文化支出的績效預(yù)算管理案例分析

1、一、文化事業(yè)支出的績效管理一）建設(shè)先進文化必須對文化事業(yè)支出進行績效管理改革 社會主義先進文化是指既符合真、善、美的要求，具有中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，又弘揚改革 開放主旋律， 具有時代氣息的文化藝術(shù)產(chǎn)品。 這類產(chǎn)品在教育、 激勵和鼓舞人民方面將起著 重要作用。無論從我國理論，還是從我國的實踐看，建設(shè)先進文化必須立足于改革和創(chuàng)新。文化產(chǎn)品種類復(fù)雜，報紙、廣播、電視等媒體，小說、雜志、音樂、電影等文藝作品，博物 院、圖書館等文化場館，劇團、文工團等文藝團體都屬于文化的范圍。從內(nèi)容看，它們大多 屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但也有的屬于純公共產(chǎn)品，如博物館、文化研究等，而即使從準(zhǔn)公共產(chǎn)品 看，大多數(shù)文化事業(yè)接近于私

2、人產(chǎn)品，戲劇、電影、出版、電視、廣播等，但有的接近于純 公共產(chǎn)品，如圖書館等。這就是說，我們應(yīng)當(dāng)按“花錢買服務(wù)、花錢買效果”的? 則，對不同的文化產(chǎn)品生產(chǎn)部門采取不同的政策， 目的是在保存優(yōu)秀民族文化的同時， 促使多生產(chǎn)和多傳播好的文化產(chǎn)品。 文化產(chǎn)品的特點是創(chuàng)作行為的個人性質(zhì)，因此， 政府的作用主要是發(fā)揮文化單位的作用，力為人民提供好的文化產(chǎn)品， 而不是“養(yǎng)人、 養(yǎng)機構(gòu)” 。然而，我國的財政政策是建立在 “ 人、養(yǎng)機構(gòu)”上的，文化事業(yè)預(yù)算是“保工資”，而“做事”則還需另撥款。這種方式只能 培養(yǎng)“花瓶文化”。在我國， “花瓶文化”是一個不容忽視的現(xiàn)象，也是建立先進文化的主要障。例如，有的 政府

3、在“精品工程”上花了上百萬元，卻只演了一場“匯報演出”。在調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)， 在電視、廣播中，政府花幾百萬元“買回”的卻只是每天播出 15 分鐘的新聞，而其他時段 都在為自己創(chuàng)收； 有的地方政府每年在圖書館上花上百萬元， 結(jié)果卻讀者寥寥， 看書的人還 沒有工作人員多，變成了養(yǎng)老院；我國的報紙“千人一面”，版面重復(fù)率高達60% 70%，甚至淪落到靠強迫訂閱來生存；為了生活，過去的藝人每年演出300 400 場，而現(xiàn)在的演聽眾服務(wù)的， 它有利降低 庸俗員一年演出不足 50 場次，有的將演出變成“作秀”、走穴?？梢?， 先進文化絕不是政府花錢 “買來” 的，而應(yīng)當(dāng)是那些真心實意地為觀眾、 因而愿意為之

4、付費的精神產(chǎn)品。 當(dāng)然， 政府對文化產(chǎn)品給予適度補助是必要的， 收費，擴大消費面，但根本點是群眾喜聞樂見。由于好的精神產(chǎn)品太少，于是讓低級、 的產(chǎn)品占領(lǐng)市場，甚至黃、毒產(chǎn)品泛濫。（二）文化事業(yè)支出的績效管理的總體思路應(yīng)當(dāng)說， 文化事業(yè)支出的績效管理是一種制度改革， 而這一改革的目的是建立某種機制。 根 據(jù)以上分析， 我們應(yīng)當(dāng)造成一種這樣的機制： 文化事業(yè)單位的收入增加， 必須通過擴大為 “顧 客”服務(wù)來取得，而不應(yīng)當(dāng)“為顧客服務(wù)越多，個人收入越少”的機制。這是績效管理 的觀念。因此，在文化事業(yè)支出的改革上，績效預(yù)算管理的要點為：1分清不同的文藝產(chǎn)品，實行不同的財政補貼政策 這就是按公共產(chǎn)品理論

5、， 對不同的文藝產(chǎn)品不同的財政補貼政策。 必須指出， 財政補貼不是 無償撥款， 而是有效供給。 這就是說， 首先， 只有那些為觀眾、 聽眾等提供有效服務(wù)的產(chǎn)品， 才能獲得政府撥款；其次，財政補貼政策是一項成本分擔(dān)成本政策，也就是說，財政部門應(yīng) 當(dāng)根據(jù)文藝產(chǎn)品的供給成本，對不同性質(zhì)的服務(wù)，分擔(dān)不同比例的成本。例如，對于純公共 產(chǎn)品，則其供給成本應(yīng)當(dāng)由政府包干；對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則應(yīng)當(dāng)區(qū)分其公共性程度，采取是 政府分擔(dān)大部分，或者小部分成本的政策。2體現(xiàn)“花錢買效果”? 則“花錢買效果”是績效管理的基本 ? 則，應(yīng)用于文化事業(yè)就是花錢買場次、花錢買時段、花 錢買版面。（1）對文藝單位政府不再包工資福

6、利，而是按文藝單位、按演出場次（區(qū)分大中小場次） 獲得政府補助，演出場次越多，補助越多。（2）對電視臺、廣播電臺采用“花錢買時段”的思路，將其分為公共節(jié)目時段和娛樂節(jié)目 時段，前者由政府購買，后者由電視臺、廣播電臺在符合法律要求的前提下?營，同時取消撥款基數(shù)。對于電視臺、廣播電臺來說，“ ?營”意味著應(yīng)當(dāng)通過廣告來取得收入，好的節(jié)目或欄目將會吸引觀眾，這就意味著廣告收費提高。因此，市場機制將迫使其拿出更好的節(jié)目來。（3）對于圖書館等采用 “花錢買顧客” 政策， 取消包工資、 福利制度， 根據(jù)圖書周轉(zhuǎn)量 （一 年內(nèi)借書的人次數(shù)），及圖書周轉(zhuǎn)成本撥款。政府撥款的另一部分是購進圖書?？?。（4）對于報

7、紙等新聞出版業(yè)采用“花錢買版面”的思路，取消撥款基數(shù)，按內(nèi)容分為“公 共版面”和“為顧客服務(wù)版面”。政府購買的是公共版面，至于其他版面，報社在符合出版 法的前提下 ?營，通過競爭培養(yǎng)精品報紙?？傊?， 政府文化事業(yè)支出的績效管理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn) “為顧客服務(wù)” 的思想， 體現(xiàn)文化行業(yè)的特點， 這是我們設(shè)計案例的出發(fā)點和歸宿點。二、上海市XX區(qū)文化事業(yè)的財政支出現(xiàn)狀和問題分析（一）上海市XX區(qū)文化事業(yè)的財政支出現(xiàn)狀 上海市XX區(qū)的文化事業(yè)單位主要有圖書館、文化館、文物保護署、文化故居、廣播電臺、有線電視臺等六大類。 開發(fā)開放以來，XX區(qū)政府始終貫徹 “兩手抓，兩手都要硬”的方針， 貫徹“三個代表”精神，在

8、發(fā)展 ?濟的同時，文化事業(yè)也獲得了很大發(fā)展。19932002 年，該區(qū)財政的文化支出總額達 35 687 萬元，其中：事業(yè)費支出 18 248 萬元，占總支出的 51%； 基本建設(shè)支出 37495 萬元，占總支出的 49%。文化事業(yè)費支出從 1993 年的 322萬元增長到 2002 年的 3690 萬元，年均增長 31%，財政資金的高投入為文化事業(yè)發(fā)展提供了財力基礎(chǔ)。 同時，該區(qū)對文化事業(yè)的財政撥款機制進行改革，推行部門預(yù)算管理。二）文化事業(yè)支出存在的問題 隨著財政資金對文化事業(yè)投入的增加和供給方式的轉(zhuǎn)變，該區(qū)的文化事業(yè)發(fā)生了質(zhì)的飛躍。但對財政撥款的依賴度過高的問題比較突出，財政包攬使得文化

9、事業(yè)活力下降。（1）在財政對文化事業(yè)單位支出包干的制度下，文化事業(yè)單位弘揚先進文化是與預(yù)算撥款 脫節(jié)的。在固定預(yù)算下，單位提供的文化產(chǎn)品越多，總成本越高，則往往職工個人收入就越 少。（2）撥款方式與單位績效脫節(jié)。單位的基本預(yù)算支出是以人員編制為基礎(chǔ)的，這就鼓勵單位切機構(gòu)、爭編制，文化事業(yè)單位人浮于事，效率低下問題普遍存在。例如，電臺在20012003 年的人員支出占總支出的 73%，說明冗員問題的嚴(yán)重性。 它嚴(yán)重地限制了文化事業(yè)發(fā) 展。上述問題，說明了上海市XX區(qū)文化事業(yè)單位改革“養(yǎng)人財政”，實行績效管理是必要的。三、文化事業(yè)單位的績效管理方案 限于能力，我們選擇了該區(qū)六大類文化事業(yè)單位中的圖

10、書館和電臺為績效管理的案例?？傮w方案：一是通過界定圖書館、電臺服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，界定財政供給和成本分擔(dān)? 則；二是探索兩個行業(yè)的 ?常性?費績效撥款的方式；三是設(shè)計兩個行業(yè)的績效評價指標(biāo)， 為實施績效管理奠定基礎(chǔ)。（一）上海市XX區(qū)圖書館的績效管理方案該區(qū)共有6個區(qū)屬公共圖書館（中心分館、第一分館、第二分館、C分館、少兒分館、丫圖萬元。書館），實行“總館一分館”體制。目前，全區(qū)圖書館的總建筑面積達萬平方米，館藏圖書 總量萬冊，凈資產(chǎn)總額 3162 萬元，其中事業(yè)基金 293萬元，固定基金 2740 萬元，在職人數(shù) 132 人， 1993 年的人均公用支出 8.?過目前該區(qū)圖書館已基本形成特

11、色各異、 資源共享、 聯(lián)合采編、 通借通還的運行管理體制。 多年的努力，該區(qū)圖書館已 ?形成了圖書借閱、數(shù)字圖書館、目錄咨詢、信息加工咨詢、二 次文獻開發(fā)、資料代查代譯、音像視聽、電子閱覽室、讀書推廣等服務(wù)體系。公共圖書館的文獻資源屬社會共有， 其服務(wù)屬于純公共產(chǎn)品， 具公共性、 無償性特點。 為此， 其服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)來自財政撥款。 這一點， 該區(qū)財政局是明確的， 而本課題需要研究的是如何 借助于績效管理，促使圖書館擴大讀者范圍，并提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。1基本方案圖書館的績效管理分為績效撥款和績效評價兩個環(huán)節(jié)。 績效撥款要求按業(yè)績指標(biāo)來撥款。 績 效評價通過評價確定實現(xiàn)情況， 并結(jié)算撥款額， 凡是

12、達到特征質(zhì)和量指標(biāo)要求的， 給予全額 撥款，超過要求的增加相應(yīng)預(yù)算，達不到要求的，按規(guī)定扣減下年度預(yù)算。2.績效撥款方案圖書館的績效預(yù)算方案分為固定撥款和績效撥款兩部分。前者是那些必須保證的支出和暫時難以計算業(yè)績的支出，如閱覽室、圖書資料購置費、設(shè)施和設(shè)備維修費。后者是必須按業(yè)務(wù) 特征值（總流通人次）的量進行計算和撥款的，我們選擇流通人次（包括內(nèi)閱人次和外借人 次）作為統(tǒng)一的特征值指標(biāo)，以簡化管理（表712），同時，將讀書推廣活動等？費列入?常性支出。表712上海市XX區(qū)圖書館的績效預(yù)算的業(yè)務(wù)分類其他業(yè)務(wù)如數(shù)字圖書館、目錄咨詢、音像視聽、電子閱覽室的服務(wù)目的都是通過幫助讀者了解圖書館和豐富讀書

13、環(huán)境來吸引讀者。撥款額=績效撥款額+固定撥款額對圖書館的撥款公式為績效撥款額=總流通人次X補助標(biāo)準(zhǔn)流通人次=圖書流通量+圖書和報、雜志閱覽人次固定撥款額=圖書資料購置費+設(shè)施、設(shè)備購置維修費有關(guān)的計算數(shù)據(jù)為每流通人次補助標(biāo)準(zhǔn)=人均服務(wù)成本5元X （1 ?費自給率=（元/人次）人均服務(wù)成本=基本支出246萬元一圖 書資料購置費33萬元=5 （元/人次）總流通人次42萬人次數(shù)據(jù)測算依據(jù)為：由于C圖書館的辦館（1）人均服務(wù)成本是根據(jù)該區(qū)的 C圖書館2003年相關(guān)財務(wù)資料計算。歷史長，館藏圖書總量大，？我們測算，該館的圖書資源使用率、工作效率方面較好，其數(shù) 據(jù)具有代表性。?費自給率根據(jù)全區(qū)圖書館200

14、3年的財務(wù)報表數(shù)據(jù)計算，即事業(yè)收入和其他收入占總支出的比重為%（2）閱覽室座位數(shù)據(jù)最新統(tǒng)計為1583個。3人/天。（3）閱覽座位利用率根據(jù)近三年的統(tǒng)計，最高為人/天，最低為人/天，考慮到讀者的閱覽習(xí)慣和閱覽室服務(wù)成本的固定性，我們暫定為（4）圖書資料購置費，按 2003年的財政撥款為470萬元。（5）大宗設(shè)施和設(shè)備購置維修費按項目支出預(yù)算管理，不在本課題范圍內(nèi)。按上述測算方法，我們計算為固定撥款 =X 1583X 3X 365+4700000=1077（萬元）（不含設(shè)施、設(shè)備購置、維修費等專項撥款）績效撥款=外借人次X每流通人次補助標(biāo)準(zhǔn)2003 年全區(qū)圖書館的外借人次為 62萬人次，如果不考慮

15、績效考評因素，則圖書館？常性？費的績效撥款 =620000X =217 （萬元） 需要注意的是：（ 1 ）流通人次的統(tǒng)計，依計算機登記的書卡為依據(jù)。閱覽室人次數(shù)統(tǒng)計也以計算機刷卡人 次數(shù)為依據(jù)。但盡管這樣，主管部門還應(yīng)當(dāng)加強抽查，并核對結(jié)果。（ 2）我們使用的 ?費自給率是以2003 年的財務(wù)情況為依據(jù)，并假定工本費收入、場租收入、利息收入等其他收入在幾年內(nèi)是比較穩(wěn)定的， 這可能與今后的實際情況有差異，需要在具體操作時作相應(yīng)的調(diào)整。3績效評價方案這一績效評價指標(biāo)體系是以 ISO11620 圖書館績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合財政管理的要求設(shè) 定的?？冃гu價指標(biāo)共分 3大類 7項一級指標(biāo)（表 713）

16、。表 713 有關(guān)指標(biāo)解釋如下：1 ）讀者滿意度。 讀者對館內(nèi)服務(wù)的滿意度。該指標(biāo)可以細分到每一項具體服務(wù)內(nèi)容， 讓讀者對圖書館的外借部、電子閱覽室、報刊閱覽室、信息咨詢、多功能廳、電腦培訓(xùn)班、讀書推廣活動等各個 部門的服務(wù)水平和管理做出評價。 讀者對文獻資料的滿意度。該指標(biāo)反映了讀者所需資料的可得性， 和圖書館所提供的各類文獻資料如書籍、期刊、報刊、光碟、錄像帶等，對讀者的滿足程度。以上兩個指標(biāo)是定性指標(biāo)，評價方法可采取讀者調(diào)查問卷的形式。（ 2）資源使用率。一般是年外借冊次 / 館藏圖書總量， 該指標(biāo)反映了館藏文獻資料的利用率情況。 日內(nèi)閱覽人次 /閱覽室座位數(shù)量，該指標(biāo)在反映圖書館硬件設(shè)

17、施的利 我們測算的20012003年的?驗值為。 數(shù)字圖書館使用率。該指標(biāo)是通過測算圖書館電子閱覽室的座位利用率，即日上網(wǎng)人次 電子閱覽室座位數(shù)，來反映圖書館網(wǎng)絡(luò)資源的利用率，以及數(shù)字圖書館網(wǎng)頁的制作、維護、 更新是否能滿足讀者的需求。 由于電子閱覽室的上網(wǎng)人次在以前年度未作單獨統(tǒng)計， 包括在內(nèi)閱人次的統(tǒng)計中，所以該指標(biāo)還沒有測算 ?驗值。 館藏圖書利用率。 閱覽座位的利用率。 用率方面較具代表性，（ 3）工作效率。 每位館員日圖書流通處理量。日外借冊次/館員人數(shù)，2001 2003年的？驗值為19。 每位館員日服務(wù)流通人次。日流通人次/館員人數(shù)，2001 2003年的？驗值為26。以上兩個指

18、標(biāo)是為了評價圖書館的工作效率情況, 存在冗員問題。它反映了圖書館人員結(jié)構(gòu)是否合理，是否（二）區(qū)人民廣播電臺區(qū)人民廣播電臺歸區(qū)宣傳部管理，有調(diào)頻和有線兩種廣播方式，調(diào)頻每天播出15小時，有線每天播出9小時，分為新聞類、時事專題類、文藝類和廣告類節(jié)目。電臺的凈資產(chǎn)總額657萬元，其中：事業(yè)基金 312萬元，固定基金337萬元，在職人數(shù)40人，人均人員支出7 萬元，人均公用支出萬元。廣播服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從節(jié)目源制作、播放和傳輸?shù)娜^程看，它體現(xiàn)了三個特性：一 是公益性，即具有面向公眾提供公共產(chǎn)品的功能，宣傳黨和政府的政治主張和價值取向，并那么，我們可以將財政撥款放在 是符合廣播電臺特點的。 具體地說, 廣告性時段則可以推向市場。向人民介紹生活和工作知識。二是娛樂性。即通過語言、音樂等，向人民提供娛樂產(chǎn)品。三 是商業(yè)性。它可以為企業(yè)和個人提供廣告服務(wù)，并取得一定收入。上述三個特點，廣播電臺 是通過時段來劃分績效預(yù)算的。我們認為，既然廣播電臺通過時段來體現(xiàn)上述三個特點的， 購買公共性的時段上，而要求其他時段的？常性？費自給， 這就是政府花錢購買新聞板塊、時事專題板塊時段，而