國資部門須建立出資者財務(wù)體系

1、國資部門須建立出資者財務(wù)體系        【摘 要】 筆者認為，在不斷完善和提高國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能的過程中，適時地利用最新的財務(wù)理論成果，對國資部門近年來“管資產(chǎn)”的實踐進行科學(xué)的總結(jié)，提出和建立出資者財務(wù)體系，具有十分重要的現(xiàn)實意義。出資者財務(wù)的理論研究已經(jīng)取得了較多的成果，但尚需要在我國改革發(fā)展的實踐中進行檢驗和提高。筆者撰寫本文的目的旨在建立比較完善的出資者財務(wù)體系，依法履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。 【關(guān)鍵詞】 國資； 出資者； 財務(wù) 出資者財務(wù)是我國學(xué)者于上世紀(jì)90年代提出的一個新概念。它是在我國國有企業(yè)實

2、現(xiàn)政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的形勢下，從不同利益相關(guān)者的角度對傳統(tǒng)企業(yè)財務(wù)進行審視和定位的結(jié)果。所謂出資者財務(wù)，就是企業(yè)的出資人（包括企業(yè)、團體、個人，也包括國有資產(chǎn)的出資人代表）在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對其投出的資本進行運營、管理、監(jiān)督的一系列財務(wù)活動。一種觀點認為，出資者財務(wù)是與經(jīng)營者財務(wù)、國家財務(wù)相對應(yīng)的；還有的觀點認為，出資者財務(wù)對應(yīng)的是經(jīng)營者財務(wù)和財務(wù)經(jīng)理財務(wù)。 十六大確立了新的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制后，中央和地方的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為各級國有資產(chǎn)的出資人代表相繼到位，而且依據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例有效地開展了工作。 一、建立出資者財務(wù)體系的意義 （一）是國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營

3、權(quán)分離的需要 現(xiàn)代企業(yè)理論告訴我們，企業(yè)的不同利益關(guān)系人對企業(yè)經(jīng)營管理的目標(biāo)要求是不相同的，這里包括出資者、經(jīng)營者、債權(quán)人、政府管理者、社會公眾等。尤其是出資者和經(jīng)營者，它們是在委托代理關(guān)系基礎(chǔ)上建立的經(jīng)濟利益的矛盾統(tǒng)一體，客觀效果一致，主觀意志卻有很大的差別。在計劃經(jīng)濟時期，企業(yè)沒有獨立的民事資格，是政府職能的延伸和附屬物，國家既是所有者又是經(jīng)營者，不存在權(quán)力劃分，所謂“國營企業(yè)”者是也。建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)政企分開以后，國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)從逐步擴大到完全到位，結(jié)果是經(jīng)營者得到了應(yīng)有的經(jīng)營管理權(quán)，在運作的過程中又普遍地出現(xiàn)侵犯出資者所有權(quán)的現(xiàn)象，形成了國有企業(yè)的“內(nèi)部人控制”。究其根本原

4、因，就是因為在完成“兩權(quán)”分離的同時，沒有對出資者和經(jīng)營者的財務(wù)權(quán)力作出界定，沒有建立出資者財務(wù)體系，出資者財務(wù)目標(biāo)缺失所致。 （二）是國有資產(chǎn)出資人職責(zé)與社會管理職責(zé)分開的需要 國有企業(yè)的所有者是國家，行使所有權(quán)的是各級政府，政府既是國有企業(yè)的出資人，又是整個社會的管理者，在以“一大二公”為特色的計劃經(jīng)濟時代，不可避免地會出現(xiàn)兩種角色的混同。在以出資者管理企業(yè)的同時，政府也以社會管理者的身份在就業(yè)、分配、社會保障等方面對企業(yè)進行了過度的干預(yù)，使企業(yè)承擔(dān)了許多不應(yīng)有的社會職能。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)成立以后，過去政府各部門對企業(yè)行使的屬于出資者性質(zhì)的職能統(tǒng)一委托給國資委行使，各部門則專心履行好社

5、會公共管理的職責(zé)，兩者互不超越，這就是“政資分開”。這種設(shè)計既是市場經(jīng)濟體制的需要，也是社會主義國家管理國有企業(yè)方式的創(chuàng)造。體現(xiàn)在財務(wù)活動中，就是要出資者財務(wù)與國家財務(wù)相分離，分別建立各自的財務(wù)體系，進行獨立的運作。 （三）是貫徹落實有關(guān)法律法規(guī)的需要 市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，國有企業(yè)出資人的財務(wù)活動要嚴(yán)格執(zhí)行國家的有關(guān)法律法規(guī)，建立出資者財務(wù)體系，也是貫徹落實這些法律法規(guī)的需要。一是落實公司法的規(guī)定，明確把握和行使國有獨資、國有控股、國有參股企業(yè)的股東地位和職責(zé)，妥善處理與其它股東、董事會、經(jīng)營者等相關(guān)各方的財務(wù)關(guān)系。二是落實企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例的規(guī)定，行使好“管資產(chǎn)”的各項監(jiān)督管理職能

6、，規(guī)范國有企業(yè)財務(wù)行為，保障國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。三是落實企業(yè)財務(wù)通則的規(guī)定，充分履行國資部門在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、內(nèi)部控制、全面預(yù)算、投資管理、收益分配、業(yè)績考核等方面的職責(zé)，實現(xiàn)國有企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。 二、出資者財務(wù)的目標(biāo)和內(nèi)容 毫無疑問，出資者財務(wù)的直接目標(biāo)，就是追求所投出資本的保值增值，國有企業(yè)也是如此。這個目標(biāo)要在持續(xù)不斷運營的動態(tài)過程中實現(xiàn)，而且要始終把握和處理好各種風(fēng)險。 出資者財務(wù)的內(nèi)容要根據(jù)出資者財務(wù)的目標(biāo)來確定，其基本原則是不能干預(yù)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，又必須維護出資人的資本權(quán)益，實現(xiàn)資本的保全和增值。這些內(nèi)容包括： （一）審查批準(zhǔn)企業(yè)內(nèi)部財務(wù)制度，促使企業(yè)建立內(nèi)部控制和風(fēng)

7、險管理制度 制度就是規(guī)則，企業(yè)內(nèi)部財務(wù)制度是保證經(jīng)營者財務(wù)行為合法、規(guī)范、有效的根本保證。因此，國家出資者不僅要通過制定公司章程來約束企業(yè)的重大行為，而且必須擁有對企業(yè)內(nèi)部財務(wù)制度的決定權(quán)，建立健全企業(yè)的籌資制度、投資制度和利潤分配制度，并且保證企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。內(nèi)部控制和風(fēng)險管理是現(xiàn)代企業(yè)必須高度重視的環(huán)節(jié)，出資者促使企業(yè)制定實施相關(guān)的規(guī)范，能夠保證自身的根本權(quán)益不受損害。 （二）審查批準(zhǔn)企業(yè)財務(wù)戰(zhàn)略、財務(wù)規(guī)劃和財務(wù)預(yù)算 企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是什么？發(fā)展途徑在哪里？分階段的任務(wù)有哪些？這些都應(yīng)該由出資者來決策，經(jīng)營者只能遵照執(zhí)行。因為國有企業(yè)的出資者會根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展的時期性要求，確定投資的方向和重點

8、，保持各種產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。國資部門審查企業(yè)財務(wù)戰(zhàn)略、財務(wù)規(guī)劃和財務(wù)預(yù)算，可以防止企業(yè)活動的盲目性和單純趨利行為，有利于國家宏觀調(diào)控政策的實施，有利于國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 （三）確定國有資本保值增值目標(biāo)，對經(jīng)營者進行考核和獎懲 現(xiàn)代以公司制為主要組織形式的企業(yè)，通過委托代理制度和公司有機體理論對股東、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理的職責(zé)權(quán)限進行劃分，實現(xiàn)“各負其責(zé)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效”。其中最關(guān)鍵的一環(huán)，就是出資者對經(jīng)營者的委托，這是代理制度產(chǎn)生以來最有意義的契約關(guān)系。出資者將資本委托給經(jīng)營者，確定增值目標(biāo)，對其經(jīng)營成果進行考核并付給相應(yīng)代理成本薪酬；經(jīng)營者接受委托者的要求，按其目標(biāo)進行經(jīng)營管理，實

9、現(xiàn)委托責(zé)任并獲取報酬。這種代理關(guān)系的建立必須是公平的，必須是市場化的，絕對不能由經(jīng)營者自制目標(biāo)、自行考核、自定薪酬。                （四）決定企業(yè)的籌資、投資、擔(dān)保、捐贈、重組、利潤分配等重大財務(wù)事項 所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是委托代理制度的必然要求，但是經(jīng)營權(quán)的行使要服從和服務(wù)于所有者的根本利益，不存在脫離出資者、憑空而生的企業(yè)主體，也不存在無限度的經(jīng)營自主權(quán)。對這一關(guān)系的錯誤認識，導(dǎo)致了實踐中大量出資者權(quán)益受損害而無法追

10、究的案例?；I資、投資、擔(dān)保、捐贈、重組、利潤分配，都是涉及企業(yè)根本利益的重大財務(wù)行為，必須由出資者自行決策。當(dāng)然，在這一決策過程中，經(jīng)營者要協(xié)助提供必要的預(yù)案，決策者要進行充分的調(diào)查研究和科學(xué)論證，合法規(guī)范，謹慎高效。其中投資行為屬于資本的二次運作，利潤分配則是股東基本權(quán)力的體現(xiàn)，是出資者財務(wù)中的核心內(nèi)容。 （五）參與決定企業(yè)合并、分立、撤銷、增加或減少資本、發(fā)行債券等重大事項 這是公司法賦予股東的權(quán)力，這些權(quán)力甚至不能授權(quán)董事會來行使，因為這些行為關(guān)系到企業(yè)的存在與否，存在的形式、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。嚴(yán)格地講有些不是日常的財務(wù)行為，而是在特定情形下，出資者對企業(yè)根本命運進行的安排。這些安排不屬于日常

11、財務(wù)管理的范疇，但離不開財務(wù)理念和方法的支撐，增加、減少資本和發(fā)行債券完全屬于出資者的行為，所以應(yīng)當(dāng)作為出資者財務(wù)的重要內(nèi)容來看待。 （六）依法對經(jīng)營者實施財務(wù)監(jiān)督 代理關(guān)系必然帶來的是代理成本問題，除了直接支付的薪酬外，就是經(jīng)營者的逆向選擇和道德風(fēng)險。解決問題的途徑，一方面要通過合理的激勵機制激發(fā)其積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮；另一方面就是建立各種監(jiān)督機制進行財務(wù)監(jiān)督。在目前的制度條件下，國資委對企業(yè)的監(jiān)督可以通過幾種形式進行：一是加強國有企業(yè)監(jiān)事會制度，通過外派的獨立的監(jiān)督機構(gòu)，對出資者關(guān)心的重大事項進行全過程、全方位的監(jiān)督；二是依據(jù)有關(guān)規(guī)定對獨資和控股企業(yè)委派或者推薦財務(wù)總監(jiān)，從組織措施上約束企

12、業(yè)的財務(wù)行為；三是獨立行使會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等社會中介機構(gòu)的聘任權(quán)，對企業(yè)的會計決算、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)處置、工程預(yù)決算進行鑒證和監(jiān)督；四是在公司法和公司章程的范圍內(nèi)，通過黨委紀(jì)檢部門、工會組織的工作進行相關(guān)的監(jiān)督。在這些方面，國資委都擁有廣闊的工作空間，需要進行認真的總結(jié)和探索。     三、出資者財務(wù)與其它財務(wù)的關(guān)系 出資者財務(wù)是從財務(wù)主體角度對企業(yè)財務(wù)的進一步分類，其分類的基礎(chǔ)是對企業(yè)實際控制權(quán)在各利益相關(guān)體之間的配置。在目前情況下，筆者傾向于把企業(yè)財務(wù)分為出資者財務(wù)、經(jīng)營者財務(wù)和國家財務(wù)，并在此基礎(chǔ)上處理相互的關(guān)系。那種把經(jīng)營者財務(wù)再分出財務(wù)

13、經(jīng)理財務(wù)的看法，因為財務(wù)經(jīng)理在公司治理結(jié)構(gòu)中構(gòu)不成獨立的利益主體，不予采納。 （一）出資者財務(wù)與經(jīng)營者財務(wù)的關(guān)系 出資者與經(jīng)營者的關(guān)系，是公司制誕生后通過委托代理而形成的一種契約關(guān)系。出資者、董事會、經(jīng)營者共同組成公司治理結(jié)構(gòu)，對企業(yè)的權(quán)力進行分配，并在運行過程中達到相互制衡和統(tǒng)一。就出資者而言，委托代理并不意味著出資者將企業(yè)的全部控制權(quán)都交付給經(jīng)營者，只是被動地等待實現(xiàn)資本增值的目標(biāo)，相反出資者享有重大決策、選擇經(jīng)營者和資本收益等資本所有權(quán)，這正是出資者財務(wù)的權(quán)利基礎(chǔ)。與此相適應(yīng)，經(jīng)營者對出資者投入企業(yè)的資產(chǎn)擁有占有、使用和依法處分等經(jīng)營權(quán)，這就成為經(jīng)營者財務(wù)的權(quán)利基礎(chǔ)?？梢哉f，出資者財務(wù)的

14、理財對象是資本，經(jīng)營者財務(wù)的理財對象是資產(chǎn)。 在出資者和經(jīng)營者的關(guān)系中，由于環(huán)境的不確定性和信息不對稱因素的存在，出資者往往處于不利的地位，出資者除了建立行之有效的激勵機制和約束機制外，就是要明確劃分出資者財務(wù)與經(jīng)營者財務(wù)的界限。出資者財務(wù)的內(nèi)容如前所述。經(jīng)營者財務(wù)的范圍，應(yīng)當(dāng)包括：擬訂企業(yè)內(nèi)部財務(wù)管理制度、財務(wù)戰(zhàn)略、財務(wù)規(guī)劃，編制財務(wù)預(yù)算；組織實施企業(yè)籌資、投資、擔(dān)保、捐贈、重組和利潤分配等財務(wù)方案；組織財務(wù)預(yù)測和財務(wù)分析，實施財務(wù)控制；編制并提供企業(yè)財務(wù)會計報告，如實反映財務(wù)信息和有關(guān)情況；配合有關(guān)機構(gòu)依法進行審計、評估、財務(wù)監(jiān)督等工作。 （二）出資者財務(wù)與國家財務(wù)的關(guān)系 企業(yè)的出資者可分

15、為個人出資者、法人出資者和國家出資者，三者享有的資本所有權(quán)是完全相同的，但也有不相同的地方。個人和法人出資者是財產(chǎn)的所有者，而國家出資者的身份卻是通過委托而取得的，就是說國資委只是國有資產(chǎn)的出資人代表，國資委之上還有一個與政府預(yù)算的關(guān)系問題，這就是國家財務(wù)。在我國，國家財務(wù)是通過制定國有企業(yè)法規(guī)制度、批準(zhǔn)國有資本預(yù)算、實施國家審計等途徑來實現(xiàn)的。 國家財務(wù)與出資者財務(wù)的主要區(qū)別在于：一是國家財務(wù)是一種更高層次的委托代理，是建立在出資人委托代理之上的，性質(zhì)上更側(cè)重于政治性，是人民、國家、政府對出資人代表國資委的委托。在建立新國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制以后，探索和明確國家財務(wù)的權(quán)限和內(nèi)容是十分必要的，國家財務(wù)對出資者財務(wù)不能“委