國(guó)內(nèi)外水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制經(jīng)驗(yàn)借鑒

1、國(guó)內(nèi)外水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示城市水源地對(duì)于城市居民生活和城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。為了確保水源地的水質(zhì)與水量,世界各國(guó)對(duì)城市水源地周邊的工業(yè)生產(chǎn)普遍進(jìn)行了嚴(yán)格限制,同時(shí)對(duì)水源地居民因生態(tài)保護(hù)造成的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;國(guó)內(nèi)福建、浙江等省也對(duì)構(gòu)建水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了積極的探索。研究國(guó)內(nèi)外水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)于我省加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)具有十分重要的意義。一、國(guó)外建立水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成功范例1、美國(guó)紐約市政府飲用水源補(bǔ)償計(jì)劃。美國(guó)是個(gè)高度崇尚市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家。為加大水源涵養(yǎng)地農(nóng)民對(duì)水土保持的積極性,美國(guó)在水源地保護(hù)方面建立了以水權(quán)交易制度為主要手段的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,通過(guò)建立上下游之間

2、或水源涵養(yǎng)地與清潔水使用者之間的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),來(lái)解決上下游公民之間的利益矛盾。如紐約市90%的飲用水來(lái)自于離該市200公里的特拉華州的鄉(xiāng)村,那兒有7.7萬(wàn)人和350多個(gè)奶牛場(chǎng)。1989年美國(guó)頒布了一項(xiàng)新的法律,規(guī)定飲用水要么經(jīng)過(guò)過(guò)濾,要么實(shí)施微生物含量最小化的水域管理計(jì)劃。建立新的過(guò)濾廠紐約市需要花費(fèi)70至90億美元,為了避免這筆龐大的花費(fèi),1992年紐約市政府與水源地農(nóng)民和森林所有者達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。協(xié)議規(guī)定,采用最佳生產(chǎn)模式（不破壞水源水質(zhì)的奶農(nóng)和森林經(jīng)營(yíng)者可以獲得400萬(wàn)美元的補(bǔ)償金,而這些錢足以彌補(bǔ)他們的額外生產(chǎn)成本;同時(shí),紐約市政府還向改進(jìn)和重建城市污水處理廠、改進(jìn)供水設(shè)備或者大

3、壩的人支付4.7億美元的補(bǔ)償。盡管這是一個(gè)自愿參加的協(xié)議,但由于較好地考慮了水源保護(hù)者的利益,因此超過(guò)85%的農(nóng)民和水源環(huán)境相關(guān)方參加該計(jì)劃并領(lǐng)取了補(bǔ)償金,使該計(jì)劃取得了全面成功。2、法國(guó)威泰爾礦泉水公司水源地保護(hù)項(xiàng)目。20世紀(jì)80年代,位于法國(guó)東北部的萊茵河-默茲河流域水源質(zhì)量受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)活動(dòng)的嚴(yán)重威脅,依賴該地區(qū)干凈水源制作天然礦泉水的公司不得不做出選擇,要么設(shè)立過(guò)濾工廠,要么遷移到新的水源地,而威泰爾礦泉水公司采取了保護(hù)原有水源地的方法來(lái)減少成本。威泰爾公司通過(guò)向農(nóng)民支付費(fèi)用,要求農(nóng)民改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,包括減少和改進(jìn)奶牛養(yǎng)殖業(yè)、改進(jìn)對(duì)牲畜糞便的處理方法、放棄種植谷物和使用農(nóng)藥化肥以及在流

4、域內(nèi)植樹(shù)造林等措施以確保水源質(zhì)量不被影響。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),威泰爾公司投資約900萬(wàn)美元在水源區(qū)以高于市場(chǎng)的價(jià)格購(gòu)買了1500公頃農(nóng)業(yè)土地,將土地使用權(quán)無(wú)償返還給那些愿意改進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)措施的農(nóng)戶;與40多個(gè)愿意轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的農(nóng)場(chǎng)主（總土地面積為1萬(wàn)公頃以每公頃土地320美元（連續(xù)7年的價(jià)格簽訂1830年的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合同,以此補(bǔ)償農(nóng)民由于轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和使用新技術(shù)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。另外,威泰爾公司還向農(nóng)場(chǎng)提供免費(fèi)的技術(shù)支持,并為新的農(nóng)場(chǎng)設(shè)施購(gòu)置和現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)建設(shè)支付費(fèi)用。當(dāng)然,作為交換條件,威泰爾公司在合同期內(nèi)擁有這些建筑和設(shè)備的所有權(quán),同時(shí)有權(quán)監(jiān)督它們的合理利用。在項(xiàng)目頭7年,威泰爾公司共投入約

5、2450萬(wàn)美元,此外法國(guó)國(guó)家農(nóng)藝研究所投入了約20%的研究費(fèi)用,法國(guó)水管理部門為改進(jìn)動(dòng)物的廢棄物處理投入了30%的費(fèi)用。由于補(bǔ)助水平達(dá)到了農(nóng)場(chǎng)可支配收入的75%以上,使水源地保護(hù)項(xiàng)目取得了巨大成功。之后威泰爾公司將這種模式推廣到其它被收購(gòu)的公司,使保護(hù)水源質(zhì)量的生物農(nóng)業(yè)在其它水源地得到了極大的推廣與發(fā)展。3、德國(guó)易北河水源地跨國(guó)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。易北河上游在捷克,中下游在德國(guó)。1990年以后,針對(duì)易北河水質(zhì)不斷下降的問(wèn)題,德國(guó)和捷克達(dá)成共同整治易北河的雙邊協(xié)議。整治經(jīng)費(fèi)來(lái)源包括財(cái)政貸款、研究津貼、排污費(fèi)和下游對(duì)上游的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2000年,德國(guó)環(huán)保部拿出900萬(wàn)馬克給捷克,用于建設(shè)捷克與德國(guó)交界的城

6、市污水處理廠,整個(gè)項(xiàng)目的完成約需2000萬(wàn)馬克。現(xiàn)在,易北河水質(zhì)已大大改善,德國(guó)在三文魚(yú)絕跡多年的易北河中投放魚(yú)苗取得了可喜的成績(jī)。4、巴西巴拉那州公共資金再分配機(jī)制。在巴西,各地區(qū)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是州“商品和商務(wù)流通所得稅收入”,即對(duì)商品和服務(wù)消費(fèi)稅的再分配,而這些稅種是州政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一。1991年,巴拉那州議會(huì)通過(guò)一項(xiàng)法律,要求從商品和服務(wù)消費(fèi)稅收入中拿出5%作為生態(tài)保護(hù)支出,其中2.5%分配給那些擁有水源的地區(qū),作為對(duì)環(huán)境保護(hù)機(jī)會(huì)成本的一種補(bǔ)償。但值得注意的是,獲得補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不是根據(jù)實(shí)際的機(jī)會(huì)成本計(jì)算得出,也不是依據(jù)森林覆蓋與水質(zhì)改良之間的科學(xué)關(guān)系確定,而是

7、需要州內(nèi)各級(jí)地方政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得,當(dāng)?shù)貐⑴c水源保護(hù)活動(dòng)的面積越大,獲得的資金就越多,類似于國(guó)內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的激勵(lì)措施。通過(guò)這項(xiàng)措施,巴拉那州的保護(hù)區(qū)面積增加了9倍。據(jù)稱,該計(jì)劃的管理成本很低,只有3.2萬(wàn)美元,具有明顯的成本效益。由于巴拉那州模式的成功,巴西其它一些州也采納了這一模式,如米納斯吉拉斯州在1996年采用該制度將380萬(wàn)美元分配給97個(gè)保護(hù)區(qū),使其污水處理能力可以滿足占人口一半以上的城市和地區(qū),對(duì)水質(zhì)的改善起到了極大的作用。5、以色列水循環(huán)利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以色列是個(gè)水資源極度短缺國(guó)家,這種生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與前面幾種方式有著本質(zhì)的區(qū)別,它不是我們重點(diǎn)討論的針對(duì)利益主體的經(jīng)

8、濟(jì)補(bǔ)償,而是對(duì)大自然的生態(tài)補(bǔ)償。即:你排出多少,我經(jīng)過(guò)處理后再給你反饋多少。這種做法實(shí)質(zhì)上就是“中水回用”。通過(guò)這種方式,占全國(guó)污水處理總量46%的出水可直接回用于灌溉,其余32%回灌于地下水,約20%排入河道。這樣,以色列100%的生活污水和72%的城市污水得到了回收利用。盡管這不屬于我們要研究的重點(diǎn)內(nèi)容,但從整個(gè)水源保護(hù)涵養(yǎng)的角度來(lái)看仍需給予高度的重視。國(guó)外水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸讉€(gè)成功范例,充分發(fā)揮了政府與市場(chǎng)兩個(gè)方面的作用,既考慮了水資源的公共產(chǎn)品屬性和政府在提供安全水源方面的公共服務(wù)職能,又對(duì)水資源的經(jīng)濟(jì)屬性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值給予了充分的重視,從而為我們構(gòu)建水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了全面的視角。（二

9、國(guó)內(nèi)水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿骱蛯?shí)踐1、福建:上下游橫向補(bǔ)償與省級(jí)財(cái)政縱向補(bǔ)助相結(jié)合。福建是全國(guó)最早提出建立水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并付諸實(shí)踐的省份。從2003年開(kāi)始,福建省結(jié)合長(zhǎng)期實(shí)施的“山海協(xié)作”政策,在加大省級(jí)財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助力度的同時(shí),積極引導(dǎo)下游生態(tài)受益地區(qū)向上游生態(tài)保護(hù)地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從2003年,福建省政府設(shè)立九龍江流域環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金,省級(jí)財(cái)政2003-2004年每年從環(huán)保專項(xiàng)資金中拿出400萬(wàn)元,2005-2008年每年拿出800萬(wàn)元,九龍江下游的廈門每年拿出1000萬(wàn)元,中上游的漳州和龍巖各配套500萬(wàn)元,專項(xiàng)用于九龍江環(huán)境綜合整治,使九龍江水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從2004年的

10、84.3%提高到2009年89.5%;從2005年起,對(duì)于因上游養(yǎng)殖業(yè)造成嚴(yán)重水體污染的福建第一河流閩江，福建省分別安排基建和環(huán)保專項(xiàng)資金1500萬(wàn)元，下游的福州市政府每年安排1000萬(wàn)元，流域上中游的三明和南平各配套500萬(wàn)元，用于閩江綜合整治，使全流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從2004年的83%提高到2008年的98.5%；此外，泉州市政府從2005年開(kāi)始在晉江和洛陽(yáng)江上下游實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，泉州市政府每年拿出500萬(wàn)元，下游受益的晉江、石獅等8個(gè)縣根據(jù)用水量共籌措1500萬(wàn)元，用于晉江和洛陽(yáng)江上游的水資源保護(hù)項(xiàng)目，包括城鎮(zhèn)生活污水和垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村面源污染和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，這一措施使晉江水質(zhì)達(dá)標(biāo)

11、率從2004年的97.4%提高到2008年的100%。2007年4月，福建省政府出臺(tái)關(guān)于江河下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)耐ㄖ?，依?jù)2005年各市的用水量和生態(tài)區(qū)位等因素，共籌集森林補(bǔ)償資金8600萬(wàn)元，按照每畝2元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全省4300萬(wàn)畝生態(tài)公益林所有者進(jìn)行補(bǔ)償。2009年，福建省加強(qiáng)了對(duì)省級(jí)預(yù)算、各部門專項(xiàng)資金以及下游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的統(tǒng)籌和整合，使省級(jí)統(tǒng)籌的流域整治資金達(dá)到2.45億元，比整合前增加7500萬(wàn)元，每年統(tǒng)籌用于支持閩江和九龍江的生態(tài)補(bǔ)償資金分別達(dá)到1億元和9000萬(wàn)元。在分配方式上，50%的資金按流域面積、功能區(qū)面積、污染物總量控制目標(biāo)、人口等指標(biāo)分配到各市、縣，50

12、%分配到具體治理項(xiàng)目，通過(guò)貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、撥款補(bǔ)助等方式進(jìn)行補(bǔ)償。6浙江：2、浙江：自下而上的自主探索與自上而下的規(guī)范完善相結(jié)合。相結(jié)合。浙江對(duì)水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿魇紫仁怯苫鶎幼园l(fā)開(kāi)展的，其方式主要有上下游自愿協(xié)議補(bǔ)償、異地開(kāi)發(fā)、水權(quán)交易等幾種。一是協(xié)議補(bǔ)償，即下游生態(tài)受益地區(qū)向上游生態(tài)保護(hù)地區(qū)的政府支付生態(tài)補(bǔ)償資金。如2004年9月，處于金華江下游的金華市傅村鎮(zhèn)政府與上游源東鄉(xiāng)政府簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，傅村鎮(zhèn)每年給源東鄉(xiāng)5萬(wàn)元，作為對(duì)源東鄉(xiāng)保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境以及因此而造成財(cái)政收入減少的補(bǔ)償。二是異地開(kāi)發(fā)，即水系上游地區(qū)在下游開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)投資辦廠并跨地區(qū)收取稅收。婺江下游的金華市為了解決磐安縣

13、的貧困問(wèn)題，專門在金華市工業(yè)作為磐安縣的“金磐扶貧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)”總占地面積2000多畝，“飛地”，開(kāi)發(fā)區(qū)所得稅收返還給磐安縣，作為對(duì)水源區(qū)因保護(hù)水源、發(fā)展權(quán)受到限制的補(bǔ)償。2002年，“飛地”的稅收共403萬(wàn)元，占到磐安縣全部稅收的四分之一。三是水權(quán)交易，即通過(guò)簽訂供水合同的方式支付水源地保護(hù)成本。如紹興縣和上虞市交界的楊浦水庫(kù)是虞紹平原唯一的飲用水源，2004年，紹興市與慈溪市簽訂供水合同，從2005年至2022年的18年中，由紹興市向慈溪市供水12億立方米，而慈溪市則需要支付7億元的水源地保護(hù)補(bǔ)償資金。四是產(chǎn)業(yè)扶持。如杭州市在給予水源地財(cái)政補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，還對(duì)江河源頭地區(qū)、飲用水源涵養(yǎng)地區(qū)

14、等欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施稅收減免，并撥付專項(xiàng)7資金推動(dòng)這些地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在基層自發(fā)探索的基礎(chǔ)上，浙江省政府2005年8月下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償資金來(lái)源渠道等作出明確規(guī)定，成為第一個(gè)在省域范圍內(nèi)提出比較完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制意見(jiàn)的省份。之后，該省選擇錢塘江源頭地區(qū)作為試點(diǎn)，將原有的省級(jí)相關(guān)專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，同時(shí)省政府每年再拿出一塊資金，加起來(lái)每年共安排2億元對(duì)錢塘江源頭10個(gè)縣（市、區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助。2008年起，浙江省將這一補(bǔ)償方式擴(kuò)大到全省，成為第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》?。其他方式?、其他方式：利益主體通過(guò)談判協(xié)商達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。如云南省盈江縣星云有限公司在勐乃河三級(jí)電站開(kāi)發(fā)過(guò)程中，與有關(guān)村寨簽訂了比較全面的水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，公司每年給村寨8.8萬(wàn)元資金補(bǔ)償，要求其對(duì)屬于村寨的750畝電站水源林實(shí)行禁伐保護(hù)；公司給水源區(qū)村民每人每月補(bǔ)助用電6度，促進(jìn)以電代柴；公司每年補(bǔ)助2000元樹(shù)苗款，鼓勵(lì)村民在森林稀疏的地方補(bǔ)種樹(shù)苗。此外，省際間的生態(tài)補(bǔ)償談判也是一種很重要的模式。如位于江西省境內(nèi)的東江源地區(qū)是廣州、深圳、東莞以及香港的重要水源地，經(jīng)過(guò)多次協(xié)商談判，廣東省每年拿出1.5億元交給上游江西省尋烏、安遠(yuǎn)和定南三縣，用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從8而