論城農(nóng)民工的社會(huì)保障問題

1、論城市農(nóng)民工的社會(huì)保證問題內(nèi)容提要：城市農(nóng)民工已經(jīng)日益成為一個(gè)不容無視的規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體.城市農(nóng)民 工的社會(huì)保證問題不僅關(guān)系到維護(hù)其權(quán)益,也關(guān)系到我國農(nóng)村人口城市化的進(jìn)程.文章分 析了城市農(nóng)民工的就業(yè)模式和生活狀況,闡述了社會(huì)保證制度缺失不僅造成城市農(nóng)民工的 權(quán)益得不到保證,也阻礙了我國農(nóng)村人口城市化的進(jìn)程.在此根底上,文章提出了構(gòu)建針 對(duì)城市農(nóng)民工的社會(huì)保證制度的根本框架.一、城市農(nóng)民工的就業(yè)模式和生活狀況一城市農(nóng)民工的就業(yè)模式農(nóng)民工大量進(jìn)入城市的時(shí)代,正值中國城市的經(jīng)濟(jì)體制重大變革時(shí)期,城市中的就業(yè)問題已十分嚴(yán)峻.城市企業(yè)的職工也開始面對(duì)競(jìng)爭(zhēng),下崗、失業(yè)也已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的現(xiàn)實(shí)問題,

2、這一背景決定了進(jìn)入城市的農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境.圖中縱軸表示工資水平,橫軸表示勞動(dòng)供給量,AB線表示城市勞動(dòng)者的供給曲線,A點(diǎn)表示城市勞動(dòng)者愿意接受的最低工資.CDB表示進(jìn)城農(nóng)民工的勞動(dòng)供給曲線,C點(diǎn)表示在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的工資水平. 如下圖,進(jìn)城農(nóng)民工的工資報(bào)酬明顯低于城市勞動(dòng)者,由于我國傳統(tǒng)體制下長期的城鄉(xiāng)隔絕和農(nóng)村人多地少的矛盾,城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的收入差距十分懸殊,因此, 盡管農(nóng)民工的報(bào)酬明顯低于城市勞動(dòng)者,但仍高于農(nóng)民工在家務(wù)農(nóng)的收入,對(duì)那些來自經(jīng)濟(jì)欠興旺地區(qū)的農(nóng)民仍然具有較大的吸引力.這也可以解釋,盡管如我們所見,農(nóng)民工在城市中的處境非常糟糕,但仍有大量的農(nóng)民不斷涌人城市成為新的城市農(nóng)民工.這一背景決定了

3、農(nóng)民工就業(yè)模式的根本特點(diǎn)：由于沒有城市戶口,農(nóng)民工不能夠進(jìn)入城市的正式就業(yè)體系,他們所從事的往往是臟、 累、險(xiǎn)、重的粗活,大多為技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型工種,如泥工、力工、搬運(yùn)工、街頭 巷尾和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的小攤販、收廢品者等等.這些工作往往為一般的城市勞動(dòng)者所不屑,從而成為城市農(nóng)民工最為集中的工種.在能夠比擬的情況下, 可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的工資收入一般要比城市工人低.還有很多農(nóng)民工的工資報(bào)酬與城市勞動(dòng)者之間不具有可比性,由于在許多城市中,一些工作條件惡劣的工作幾乎已完全由農(nóng)民工承當(dāng).另外,在實(shí)行計(jì)件工資的情況下, 有些農(nóng)民工收入似乎不算低,但這種情況往往與農(nóng)民工的超時(shí)工作有關(guān).農(nóng)民工與雇主之間的勞動(dòng)契

4、約十分松散,許多企業(yè)將農(nóng)民工當(dāng)作“臨時(shí)雇用工看待,不與其簽訂正式勞動(dòng)合同.即使簽了合同,也往往只是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)用工單位的權(quán)利和農(nóng)民工的義務(wù),許多農(nóng)民工甚至不清楚合同的內(nèi)容.因此,常常由于事先沒有明確的要約而發(fā)生雇傭糾紛,而一旦發(fā)生糾紛,農(nóng)民工的弱勢(shì)地位決定了其在多數(shù)情況下成為受損者,最為典型的就是雇主借故拖欠、拒付工資的現(xiàn)象.農(nóng)民工的勞動(dòng)強(qiáng)度高且工作條件惡劣.我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),農(nóng)民工的工作時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國家法定的勞動(dòng)時(shí)間.大多農(nóng)民工沒有固定的休息日,每周工作時(shí)間長達(dá)60小時(shí)甚至更長.許多農(nóng)民工在勞動(dòng)保護(hù)舉措很差的環(huán)境中工作,導(dǎo)致工傷或重大傷亡事故時(shí)有發(fā)生.二城市農(nóng)民工的生活狀況我們?nèi)粘Ｋ姷某鞘修r(nóng)

5、民工, 大多數(shù)在衣食住行各方面與他們所在謀生城市的居民有著很大不同.衣著方面,由于與他們所從事的各種粗、重且臟的活計(jì)有關(guān),農(nóng)民工的衣著一般都極為簡(jiǎn)樸甚至粗陋.居住方面,農(nóng)民工一般都合伙租住于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)居點(diǎn),在建筑工地打工者那么大多就地住在工棚內(nèi),也有不少住在自己用各種建筑廢料搭建的棚屋內(nèi),農(nóng)民工居住條件的共同特點(diǎn)是：居住擁擠、采光和通風(fēng)條件較差,潮濕、蚊蠅滋生,往往成為城市中的衛(wèi)生死角.為了盡可能地節(jié)約在城市中的開支, 農(nóng)民工的飲食一般比擬簡(jiǎn)單, 他們是農(nóng) 貿(mào)市場(chǎng)的低檔蔬菜和街頭路邊飲食攤檔的主要顧客.出行的主要交通工具是自行車, 他們是舊自行車的主要銷售對(duì)象, 在所有城市中都極為普遍且令

6、人頭疼不已的自行車失竊現(xiàn)象也往往與他們有關(guān).由于農(nóng)民工勞動(dòng)強(qiáng)度普遍較大,勞動(dòng)時(shí)間較長,閑暇時(shí)間少,根本上處于一種工作、吃飯、睡眠這種原始、簡(jiǎn)單的生活狀態(tài),日復(fù)一日地重復(fù)著從住處到工作地點(diǎn)再回到住處的循環(huán)過程,與一般城市居民的生活方式相差甚遠(yuǎn).二、城市農(nóng)民工的社會(huì)保證問題對(duì)于城市中農(nóng)民工的種種惡劣環(huán)境,已經(jīng)日益引起社會(huì)關(guān)注. 號(hào)召社會(huì)關(guān)心和幫助農(nóng)民工的呼吁也越來越多,政府也經(jīng)常有旨在解決農(nóng)民工的各種實(shí)際問題的制度出臺(tái).應(yīng)該說,與改革之初農(nóng)民工剛剛進(jìn)入城市之時(shí)相比,政府和社會(huì)對(duì)待進(jìn)緘農(nóng)民的態(tài)度還是有了不小的轉(zhuǎn)變.但也不可否認(rèn)的是,無論是政府還是社會(huì),在對(duì)農(nóng)民工的關(guān)心和幫助中更多地是將農(nóng) 民工視為是

7、需要幫助的弱勢(shì)群體,自身那么是以強(qiáng)者的身份向農(nóng)民工施以“同情和“關(guān) 懷,而較少去檢討導(dǎo)致城鄉(xiāng)人口形成為強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體的制度安排.城市農(nóng)民工現(xiàn)象產(chǎn)生于我國農(nóng)村人口城市化的過程中,這一過程必然要受到以下兩方面因素的影響和制約,即現(xiàn)代部門的工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的制度安排.工業(yè)化對(duì)城市化的影響表現(xiàn)于：城市所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚效應(yīng)能夠產(chǎn)生較高的比擬收益.使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的收入差距日益擴(kuò)大, 由此產(chǎn)生了現(xiàn)代工業(yè)部門對(duì)農(nóng)村人口城市化的“拉力和傳統(tǒng)農(nóng) 業(yè)部門對(duì)農(nóng)村人口城市化的“推力.因此,對(duì)阻礙農(nóng)村人口城市化的制度安排,應(yīng)該通過制度變革予以摒棄.對(duì)能夠促進(jìn)農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的制度缺失,那么應(yīng)該通過制

8、度創(chuàng)新予以彌合.從而到達(dá)加快農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的目的.在農(nóng)村人口城市化的過程中,戶籍制度、 就業(yè)制度、社會(huì)保證制度、土地制度等等,無不對(duì)農(nóng)民的城市化過程產(chǎn)生重要的影響.但是上述每一項(xiàng)制度的作用機(jī)制和影響程度是不同的.許多研究都認(rèn)為阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的關(guān)鍵是戶籍制度,認(rèn)為進(jìn)城的農(nóng)民之所以成為“邊緣人是由于其農(nóng)村戶籍.但筆者以為,戶籍制度本身只是一種身份標(biāo)識(shí),傳統(tǒng)體制下戶籍制度之所以成為限制勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間流 動(dòng)的一道不可逾越的屏障. 是由于它與消費(fèi)品分配和權(quán)益保證緊緊地“捆綁在一起.但凡擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口, 從其出生開始,就享受著與農(nóng)村人口不同的待遇,擁有城鎮(zhèn)戶籍就意味著擁有了從糧食和副食品

9、供給、教育、就業(yè)、醫(yī)療、一直到退休養(yǎng)老的全面保證.而市場(chǎng) 化改革以來,戶籍制度與財(cái)富分配之間的聯(lián)系已經(jīng)被逐漸剝離.糧食和其他副食品供給已經(jīng)與戶籍制度脫鉤,戶籍制度本身也已經(jīng)開始松動(dòng),除了大城市以外,許多中小城鎮(zhèn)已經(jīng)允許農(nóng)村人口遷入.另外,城市就業(yè)制度雖仍對(duì)非農(nóng)化人口有一定限制,但已不是一道不可逾越的屏障.由于城鄉(xiāng)之間的長期隔絕使城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)比擬收益呈現(xiàn)較大差距,這一背景對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)模式產(chǎn)生了較大的影響,雖然農(nóng)民工不能進(jìn)入一些報(bào)酬較高的部門,但那些由于工作條件惡劣且報(bào)酬不高而被城鎮(zhèn)勞動(dòng)力所不屑的工作,其報(bào)酬仍然高于農(nóng)民工在家種地時(shí)可能獲得的收入,這些工作對(duì)進(jìn)城農(nóng)民尤其對(duì)來自于經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)

10、的農(nóng)民仍有相當(dāng)?shù)奈?這也是為什么農(nóng)民工一旦進(jìn)城以后就不太愿意再回農(nóng)村的原因,即使他們很難成為真正意義上的城市人. 除此之外,政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)問題逐漸重視,國務(wù)院要求各級(jí)政府和有關(guān)部門取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制、改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件、多渠道安排農(nóng)民工子女人學(xué)等.以上分析說明,傳統(tǒng)體制下與戶籍身份緊密相聯(lián)的就業(yè)、居住、教育等方面的制度安排正在逐漸發(fā)生變化,由于這些制度安排所導(dǎo)致的對(duì)農(nóng)村人口城市化的阻礙作用正在減弱并逐 漸消除.而唯有社會(huì)保證制度依然維持了城鄉(xiāng)居民之間的利益差異,迄今為止,我國已經(jīng)建立起來的社會(huì)保證制度,依然保持了城鄉(xiāng)分割的格局,即便是那些已經(jīng)在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)

11、 化的人口,也依然被排斥于城鎮(zhèn)的社會(huì)保證體系之外.因此,真正阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的最大障礙并不是戶籍制度,而是我國社會(huì)保證制度的不完善.如果不存在制度性的障礙,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化和農(nóng)村人口的城市化將呈現(xiàn)為同一個(gè)過程,但是在我國,正是由于城鄉(xiāng)社會(huì)保證制度的二元性,在城市化進(jìn)程中缺乏化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保證制度安排, 使處于非農(nóng)化過程中的農(nóng)民被置于“城市農(nóng)民工這樣的“邊緣 人地位,其結(jié)果造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化與農(nóng)村人口的城市化呈現(xiàn)為兩個(gè)分裂的過程.城鄉(xiāng)二元性的社會(huì)保證制度安排,使進(jìn)城農(nóng)民工無法進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保證體系,無以化解城市化過程中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),造成農(nóng)村人口在城市化過程中的預(yù)期本錢大大增加

12、,結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村人口城市化的雙重阻力,一方面農(nóng)民因缺乏社會(huì)保證而降低非農(nóng)化動(dòng)機(jī)；另一方面進(jìn)了城的農(nóng)民無法放棄土地, 難以形成土地的集約化經(jīng)營. 這一現(xiàn)實(shí)背景意味著農(nóng)村人口在城市化 過程中的預(yù)期本錢大大增加,農(nóng)村人口的城市化動(dòng)機(jī)也必定因此而大大降低,從而延緩了我國農(nóng)村人口城市化進(jìn)程.因此,必須建立起城鄉(xiāng)社會(huì)保證制度的有效銜接,將城市農(nóng)民工納入社會(huì)保證體系,化解農(nóng)村人口在城市化過程中所面臨的各種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),降低農(nóng)村人口城市化的預(yù)期本錢,為農(nóng)村人口的城市化提供制度保證.社會(huì)保證制度作為實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)利以及其他人權(quán)的保證,是全體社會(huì)成員共同享受社會(huì)開展成果的重要途徑,也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開展的重要

13、支柱.三、針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保證制度創(chuàng)新一建立針對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的工傷保險(xiǎn)制度農(nóng)民工所從事的多為臟、累、重、險(xiǎn)的工 作,工作條件相比照擬惡劣,涉及農(nóng)民工的工傷及其他職業(yè)傷害事故不斷見諸報(bào)端,在缺乏有效的制度安排的情況下,一旦發(fā)生事故,有關(guān)的賠償問題引發(fā)無盡的糾紛,而農(nóng)民工由于其所處的相對(duì)弱勢(shì)地位,權(quán)益往往得不到有效保證.因此有必要盡快建立針對(duì)農(nóng)民工的工傷 保險(xiǎn)制度.對(duì)農(nóng)民工來說,這一制度不僅保證其一旦出現(xiàn)職業(yè)傷害事故可以得到相應(yīng)的賠償, 而且,由于建立起了針對(duì)城市農(nóng)民工的工傷賠償機(jī)制,用工單位將會(huì)更加注意用工過程中的平安保護(hù)舉措,其結(jié)果將有可能大大減少農(nóng)民工的職業(yè)傷害事故.而政府要做的那么主要

14、在于設(shè)計(jì)特定的制度,并將之作為一種優(yōu)效品強(qiáng)制推行.二建立針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療和大病保證制度患病是農(nóng)民工最為懼怕而又是難以防止 的問題.盡管從年齡結(jié)構(gòu)看,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民以年輕力壯者為多,但患病仍然是難以防止的.在缺乏保證機(jī)制的情況下,患病尤其是大病不僅為農(nóng)民工造成身體痛苦,而且會(huì)導(dǎo)致失去工作,從而失去經(jīng)濟(jì)來源而陷于貧困.為在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)民工的風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)該建立針對(duì)農(nóng)民工的大病醫(yī)療費(fèi)用局部社會(huì)統(tǒng)籌的保證機(jī)制.其籌資機(jī)制由個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政的一定支持構(gòu)成.個(gè)人繳費(fèi)和財(cái)政支持的比例應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況而定.所形成的基金由有關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理.凡參加大病醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌的農(nóng)民工均可持大病治療卡到指定醫(yī)

15、院接受 治療.繳費(fèi)額可以根據(jù)大病發(fā)生率和治療費(fèi)用及其變化來確定,為使該制度能夠順利推行, 初期可確定相對(duì)較低的繳費(fèi)水平和保險(xiǎn)水平,將來視情況逐漸提升. 最終實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度的并軌.三根據(jù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的不同情況將其納入有差異的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為進(jìn)城農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯然比建立工傷保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)具有更大的難度.困難首先在于農(nóng)民工的情況各不相同,有的農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)工作生活了較長的時(shí)間,并且擁有比擬穩(wěn)定的工作和固定的住所.有些那么是剛剛進(jìn)入城鎮(zhèn),工作和生活的流動(dòng)性都很大.因此, 有必要針對(duì)不同 的情況建立有差異的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案.對(duì)擁有比擬穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長時(shí)間的農(nóng)民工,他們實(shí)際上

16、已經(jīng)成為“城鎮(zhèn)人口應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的交納方法可以視同于城鎮(zhèn)職工,即企業(yè)繳納根本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例一般不得低于企業(yè)招用農(nóng)民合同工工資總額的 20%,個(gè)人繳納局部一般不低于本人工資的 7% 8%.對(duì)于無穩(wěn) 定職業(yè)且流動(dòng)性較大的農(nóng)民工,那么可以設(shè)計(jì)一種過渡性的方案,比方制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率供農(nóng)民工自愿選擇, 同時(shí)規(guī)定凡雇用農(nóng)民工的企業(yè)必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費(fèi)率而繳納相應(yīng)檔次的根本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi).對(duì)于進(jìn)入城市從事經(jīng)營性的自雇性農(nóng)民那么可以參照城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶的保證制度安排.同時(shí),為所有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)城農(nóng)民建立個(gè)人帳戶.四為進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶并將承包土地一次性出讓的農(nóng)

17、民提供最低生活保證最低生活保證的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)開展的程度和地方政府的財(cái)政承受水平而確定.在社會(huì)保證的制度安排上應(yīng)該鼓勵(lì)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民一次性出讓承包土地使用權(quán),此舉不僅有助于為農(nóng)民化解進(jìn)入城市可能面臨的風(fēng)險(xiǎn),也有助于減少農(nóng)民的數(shù)量,促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營. 有人以現(xiàn)實(shí)中多數(shù)農(nóng)民仍然沒有放棄土地為例,認(rèn)為農(nóng)民對(duì)土地有著天然的“眷戀,并以此擔(dān)憂替代土地保證功能的難度.然而以筆者看來,這恰恰證實(shí)了應(yīng)該以社會(huì)保證制度替代土地保證功能 的重要性,農(nóng)民之所以“眷戀 土地, 是由于其與生俱來的農(nóng)民身份使其“天然地被排斥 于城鎮(zhèn)社會(huì)保證體系之外.如果將農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后能否享受最低生活保證與其是否將承包土地使用權(quán)一次性出讓相掛鉤,相信進(jìn)城農(nóng)民對(duì)土地的“眷戀程度會(huì)大大降低.五嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)用工制度最后,也是最為重要的,是政府必須嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)用工制度,