關于山西省開發(fā)區(qū)條例的立法說明

1、關于山西省開發(fā)區(qū)條例的立法說明現(xiàn)就山西省開發(fā)區(qū)條例(下稱條例)立法申報、專題調(diào)研、資料準備、草案起草等四個方面的情況說明如下：一、條例立法的可行性和必要性山西省開發(fā)區(qū)條例的立法工作一直受到省人大的重視，也是我省各開發(fā)區(qū)呼吁多年的一件大事，但由于種種條件不成熟，一直沒有納入正式立法程序。2006年3月份，省委、省政府召開全省對外開放工作會議，對開發(fā)區(qū)建設提出了“按照高起點規(guī)劃、高標準建設、高效能管理”的原則，要求通過立法規(guī)范開發(fā)區(qū)管理。2006年4月21日,山西省委、省政府出臺關于進一步擴大對外開放的決定（晉發(fā)200610號），正式提出制定山西省開發(fā)區(qū)條例，進一步理順開發(fā)區(qū)管理體制。經(jīng)過十余年來

2、的發(fā)展，全省開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟和社會發(fā)展建設方面，摸索出一系列、成熟的經(jīng)驗和辦法，已經(jīng)為制定條例提供了良好基礎。同時，也存在著一些深層次的矛盾和問題，需要通過立法加以解決。一是開發(fā)區(qū)軟硬環(huán)境發(fā)生很大變化。硬環(huán)境方面，各開發(fā)區(qū)基本實現(xiàn)了供電、供暖、供水、排水、通訊、寬帶、道路的“七通一平”。軟環(huán)境方面，各開發(fā)區(qū)不斷完善規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部管理，基本設立了政務大廳、辦事大廳等辦事服務機構，規(guī)范了辦事程序，提高了工作效率。開發(fā)區(qū)的軟、硬投資環(huán)境都具備一定基礎，滿足了企業(yè)的生產(chǎn)和生活要求。二是開發(fā)區(qū)對全省經(jīng)濟拉動力初顯。從發(fā)展速度來看，十多年來，全省開發(fā)區(qū)生產(chǎn)總值年均遞增50%多；工業(yè)總產(chǎn)值年均遞增40多，開

3、發(fā)區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值增長幅度均高于全省同期的平均水平，成為拉動全省經(jīng)濟增長的重要力量。2006年，全省開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)總值和工業(yè)總產(chǎn)值分別完成370億元和844億元，同比分別增長20%、45，繼續(xù)保持高速增長。同時，開發(fā)區(qū)招商引資的加快和隨著富士康等一批大型企業(yè)的建成投產(chǎn)，必然帶動開發(fā)區(qū)有一個大的發(fā)展。全省開發(fā)區(qū)引進企業(yè)數(shù)量達4700多家，為開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展奠定了基礎。三是開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結構逐步優(yōu)化。一批大企業(yè)和大項目先后落戶開發(fā)區(qū)，成為帶動全省產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的積極力量。如總投資10億美元的富士康太原科技工業(yè)園（IT產(chǎn)品）、總投資9850萬美元的亞新科國際鑄造（山西）有限公司精密鑄造企業(yè)、美國羅克

4、韋爾、長春一汽、上海大眾與蘭田汽貿(mào)合作建設的汽車改裝車廠等一批知名的企業(yè)先后落戶開發(fā)區(qū)，逐步形成以生物醫(yī)藥、鎂鋁合金深加工、食品和農(nóng)產(chǎn)品深加工、機電加工、新興材料生產(chǎn)等為代表的產(chǎn)業(yè)集群，開發(fā)區(qū)正成為全省最具活力的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。四是開發(fā)區(qū)社會事業(yè)健康發(fā)展。在對外開放、發(fā)展經(jīng)濟等方面取得成績的同時，開發(fā)區(qū)在黨的建設、員工培訓，特別是在推進農(nóng)村城市化、城市現(xiàn)代化和實現(xiàn)勞動力轉移等方面，也發(fā)揮了一定作用，截止目前，全省開發(fā)區(qū)就業(yè)人數(shù)近30萬人。在開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的同時，應當看到開發(fā)區(qū)發(fā)展中還存在著一些問題：如和沿海先進省份比，我省開發(fā)區(qū)經(jīng)濟外向度普遍較低，開發(fā)區(qū)總體經(jīng)濟規(guī)模較小，主導產(chǎn)業(yè)的帶動力不強。這

5、些問題的解決迫切地需要通過地方立法來規(guī)范對開發(fā)區(qū)的管理，強化對開發(fā)區(qū)的支持，明確對開發(fā)區(qū)的考核，從內(nèi)外等多個方面支持、引導和督促開發(fā)區(qū)健康發(fā)展。二、條例（送審稿）的起草過程省商務廳圍繞開發(fā)區(qū)工作的主要問題，在進行了初步調(diào)研的基礎上，結合晉政發(fā)200434號文和各市的成功經(jīng)驗，起草了條例的草案。在此基礎上，我廳與省法制辦針對各章節(jié)又進行了統(tǒng)一修改完善，形成了征求意見稿，并向各開發(fā)區(qū)、省直各部門、各市商務局和機關各處室發(fā)出征求意見稿80余份，共收回46家，共77條反饋意見。結合這些意見，我廳會同省法制辦赴太原經(jīng)濟區(qū)、晉中開發(fā)區(qū)進行調(diào)研，聽取廣大開發(fā)區(qū)管理人員、企業(yè)管理人員的意見，在此基礎上，對征求

6、意見稿進行了修訂完善，形成條例送審稿。三、條例調(diào)整的主要社會關系（一）調(diào)整省、市、縣政府及其部門與開發(fā)區(qū)之間的關系。開發(fā)區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，是各省、市、縣政府發(fā)展經(jīng)濟的有效手段和重要方式之一，但是，一直以來，開發(fā)區(qū)和其所在的省、市、縣政府及其部門之間的關系比較模糊。這個問題在全國范圍也普遍存在，被稱為開發(fā)區(qū)的“法律地位不明確”。這個問題在實際工作中帶來了許多不良影響。一是有的開發(fā)區(qū)體制上難于創(chuàng)新，活力上難以發(fā)揮，工作上難有起色，沒有充分發(fā)揮出開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、搞活地方的作用。二是開發(fā)區(qū)不能得到所在政府及其部門的有效監(jiān)管，沒有一個完整的考核評價指標體系，開發(fā)區(qū)效率不高，造成部分土地、資源浪費，沒有

7、發(fā)揮出開發(fā)區(qū)集約、高效發(fā)展經(jīng)濟的特色。三是對開發(fā)區(qū)的政策資金支持力度不夠，開發(fā)區(qū)的發(fā)展處于一種困難境地。四是省市有關職能部門向開發(fā)區(qū)授權不充分，造成開發(fā)區(qū)職能缺乏，無法進行正常工作。（二）調(diào)整開發(fā)區(qū)與區(qū)內(nèi)企業(yè)、投資者之間的關系。開發(fā)區(qū)是體制創(chuàng)新的地方，應當為區(qū)內(nèi)企業(yè)、投資者提供優(yōu)質(zhì)服務，同時，開發(fā)區(qū)又是產(chǎn)業(yè)集聚的地方，應當鼓勵發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成主導產(chǎn)業(yè)。但是，實際工作中存在兩種不良傾向，一是我省開發(fā)區(qū)缺乏主導產(chǎn)業(yè)，沒有形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)鏈，開發(fā)區(qū)的集約優(yōu)勢沒有得到發(fā)揮。二是開發(fā)區(qū)招商引資過程中，與區(qū)內(nèi)企業(yè)、投資者之間發(fā)生矛盾后，沒有有效的解決依據(jù)，影響了全省開發(fā)區(qū)的整體形象。（三）調(diào)整開發(fā)區(qū)與

8、區(qū)內(nèi)學校、村莊、社區(qū)等部門的關系。近年來，隨著開發(fā)區(qū)迅速發(fā)展，有些市把開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的村莊、學校、社區(qū)的管理職責劃給開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟的同時，增加了新的社會職責。這些問題如果不及時明確，有可能引發(fā)一系列社會問題，影響社會的安定團結局面。四、條例所要解決的主要問題開發(fā)區(qū)涉及的問題十分廣泛，就條例而言，堅持先大后小，先急后緩的原則，重點解決好以下六個方面的問題。（一）解決開發(fā)區(qū)法律地位不明確問題。主要指省、市、縣政府在開發(fā)區(qū)管理工作中的職責劃分，包括以下兩個大方面的問題。一是明確開發(fā)區(qū)報批設立、擴區(qū)、規(guī)劃制訂等重大問題的程序和條件。二是明確對開發(fā)區(qū)日常管理的職責劃分。草例草案中的總則和第二章即

9、是針對此擬定的。（二）解決開發(fā)區(qū)經(jīng)濟和社會管理職能不全的問題。主要指經(jīng)濟社會管理職責不明確的問題。省、市各職能部門沒有充分向開發(fā)區(qū)實行充分委托授權，造成開發(fā)區(qū)職責不到位，影響了開發(fā)區(qū)正常工作。有的開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)要辦事，還需要到區(qū)外部門辦理，開發(fā)區(qū)不僅沒有起到簡便、高效的作用，反而增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。針對這個問題，條例草案中在第三章中做出初步規(guī)定，主要目的是經(jīng)濟管理的權限要充分給足，社會管理職能由各市結合情況決定。之所以做出這樣的規(guī)定，主要是由于我省的開發(fā)區(qū)實力普遍不太強，擔當太多的社會職能，可能不僅影響它們的發(fā)展速度，也影響對社會事務的有效管理。但隨著開發(fā)區(qū)實力的增強，可以由各市結合情況，設

10、定開發(fā)區(qū)社會管理職責。（三）解決開發(fā)區(qū)內(nèi)部服務機制不到位的問題。開發(fā)區(qū)應當為企業(yè)提供高效的服務。但在實際工作中，卻存在著很多問題，甚至開發(fā)區(qū)與入?yún)^(qū)企業(yè)之間發(fā)生了糾紛卻無法解決。產(chǎn)生這個問題，主要是因為兩點：一是開發(fā)區(qū)定位不準，一些開發(fā)區(qū)沒有能意識到自身的服務功能，不能準確定位，體制上有向舊體制回歸的傾向。二是開發(fā)區(qū)的服務方式跟不上企業(yè)的要求，創(chuàng)新的意識和動力不夠。針對這些問題，草例草案第三、四章中做出初步規(guī)定。主要目的在于不斷持續(xù)地強化開發(fā)區(qū)的改革力度、體制創(chuàng)新力度、服務創(chuàng)優(yōu)力度，使開發(fā)區(qū)永保活力。（四）解決開發(fā)區(qū)發(fā)展定位不準的問題。各地對辦開發(fā)區(qū)的目的、作用的認識上不統(tǒng)一，存在著偏差。開發(fā)區(qū)

11、建設中存在著定位不準的現(xiàn)象，造成了開發(fā)區(qū)發(fā)展方向的盲目，開發(fā)區(qū)沒有特色。條例旨在進一步明確開發(fā)區(qū)應當成為新型產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)，成為城市建設的亮點的總要求，推動開發(fā)區(qū)建設走全面協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。（五）解決困擾開發(fā)區(qū)發(fā)展的具體問題。資金等問題一直是困擾開發(fā)區(qū)的具體困難。相對于我省而言，開發(fā)區(qū)資金來源渠道則更加有限。條例草擬搞中結合當前已經(jīng)實行的優(yōu)惠政策，也做了一些針對開發(fā)區(qū)的稅收、資金支持、土地等方面的優(yōu)惠政策，其目的在于建立合理的市場融資機制，使開發(fā)區(qū)能從多種渠道獲取發(fā)展資金，從而解決開發(fā)區(qū)發(fā)展的資金缺口。（六）解決開發(fā)區(qū)發(fā)展的激勵約束機制。開發(fā)區(qū)的發(fā)展缺乏必要考核，開發(fā)區(qū)發(fā)展的怎么樣，是否發(fā)揮應有的

12、作用，缺乏一個標準。條例草案中專門列出開發(fā)區(qū)考核一章，主要目的在于解決開發(fā)區(qū)缺乏激勵機制的問題，并建立適當?shù)目己宿k法和退出機制，有效地促進開發(fā)區(qū)的發(fā)展。開發(fā)區(qū)缺乏必要的約束機制，開發(fā)區(qū)盲目設立、違規(guī)批設、占地，造成大量社會問題，影響了社會穩(wěn)定發(fā)展。條例專門列出法律責任一章， 明確各管理主體在開發(fā)區(qū)建設管理中的相關法律責任，旨在解決開發(fā)區(qū)發(fā)展的約束機制，促進開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展。五、條例的立法借鑒國家對開發(fā)區(qū)沒有專門立法，但針對開發(fā)區(qū)的批設、土地使用等方面，國務院和各部門有一些規(guī)定，這是條例立法的主要依據(jù)。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，各兄弟省市、我省在開發(fā)區(qū)管理方面出臺了許多政策、條例，為我省開發(fā)區(qū)立法提

13、供了成熟的立法參考。從我省看，歷屆省委、省政府主要領導對開發(fā)區(qū)立法工作都非常重視。1996年，出臺了關于進一步加快我省高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展的若干規(guī)定（晉政發(fā)199685號），2004年出臺山西省人民政府關于進一步規(guī)范開發(fā)區(qū)管理的辦法（試行）（晉政發(fā)200434號），基本形成了我省開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展的法律依據(jù)。此外，各市也制定了一些規(guī)范開發(fā)區(qū)發(fā)展的政策和條例。如大同市人大于2005年出臺了大同市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)條例，太原市出臺了關于加快太原經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)發(fā)展的指導意見及附件，晉中市出臺了關于加快榆次經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展的若干意見，晉城市出臺了關于進一步加快晉城經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)發(fā)展的意見等，這些都為制定條例提供了豐富和詳實的立法參考。此外，兄弟省市先后出臺一系列條例和規(guī)范性文件，也為我省的