關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能弱化的思考,黨政司法

1、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能弱化的思考 一、 當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能弱化的表現(xiàn) 立案監(jiān)督力度不夠。一是案源渠道不暢，立案監(jiān)督線索不多。二是對立案監(jiān)督案件的事實(shí)、證據(jù)過嚴(yán)。有的檢察機(jī)關(guān)在要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由時(shí)，以事實(shí)、證據(jù)是否足以定罪批捕、提起公訴來決定是否對某一個(gè)案件實(shí)行立案監(jiān)督。三是有的公安機(jī)關(guān)態(tài)度消極，對通知立案的案件立而不查的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四是被害人與檢察機(jī)關(guān)認(rèn)識有沖突時(shí)，檢察機(jī)關(guān)是立還是不立，無所適從。如果被害人認(rèn)為某案屬于該立不立，而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對該案不予立案是正確的，法律沒有作具體規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)如何處理有一定難度。五是對公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查的案件監(jiān)督，缺乏依

2、據(jù)。 偵查監(jiān)督效果不明顯。一是對偵查人員刑訊逼供行為監(jiān)督困難較大。二是對另案處理案件監(jiān)督難。另案處理主要有兩種情況：在逃和治安處罰。對在逃是否確實(shí)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作不能深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層單位，信息反饋滯后，很難起到有效監(jiān)督作用。治安處罰是否得當(dāng)，是否應(yīng)立案而作治安處罰，檢察機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督的必要措施，監(jiān)督效果也不理想。 審判監(jiān)督難以顯示出應(yīng)有的效力。一是有的檢察機(jī)關(guān)往往只重視公訴權(quán)的行使，重心放在了公訴的質(zhì)量上，而自覺不自覺地忽視了監(jiān)督職責(zé)，出現(xiàn)了一手硬，一手軟的情況。二是刑事審判監(jiān)督工作僅限于對公訴案件審判的監(jiān)督，而對自訴案件的審判活動監(jiān)督基本上沒有開展。由于對二審、再審抗訴案件過去采取書面審

3、理和調(diào)查訊問的方式審理的比較多，客觀上削弱了人民檢察院的審判監(jiān)督工作。三是檢察機(jī)關(guān)提出糾正意見后，人民法院是否接受改正，沒有法律規(guī)定，審判監(jiān)督的效力也就大打折扣，其效果比較差。四是判決、裁定監(jiān)督效果不佳。近幾年來，抗訴案件的改判率一直不高，難以達(dá)到有效的監(jiān)督效果。 執(zhí)行監(jiān)督不到位。對批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定，檢察機(jī)關(guān)只能提出書面意見，執(zhí)行機(jī)關(guān)如果不采納檢察機(jī)關(guān)的正確意見，檢察機(jī)關(guān)也無其他監(jiān)督手段；對減刑、假釋，由行政機(jī)關(guān)提出建議，人民法院作出裁定，人民檢察院僅得到裁定書副本，很難發(fā)現(xiàn)其中的違法之處。即使發(fā)現(xiàn)后提出書面意見，人民法院不予采納而作出維持錯誤裁定的最終裁定時(shí)，人民檢察院也就無法再繼續(xù)實(shí)

4、行監(jiān)督。民事行政檢察監(jiān)督工作沒有深入開展。一是民事訴訟法只規(guī)定了對法院錯誤的生效裁判提出抗訴的權(quán)力，而未將其他的訴訟行為、執(zhí)行環(huán)節(jié)納入監(jiān)督范圍，監(jiān)督內(nèi)容上的不完整必然影響監(jiān)督效果。二是抗訴與再審脫節(jié)，形成監(jiān)督真空。上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)提請或建議抗訴的民事申訴案件，經(jīng)審查認(rèn)為符合抗訴條件，向同級法院提出抗訴后，一定程度上存在著不再過問抗訴結(jié)果如何，法院也不將抗訴結(jié)果通知檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)象，形成了只管抗訴、不管效果的局面。司法實(shí)踐中，大量的抗訴案件，上級法院都要發(fā)回再審，下級法院不可能將再審?fù)ㄖ瓦_(dá)上級檢察機(jī)關(guān)，而下級檢察院因無抗訴權(quán)，沒有上級檢察院的指派，便無法出庭支持抗訴，從而造成抗訴與再審

5、脫節(jié)，形成監(jiān)督真空，影響了抗訴效果。三是抗訴改判率較低。大量民行抗訴案件都是上級法院發(fā)回原審法院自行再審，再審案件久拖不決，難以改判，抗訴效果不能真正得到有效體現(xiàn)。 二、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能弱化原因 我國社會主義法律監(jiān)督理論體系還遠(yuǎn)未形成。目前的法律監(jiān)督理論研究多致力于檢察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，有的就理論而理論，使許多設(shè)想和原則流于理想層次，有的則停留在低水平的重復(fù)上，成為注釋法律條文和具體實(shí)踐的工具。當(dāng)然，這些探討和研究，也是我們所必需的，但法律監(jiān)督作為當(dāng)今最豐富、最具實(shí)踐性和研究性的一項(xiàng)課題，由于缺乏基本的理論構(gòu)架和引導(dǎo)，使其理論研究難以達(dá)到一定的深度和廣度。這也是當(dāng)前法律監(jiān)督理論整體感不強(qiáng)、系

6、統(tǒng)性不夠，導(dǎo)致法律監(jiān)督效果不佳的重要原因。 立法過于原則、空泛。如民事訴訟法、行政訴訟法分別規(guī)定人民檢察院有權(quán)對民事、行政審判活動實(shí)行法律監(jiān)督，但范圍只限于人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的監(jiān)督，而且這種監(jiān)督也只限于按照審判監(jiān)督程序提出抗訴這一形式。對于民事審判過程中發(fā)生的暗箱操作卻沒有手段進(jìn)監(jiān)督、制約。再就目前相對完善的刑事訴訟監(jiān)督來講，雖然修訂后的刑事訴訟法規(guī)定了人民檢察院依法對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，但監(jiān)督范圍及程序仍有諸多疏漏和缺陷。如在立案監(jiān)督中，人民檢察院對公安機(jī)關(guān)在立案中發(fā)生違法行為提出糾正意見，如果公安機(jī)關(guān)不予采納、拒不糾正，檢察機(jī)關(guān)如何處理，法律缺少規(guī)定。對通知立案而公安機(jī)

7、關(guān)不立案的情形，法律也沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以采取哪些措施。 缺乏剛性的保障措施。如檢察機(jī)關(guān)提出的立案監(jiān)督、案件退查制度、不捕、撤訴跟蹤等，對偵查活動和偵查結(jié)果的監(jiān)督措施，受到公安部門的冷遇；審判監(jiān)督的跟蹤制度、備案制度、超期羈押人犯的檢查制度等，法院系統(tǒng)不接受。因此，在實(shí)踐中，不得不采取便通、迂回戰(zhàn)術(shù)，對檢察監(jiān)督的建議、決定等，進(jìn)行軟包裝、軟著陸。對公安不捕的案件，用退補(bǔ)通知代替，使公安好接受；對法院要抗訴的案件，不用抗訴書，使用改判建議。雖然也能達(dá)到某些效果，畢竟違背訴訟立法的初衷，工作起來也很累。甚至不可避免地出現(xiàn)了一些官情案、臺階案和消化案。 未準(zhǔn)確定位法律監(jiān)督職能。近十年來，檢察機(jī)關(guān)

8、一度把法律監(jiān)督職能與打擊刑事犯罪職能、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪職能、保護(hù)職能、服務(wù)職能等相提并論。未能把法律監(jiān)督放在突出、中心的位置上來。具體執(zhí)行中，不可避免地是輪流突出：或是打擊刑事犯罪，執(zhí)行壓下去的任務(wù)；或是打擊貪污、受賄、配合懲治腐??；或是又提出以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為中心，為建立市場經(jīng)濟(jì)作貢獻(xiàn)。法律監(jiān)督職能一直未能明確定格、定位。特別是在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，一些監(jiān)督者，放松法律監(jiān)督、熱衷謀求經(jīng)濟(jì)實(shí)力，監(jiān)督工作心灰意冷，不想辦案、不愿監(jiān)督的潛流思想，一直在沖擊著檢察隊(duì)伍。 三、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的措施 完善立法，盡快制定統(tǒng)一、明確的司法解釋，為強(qiáng)化法律監(jiān)督提供法律依據(jù)。一是從立法上進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督的法律體

9、系。當(dāng)前最緊迫的是要加快國家檢察監(jiān)督法的研關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能弱化的思考討和制定，盡快修訂完善人民檢察院組織法，制定切實(shí)可行的檢察官法實(shí)施細(xì)則，以分步推進(jìn)檢察監(jiān)督法律體系的建設(shè)。二是盡快補(bǔ)充完善刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中未完善的內(nèi)容。如在立案監(jiān)督上，通過司法解釋進(jìn)一步明確立案監(jiān)督不僅包括應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督，而且要包括整個(gè)立案活動的全面監(jiān)督；在偵查監(jiān)督上，通過司法解釋明確提前介入的法律地位；在審判監(jiān)督上，通過司法解釋規(guī)范法庭外調(diào)查權(quán)，確立庭外查證證據(jù)開示規(guī)則；在判決裁定監(jiān)督上，通過司法解釋明確審判監(jiān)督程序抗訴案件的審理期限，防止久拖不決；在民事行政監(jiān)督上，通過司法解釋規(guī)定人民檢

10、察院有調(diào)卷權(quán)，明確對抗訴案件的再審審級的規(guī)定，增強(qiáng)其操作性，減少隨意性，等等。另一方面，通過立法盡快補(bǔ)充完善刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法及其司法解釋中關(guān)于訴訟法律監(jiān)督的保障性規(guī)定。通過立法明確說明不立案理由通知書、通知立案書、糾正違法通知書、糾正違法意見書的法律效力，同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)對拒不接受監(jiān)督的單位和個(gè)人有建議處分權(quán)。三是盡量細(xì)化與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟監(jiān)督相配套的有關(guān)操作細(xì)則。建議高檢院盡快制訂立案、偵查、審判、判決裁定、執(zhí)行各訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督細(xì)則、規(guī)則，交由全國人大法工委出面協(xié)調(diào)并廣泛征求意見，以公、檢、法、司名義聯(lián)合發(fā)布，共同遵照執(zhí)行，使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序進(jìn)一步制度化、規(guī)范

11、化。四是鑒于目前檢、法兩家司法解釋相互矛盾和公、檢、法、司各行其是的現(xiàn)狀，建議全國人大統(tǒng)一司法解釋權(quán)，以立法的形式加以確定，明確規(guī)定司法解釋權(quán)的歸屬，以減少不必要的磨擦，確保司法活動的高度統(tǒng)一和公正。 改革現(xiàn)行司法體制，增強(qiáng)法律監(jiān)督活力。首先，改革檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制和財(cái)經(jīng)體制，強(qiáng)化上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。通過立法形式進(jìn)一步明確上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)指示、指令、決定的法律約束力，解決上級領(lǐng)導(dǎo)不力和下級接受領(lǐng)導(dǎo)不虛心的問題；通過制訂人民檢察院組織法以及與之相配套的有關(guān)規(guī)則或條例明確最高人民檢察院對地方各級人民檢察院，上級人民檢察院對下級人民檢察院實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的具體規(guī)程，做到有章可循，違章必究

12、；通過立法賦予上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)檢察長的提名權(quán)、審查權(quán)和否決權(quán)。通過立法賦予上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督權(quán)、事務(wù)轉(zhuǎn)交權(quán)、委任分管權(quán)和任免懲戒權(quán)。從領(lǐng)導(dǎo)體制上，強(qiáng)化最高人民檢察院黨組對各級檢察機(jī)關(guān)、上級人民檢察院黨組對下級人民檢察院黨組的領(lǐng)導(dǎo)。從改革檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物管理機(jī)制人手，強(qiáng)化上下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在干部管理制度方面，可將現(xiàn)行的地方黨委管理為主改為檢察機(jī)關(guān)管理為主，并逐步過渡到由檢察系統(tǒng)按檢察官法的規(guī)定實(shí)行垂直管理。在經(jīng)費(fèi)保障方面，將目前由地方政府負(fù)擔(dān)地方檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政改為由中央政府負(fù)擔(dān)，并建立全國檢察經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌制度，由最高人民檢察院根據(jù)實(shí)際需要，統(tǒng)一做出年度預(yù)算，報(bào)中央財(cái)政核

13、定后納入國家財(cái)政預(yù)算，實(shí)行計(jì)劃單列，逐級下?lián)?、分級管理，真正?shí)現(xiàn)吃皇糧。 第二，探索偵檢一體化模式，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對偵查程序的監(jiān)控力度。改革的設(shè)想是：以遵從司法規(guī)律、提高效率與保障權(quán)利的高度一致性為目的，建立偵、檢一體化刑事司法模式，突出強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中對偵查機(jī)關(guān)的偵查取證行為的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督權(quán)，實(shí)行司法警察與治安警察分離制度，對現(xiàn)行公安管理體制進(jìn)行分流重組，將司法警察從現(xiàn)行行政管理體制中分離出來，使其接受檢察機(jī)關(guān)管理、指揮、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，只有這樣，才有可能有效地防止行政干預(yù)司法現(xiàn)象的發(fā)生，才能保障整個(gè)刑事司法體制持續(xù)高效運(yùn)作。 第三，改革現(xiàn)有的對司法權(quán)力監(jiān)督模式，強(qiáng)化法律監(jiān)督。一是要改

14、革現(xiàn)行的內(nèi)部監(jiān)督制約體系，建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過對檢察官的行為進(jìn)行調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)檢察官有故意濫用職權(quán)，徇私枉法的事實(shí)，可對檢察官進(jìn)行彈劾。同時(shí)，還必須從工作制度上完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，如建立和完善自偵察件立案監(jiān)督規(guī)程；建立和完善民事、行政抗訴案件的備案審查制度；建立和完善辦案跟蹤監(jiān)督機(jī)制等。二是完善外部制約機(jī)制，主要是強(qiáng)化人大對檢察權(quán)行使的監(jiān)督，自覺接受社會監(jiān)督，進(jìn)一步深化檢務(wù)公開制度，以防止監(jiān)督權(quán)的濫用，維護(hù)司法的權(quán)威。 第四，完善管理機(jī)制，強(qiáng)化法律監(jiān)督。主要是完善各訴訟監(jiān)督的責(zé)任管理制度、各訴訟監(jiān)督的工作制度、各訴訟監(jiān)督考核獎懲制度以及錯案責(zé)任追究制度，使其更加符合具有檢察特色的管理方式

15、，保證各訴訟環(huán)節(jié)上的監(jiān)督工作有效開展，防止監(jiān)督流于形式，走過場。 第五，改善用人機(jī)制，加大培訓(xùn)力度，嚴(yán)格隊(duì)伍管理，提高隊(duì)伍素質(zhì)。一是在進(jìn)人、用人的問題上，要堅(jiān)持公開、公平、競爭、擇優(yōu)的原則，嚴(yán)格執(zhí)行檢察官法，把真正德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才錄用到檢察機(jī)關(guān)。二是加大對檢察干警的教育培訓(xùn)力度，嚴(yán)格管理隊(duì)伍，不斷提高干警的政治素質(zhì)、職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)能力。三是強(qiáng)化激勵機(jī)制，激發(fā)干警的工作熱情和創(chuàng)新意識，提高法律監(jiān)督的質(zhì)量、效率和水平。 在履行法律監(jiān)督職能中處理好四個(gè)關(guān)系。一是正確處理對職務(wù)犯罪監(jiān)督與全面履行法律監(jiān)督職能的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)是法律監(jiān)督。人民檢察院的一切活動都必須圍繞法律監(jiān)督這一基本職能開展。在任何時(shí)候、任何情況下，都不能離開這個(gè)職能，或以別的什么工作沖淡法律監(jiān)督工作。二是正確處理執(zhí)行實(shí)體法監(jiān)督與執(zhí)行程序法監(jiān)督關(guān)系。當(dāng)前，要強(qiáng)調(diào)對執(zhí)行程序法的監(jiān)督，違反了程序法，即使打擊了犯罪，也不是公正執(zhí)法；違反了程序法，全面正確執(zhí)行實(shí)體法也無法保障。在處理對執(zhí)行實(shí)體法與程序法監(jiān)督關(guān)系時(shí)要堅(jiān)持并重原則，全面正確履行法律監(jiān)督職能。三是正確處理司法機(jī)關(guān)之間工作上配合、制約與執(zhí)法上的監(jiān)督關(guān)系。要解決敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的關(guān)系。