明街 道委員會200孫8月16日就發(fā)布了關(guān)于強勢推進(jìn)貫莊村整體搬遷工作的決 定的文件。文件中要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的華明街道辦事處工作人員、 管委會

31、及物業(yè)聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業(yè)負(fù)責(zé)人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從 8月23日至8月27 日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發(fā)獎11個人收集整理勿做商業(yè)用途金及相應(yīng)福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等.一些村民反映，在宅基地?fù)Q房過程中，村委會搬遷到新社區(qū)，原有菜市 場強行關(guān)閉和拆除；村內(nèi)道路也放棄維護(hù)；斷水?dāng)嚯?，村子周圍的學(xué)校也同時 搬遷。村民往往面臨的局面是不得不換。 雖然天津市政府要求必須90%Z上的 村民同意才能進(jìn)行宅基地?fù)Q房，但我們對貫莊的調(diào)查表明，村民意見并沒有 得到充分尊重，結(jié)果導(dǎo)致占全村45%的

32、866戶農(nóng)民聯(lián)名起訴。問題五：農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題怎么解決？農(nóng)民集中居住的后續(xù)問題沒有得到充分考慮和妥善解決，這本質(zhì)是一個 “外生推動”的城市化所固有的缺陷，即并非緣于生產(chǎn)生活方式自然調(diào)整而 產(chǎn)生的集聚。首先是復(fù)墾后耕地的歸屬問題.以天津華明鎮(zhèn)為例，搬遷上“樓”的農(nóng)民 如何參與類似復(fù)墾項目的收益分配仍不明朗.按照中國新聞周刊記者的調(diào) 查，天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)宅基地復(fù)墾項目占地 2000畝，華明街道為此專門 成立了天津市濱海華明農(nóng)業(yè)有限公司.規(guī)劃建設(shè)581棟二代節(jié)能溫室和兩個各 占15畝的智能溫室，將重點發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，該項目建成 后預(yù)期年收入可達(dá)4765萬元，安置就業(yè)150

33、夠人。從華明鎮(zhèn)的安排來看，華明街道辦事處農(nóng)辦主任李健生稱，”這個項目將 來交由公司運作，收益也歸公司”。因此，被置換出宅基地的農(nóng)民應(yīng)該不能參 與復(fù)墾后的耕地收益分配。其 次，有些地方的農(nóng)民集中居住小區(qū)完全按照城市居民公寓式的小區(qū)模 式建設(shè)，不管當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民是否已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅未考慮農(nóng)作物曬場和 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助用房，甚至連放置農(nóng)機(jī)具的場所也沒有。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)， 很多農(nóng)民集中居住小區(qū)里，道路被用于曬場、停放各種農(nóng)機(jī)具的現(xiàn)象非常普 遍，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和生產(chǎn)帶來了極大的不便.最后，由于集中居住以后，農(nóng)民的生活成本，包括煤氣、自來水、物管費 等均有不同程度的提高，在一些地區(qū)宅基地復(fù)墾后農(nóng)民失去

34、了房前屋后的自 留地，連蔬菜也要到菜市場購買，事實上降低了農(nóng)民的生活水平，對那些原本 靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以實現(xiàn)生活基本自給自足的農(nóng)民，特別是對俗稱" 4050”（四十多歲和五十多歲）農(nóng)民來說，原有自給自足的生活方式被打破，就業(yè)又有困難， 也沒有達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，生活更加艱辛。由于存在著上述問題，目前在各地推行農(nóng)村宅基地復(fù)墾過程中存在著相 當(dāng)大的阻力，也帶來了不同程度的社會不穩(wěn)定，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)較為嚴(yán)重12個人收集整理勿做商業(yè)用途的上訪和集體性事 件。我們的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，地方政府通過放棄 對原有村莊基本設(shè)施維護(hù)，甚至在學(xué)?？荚囍巴蝗粚W(xué)校搬離，從而對剩余 村民施加壓力，使

35、得剩余村民 為了維系基本生活條件和確保孩子上學(xué)，“自 愿”在搬遷協(xié)議書上簽字。通過這種方式實現(xiàn)的“自愿”集中居住，很難讓人 ?兩忌、0四、關(guān)于推進(jìn)農(nóng)民集中居住點建設(shè)的幾點建議農(nóng) 民集中居住點建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個重要課題 ，是當(dāng)前推 進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展需要重點關(guān)注和研究解決的突出問題.應(yīng)遵循積極、穩(wěn)妥、有 序的原則，統(tǒng)一思 想、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新舉措、順勢推進(jìn)，通過若干年持續(xù)努 力，實現(xiàn)農(nóng)村居民點布局從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，從根本上改善農(nóng)村居 民生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。1 .以統(tǒng)一思想認(rèn)識為前提，積極穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民集中居住點建設(shè)。進(jìn)一步統(tǒng)一各級干部和農(nóng)民群眾的思想認(rèn)識，從全局、長遠(yuǎn)的高度審

36、視 農(nóng)民集居點建設(shè)重大意義，調(diào)動推進(jìn)農(nóng)民集中居住點建設(shè)的積極性。 應(yīng)充分認(rèn) 消推進(jìn)農(nóng)民集中居 住點建設(shè)的決策，是符合社會進(jìn)步潮流的科學(xué)選擇，是新 農(nóng)村建設(shè)的必由之路，是惠及農(nóng)民的好事實事，必須不遺余力、持之以恒地予 以推進(jìn)。應(yīng)正確認(rèn)識農(nóng)民集中 居住不是農(nóng)民居住自然點的簡單合并， 不是人 口簡單的空間集聚，而是牽動農(nóng)民切身利益，涉及農(nóng)民生活方式、生產(chǎn)方式以 及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革。實施農(nóng)民集居是 一個漸進(jìn)的、較長的歷史過程，必 須隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、各級政府和村級財力的增強以及農(nóng)民富裕程度的提 高而逐步實施，不能急于求成.必須從各地實際出發(fā)，防止盲目制定時間進(jìn)度、追求建設(shè)速度和大拆大建、強行推進(jìn)的

37、現(xiàn)象。只有深刻領(lǐng)會此項工作的 重要性、復(fù)雜性、艱巨性，才能順勢而為、合力攻堅。2 .以完善布局規(guī)劃為龍頭，引領(lǐng)農(nóng)民集中居住點建設(shè)的有序推進(jìn)。規(guī)劃是農(nóng)村集中居住點建設(shè)的龍頭，事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展 .一要細(xì)化完善。組織對農(nóng)民集中居住點規(guī)劃“回頭看”，做好修訂完善工 作，提高規(guī)劃的前瞻性、可操作性，務(wù)求貫穿生態(tài)理念，體現(xiàn)文化內(nèi)涵，反映 區(qū)域特色，防止千村一面。二要相互銜接.在制定農(nóng)民集中居住點總體布局規(guī)劃的同時，還要考慮畜禽養(yǎng)殖和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，使之相匹配。同時要協(xié)調(diào)建設(shè)、國土等相 關(guān)部門，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，搞好集中居住點布局規(guī)劃和土 地利用規(guī)劃的銜接。13個人收集整理勿做商業(yè)用途三要公

38、開透明。規(guī)劃要充分征求農(nóng)民意見，并通過法定程序確定下來， 實施剛性管理。規(guī)劃一經(jīng)確定要對社會公開，嚴(yán)格執(zhí)行，接受群眾監(jiān)督。四要依法監(jiān)管。農(nóng)民集中居住點建設(shè)必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和各級政府 的政策規(guī)定來開展，加強建設(shè)過程中的監(jiān)督管理，絕不允許借集中居住點建設(shè) 變相開發(fā)商品房，違規(guī)操作，否則會損害農(nóng)民利益，留下隱患.3。以項目拆遷、危房翻建等為重點，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向居住點集中。根據(jù)目前財力，農(nóng)民集中居住點建設(shè)不可能像城鎮(zhèn)改造一樣大拆大建， 只能在規(guī)劃引領(lǐng)下，分步實施，先易后難，循序漸進(jìn) .一是利用項目拆遷率先集聚.對于拓展工業(yè)園區(qū)、建設(shè)規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)項 目以及有關(guān)重大工程需要拆遷的農(nóng)戶，應(yīng)率先安置到集中居住點，利用拆遷補 償做優(yōu)環(huán)境、完善功能，增強對農(nóng)民集居的