土地使用稅征收管理存在的問題及對策

1、土地使用稅征收管理存在的問題及對策即墨市地方稅務(wù)局 自推行土地使用稅覆蓋式管理以來， 我市的土地使用稅征收管理水平得到極大提高， 但隨著土地管理法律、 法規(guī)的完善、土地二級市場的發(fā)展、個體私營經(jīng)濟的發(fā)展，土地使用稅的征收管理也出現(xiàn)不少問題，按照 科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理的要求，進(jìn)一步加強和規(guī)范土地使用稅管理勢在必行。一、土地使用稅征收管理存在的問題1、土地使用稅稅收政策的不完善、國有土地管理部門土地管理的缺位、對土地使用稅的粗放執(zhí)法，導(dǎo)致 土地使用稅征收管理工作中，存在大量的、錯誤地認(rèn)定土地使用稅法定納稅人的違法問題。1988年9月 27日，國務(wù)院發(fā)布 198817 號國務(wù)院令，頒布中華人民

2、共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例，于 1988 年 11 月 1 日起實施。條例第二條規(guī)定， “在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和 個人，為城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納土地使用稅?！?，隨后，國家稅務(wù)總局于 1988 年 10 月 24 日下發(fā) 國家稅務(wù)局關(guān)于檢發(fā) 關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定 的通 知（以下簡稱通知 ），第四條規(guī)定： “土地使用稅由擁有土地使用權(quán)的單位或個人繳納。擁有土地使用 權(quán)的納稅人不在土地所在地的，由代管人或?qū)嶋H使用人納稅；土地使用權(quán)未確定或權(quán)屬糾紛未解決的，由 實際使用人納稅；土地使用權(quán)共有的，由共有各方分別納稅。 ”在

3、當(dāng)時，我國土地二級市場尚未建立，國有 土地使用權(quán)的所有權(quán)不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，條例中的“ 使用土地的單位和個人”就是持有國有土地使 用證或無證實際使用土地的單位和個人、 通知第四條規(guī)定的“擁有土地使用權(quán)的單位或個人” ，也就 是持有國有土地使用證或無證實際使用土地的單位或個人， 通知對納稅人的解釋清楚、明確； 1990 年 5 月 19 日，中華人民共和國第 55 號國務(wù)院令頒布實施中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn) 讓暫行條例，自此開始，我國國有土地使用權(quán)的所有權(quán)才可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，土地二級市場逐步 建立和完善，單位和個人取得土地使用權(quán)的渠道和形式多樣化，財政部、國家稅務(wù)總局并

4、沒有因此對條例 第二條的規(guī)定進(jìn)一步明確和解釋，在土地二級市場承租的國有土地使用權(quán)誰是法定納稅人？目前尚無明確 的解釋和規(guī)定；國家稅務(wù)總局在回復(fù)各地的“明確土地使用稅法定納稅人的函”中多次引用條例第二條的 規(guī)定，但國家稅務(wù)總局對土地使用稅暫行條例沒有法定解釋權(quán)，不能成為執(zhí)法的依據(jù)；條例授權(quán)財政部解 釋的通知中“擁有土地使用權(quán)的單位或個人” ，是在土地一、二級市場取得國有土地使用權(quán)的所有權(quán)、 持有國有土地使用證的單位或個人？還是最終使用土地的單位或個人？有出租權(quán)的土地使用者依法出 租土地使用權(quán)，土地管理部門根據(jù)土地登記規(guī)則給承租人核發(fā)租賃國有土地使用證，持有租賃國有土地使用證的單位或個人在合同租賃

5、期內(nèi)擁有法定土地使用權(quán)，這種情況誰是法定納稅義務(wù)人？ 分析我國現(xiàn)行土地法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定： 中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例 第四條 規(guī)定：“依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或 者用于其他經(jīng)濟活動，合法權(quán)益受國家法律保護(hù)” ，第三十一條規(guī)定， “土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附 著物出租，出租人應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記” ；1995 年 12 月 28 日，原國家土地管理局國土法字第 184 號發(fā)布土地登記規(guī)則 ，規(guī)則第三十條規(guī)定， “有出租權(quán)的土地使用者依法出租土地使用權(quán)的，出租人與 承租人應(yīng)當(dāng)在租賃合同簽訂后十五日內(nèi)，持租賃合同

6、及有關(guān)文件申請土地使用權(quán)出租登記。土地管理部門 應(yīng)當(dāng)在出租土地的土地登記卡上進(jìn)行登記， 并向承租人頒發(fā)土地他項權(quán)利證明書” ；通過以上條款的分析我 們可以確定，我們平常所說的土地使用權(quán)包含土地使用權(quán)的所有權(quán)和實際使用權(quán)兩重含義，在執(zhí)行土地使 用稅政策時，我們要分清楚并加以區(qū)別。 時至今日，單位和個人依法取得土地使用權(quán)的渠道大致可分為三類：一是國家對國有土地使用權(quán)出讓、出 租、劃撥，單位或個人繳納出讓金、租賃費等，直接從政府手中取得國有土地使用權(quán)的若干年的所有權(quán)， 通過“物權(quán)”擁有使用權(quán)；二是在土地二級市場購買國有土地使用權(quán)的所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓的國有土地使用權(quán)， 通過“物權(quán)”擁有若干年的使用權(quán)；三是在

7、土地二級市場租賃擁有國有土地使用權(quán)的所有權(quán)的單位或個人 讓渡的土地使用權(quán)， 在承租期內(nèi)擁有土地使用權(quán)。 中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條 例第四十九條規(guī)定“土地使用者應(yīng)當(dāng)依照國家稅收法規(guī)的規(guī)定納稅。 ”，在目前的土地市場現(xiàn)狀下，按照 現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)的規(guī)定， 通知中“擁有土地使用權(quán)的單位和個人”與條例第二條中“使用土地 的單位和個人”在概念上已有很大差異， 通知將條例第二條中“使用土地的單位和個人”解釋為“擁有 土地使用權(quán)的單位和個人” ，在現(xiàn)行土地政策下違背土地使用稅條例第二條的規(guī)定， 違背中華人民共和國 城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例的規(guī)定，根據(jù)立法法的規(guī)定，

8、通知中的解釋無效，根據(jù)土地 使用稅條例和我國土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，使用土地的單位和個人就是土地使用稅的法定納稅人。 從土地使用稅暫行條例實施至今已有 18年之久，截止今日， 財政部、 國家稅務(wù)總局下發(fā)有關(guān)土地使用稅的 文件不足 50 個，期間國家四次修訂土地法， 出臺大量的土地法規(guī)政策， 我們的土地使用稅征收管理一直沿 用通知第四條的解釋，依據(jù)國有土地使用證確定納稅人，土地使用稅政策與國家土地政策、法律 法規(guī)脫節(jié)，在對租賃土地征收土地使用稅工作中，我們存在大量的認(rèn)定納稅人錯誤，按照精確、細(xì)致、深 入的稅收精細(xì)化管理原則，我們必須盡快糾正。同時，由于外資企業(yè)不繳納土地使用稅，所以假外資、假 合

9、資現(xiàn)象嚴(yán)重，外資企業(yè)圈占土地現(xiàn)象大量存在，開征土地使用稅的“促進(jìn)合理利用城鎮(zhèn)土地、調(diào)節(jié)土地 級差收入、提高土地使用效益、加強土地管理”的作用難以發(fā)揮，因此有必要加快城鎮(zhèn)土地使用稅立法， 對土地使用稅的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。2、我們目前的土地使用稅覆蓋式管理是通過納稅人覆蓋土地模式，覆蓋面窄，征收管理存在很多漏洞。 土地使用稅稅種簡單、計算簡單，土地使用稅覆蓋式管理也已推行多年，但我們每年稽查入庫土地使用稅 額都超過查補入庫稅款的 10%以上，分析主要原因是我們的土地稅源庫資料不全、不實，一是我們的“覆 蓋式管理”是通過納稅人覆蓋土地模式，有部分土地沒有覆蓋，我們要求稅源庫與稅收入庫額比對，部分 管

10、理員利用納稅人申報資料倒推稅源庫資料，缺少實地勘察資料，缺少土地使用證件資料，缺少土地實際 占用的情狀資料，造成稅源庫資料虛假；二是部分沒有辦理稅務(wù)登記的納稅人沒有納入覆蓋管理范圍，造 成管理漏洞；在個體私營經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的縣市，每年新辦理的土地使用手續(xù)很多是個人用地，雖然他們在 辦理用地手續(xù)時申請的是生產(chǎn)經(jīng)營項目，也辦理工商登記，但他們一般是當(dāng)月辦理工商登記當(dāng)月注銷，僅 留下工商登記證件復(fù)印件使用，不辦理稅務(wù)登記，形成我們覆蓋式管理的盲區(qū)；三是部分已注銷稅務(wù)登記 的納稅人占用的土地沒有納入覆蓋管理范圍，當(dāng)前，我們辦理注銷稅務(wù)登記還存在很多不規(guī)范的行為，對 注銷企業(yè)的資產(chǎn)處置沒有全部納入稅收監(jiān)控

11、范圍，很多企業(yè)注銷稅務(wù)登記后仍然使用原企業(yè)代碼和名稱， 有的企業(yè)甚至只注銷稅務(wù)登記而保留工商登記，土地使用權(quán)的所有權(quán)依然在原納稅人名下，納稅人實際上 只是停止經(jīng)營，而沒有注銷，這部分企業(yè)占用的土地沒有納入覆蓋范圍，稅收管理失控。3、土地使用稅有關(guān)行政審批項目取消后的后續(xù)管理工作沒有開展，土地使用稅政策宣傳不到位， 納稅人該享受的稅收政策沒有落實。國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定（國發(fā) 2004 16 號）下發(fā)后，納稅人直接用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的生產(chǎn)用地、對企業(yè)范圍內(nèi)的荒山、林地、湖泊等占地尚未利用的、企業(yè)廠區(qū)外對外開放的 公共綠化用地可暫免征收土地使用稅，免征稅額由納稅人在申報繳納

12、城鎮(zhèn)土地使用稅時自行計算扣除，并 在申報表附表或備注欄中作相應(yīng)說明。為保證稅收收入，各地稅務(wù)機關(guān)對此項土地使用稅政策的規(guī)定，不 宣傳、不解釋，工作缺位，絕大部分企業(yè)按照土地使用證或政府批文記載的面積申報納稅，稅源資料不實， 納稅人的合法權(quán)益沒有充分享受。自 2002 年起，我市根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際，兩次調(diào)高土地使用稅單位稅額，部分2002 年度以前簽訂的土地租賃合同的租金甚至少于土地使用稅稅額，我們在執(zhí)法過程中，在沒有深入研究土地使用稅政策和土地政策 的情況下，粗放的向土地使用權(quán)的所有者征稅，導(dǎo)致部分納稅人有意見，甚至抵觸新的土地使用稅單位稅 額規(guī)定，土地使用稅政策宣傳內(nèi)容需進(jìn)一步完善。二、進(jìn)一步

13、加強和規(guī)范土地使用稅征收管理的對策 今年是省局確定的 “管理年”，我們應(yīng)當(dāng)按照精細(xì)化管理的要求進(jìn)一步做好土地使用稅的征收管理工作，做 到稅收執(zhí)法精確、稅源管理細(xì)致、稅收管理深入。1、精確執(zhí)法，完善土地使用稅政策，使土地使用稅政策與相關(guān)法律法規(guī)銜接。土地使用稅政策與國家的土 地法律法規(guī)有著密切的聯(lián)系，根據(jù)立法法的規(guī)定和法的時效原則，新出臺的土地法律法規(guī)會對頒布較早、 位階較低的土地使用稅政策產(chǎn)生重大影響或變化，我們應(yīng)不斷關(guān)注國家的土地政策變化和土地法律法規(guī)的 變化，適時完善土地使用稅政策，對容易引起歧義的條文及時做出明確的解釋，對違反新法的規(guī)定及時調(diào) 整，對不適應(yīng)新經(jīng)濟形勢、影響經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)容及

14、時修訂補充，做到執(zhí)法精確。2、盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)土地使用稅政策，促進(jìn)土地合理利用。外資企業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，經(jīng)濟實力不斷壯 大，不少地方的個別涉外企業(yè)，由于經(jīng)濟實力大，已對當(dāng)?shù)卣臎Q策和管理產(chǎn)生影響，由于涉外企業(yè)不 繳納土地使用稅，對土地使用費又可以要求政府予以免除，因此個別涉外企業(yè)有圈占土地傾向，為促進(jìn)土 地合理利用，加強土地管理，公平稅收負(fù)擔(dān)，我們應(yīng)盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)土地使用稅政策。3、充分利用綜合治稅信息網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)，進(jìn)一步深化土地使用稅覆蓋式管理，以地管稅。從2002年到 2005 年，國家組織兩次全國性的土地普查， 各地土地管理部門的地籍資料完整、 準(zhǔn)確、 詳細(xì)，從 2003

15、年開始，各地城建規(guī)劃部門開始使用坐標(biāo)系電子地圖系統(tǒng)，從這兩個部門我們可以得到每一宗土地的精確 坐標(biāo)位置、土地使用詳細(xì)資料，我們應(yīng)當(dāng)以地籍資料為基礎(chǔ)，以地管稅，使土地使用稅管理更加細(xì)致。首 先使用坐標(biāo)系電子地圖系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫資料對全部土地進(jìn)行覆蓋， 確定每一宗土地的土地使用證編號、 面積、 廠區(qū)內(nèi)使用面積（注：土地使用證面積一般包含廠區(qū)外公共綠地面積、半邊道路面積） 、土地使用權(quán)所有人 詳細(xì)資料（包括名稱、身份證件號、稅務(wù)登記號等與稅收管理有關(guān)資料） 、土地等級、應(yīng)納稅額等，出租土 地應(yīng)有承租土地使用人詳細(xì)資料（包括名稱、身份證件號、稅務(wù)登記號等與稅收管理有關(guān)資料） ，其次要將 坐標(biāo)系電子地圖系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫資料定期與納稅申報資料進(jìn)行比對，及時發(fā)現(xiàn)征管漏洞，第三要及時將土地 管理部門和城建規(guī)劃部門的有關(guān)資料及時更新到數(shù)據(jù)庫內(nèi)，這樣我們的土地使用稅覆蓋式管理水平會得到 極大提高。4、深入宣傳土地使用稅政策， 做好土地使用稅有關(guān)行政審批項目取消后的后續(xù)管理工作。 開征土地使用稅 的目的在于促進(jìn)合理利用城鎮(zhèn)土地