[法律資料]行政處罰適用中的“一事不再罰”原則

1、精品文檔行政處分適用中的“一事不再罰原那么行政處分是國家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處分作為一種法律制裁，是對違反行政管理法規(guī)的行政相對人的一種懲戒、教育手段。目的是使相對人今后不再重犯同一違法行為。因?yàn)樾姓幏直旧硭哂械膹?qiáng)制力、直接影響相對人權(quán)利義務(wù)、對相對人的聲譽(yù)、財產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處分必須嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處分原那么與適用原那么。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處分適用中的“一事不再罰原那么在理論與實(shí)踐中的幾個問題?！耙皇虏辉倭P是行政法學(xué)界對行政處分適用原那么之一的一

2、個概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國?行政處分法?第二十四條為“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處分。這一原那么的規(guī)定主要是為了防止處分機(jī)關(guān)濫用職權(quán)對相對人同一違法行為以同一事實(shí)理由處以幾次行政處分，以獲得不當(dāng)利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進(jìn)而表達(dá)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價值。在行政管理法律關(guān)系中，處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán)，具先定力、執(zhí)行力與強(qiáng)制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的開展，國家行政日益深入到國民生活的各個領(lǐng)域，對

3、行政權(quán)這一管理優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的必要性日益為人們所認(rèn)識并逐漸突出。而在行政管理法律關(guān)系中的相對人一方，由于與行政主體的地位的不對等性，其合法權(quán)益在國家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規(guī)，受到一定的行政處分，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權(quán)益的保障與事后救濟(jì)與保障是現(xiàn)代行政的價值理念之一。“一事不再罰原那么的背后所表達(dá)的，就是這種法理價值理念的追求。將其通俗化來表述，便是犯錯一次就只能、只需承當(dāng)一次行政處分，且這種處分必須是先有的、法定的?！耙皇虏辉倭P原那么在我國理論研究與立法實(shí)踐中尚有未得以充清楚晰之處，導(dǎo)致了行政管理實(shí)踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。以下筆者試述之

4、：一、?行政處分法?對“一事不再罰處分主體的表述欠缺唯一確實(shí)定性。對幾個機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的違反行政管理法律法規(guī)的行為該由哪個行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處分沒有明確的規(guī)定。例如有的規(guī)章法規(guī)規(guī)定對某一違法行為，可以由幾個機(jī)關(guān)去處理，與此同時，無論是出于現(xiàn)實(shí)還是法理都不允許相對人對處分的主體進(jìn)行選擇。因此，由于部門利益、權(quán)責(zé)劃分不清，機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)不盡充分等原因，在實(shí)踐中產(chǎn)生了由不同行政機(jī)關(guān)分別進(jìn)行一次行政處分而在事實(shí)上產(chǎn)生“一事屢次罰的形式上符合法律原那么但卻悖離原那么的內(nèi)在價值要求的合法、矛盾現(xiàn)象。筆者暫稱為行政處分主體的競合。這無疑是不符合行政統(tǒng)一性、行政法治、行政管理價值的追求的。二、?行政處分法?的“一事不再

5、罰原那么對適用法規(guī)時的沖突沒有提供適宜的沖突適用規(guī)那么。隨著行政法制的開展與法律法規(guī)的制定與對社會關(guān)系調(diào)整、保障的日益細(xì)化，一個違反行政管理法規(guī)的行為可能會導(dǎo)致侵犯了不同社會利益客體的后果，這時就可能會出現(xiàn)保護(hù)不同利益客體的特別法都對該行為競相適用，而同時產(chǎn)生幾個不同的法律責(zé)任、法律后果的現(xiàn)象。筆者稱之為法律法規(guī)適用的競合。而此時如果對相對人依據(jù)不同的法律法規(guī)做出幾個不同的處分決定，就明顯違反“一個行為，不得兩次以上處分(此處亦可表現(xiàn)為幾份處分，但處分之間肯定會出現(xiàn)時間上的先后、客觀上的表現(xiàn)也是次序不同)的原那么。而如果只做出一項(xiàng)處分決定，往往會面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無優(yōu)

6、位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處分管理提出了行政執(zhí)法實(shí)踐上的難題。三、?行政處分法?的“一事不再罰原那么對都有處分權(quán)、相同行政職能的不同行政主體由誰處分、是否排斥相同的處分無提供法定指引。筆者認(rèn)為這是行政處分主體競合的另一種特殊表現(xiàn)形式。由于市場經(jīng)濟(jì)的興旺，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國范圍內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)的出現(xiàn)，一個違法行為在一地已被一個行政主體處分后，是否還應(yīng)承當(dāng)另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據(jù)而做出的行政處分決定呢?例如司機(jī)王某運(yùn)送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門認(rèn)定車輛超載并處以罰金。后途經(jīng)B省又被當(dāng)?shù)芈氛芾聿块T以超

7、載為由處以罰金。最后進(jìn)入C省境內(nèi)再次受到C省路政管理部門的相同理由依據(jù)的第三次處分。王某假設(shè)以?行政處分法?中的“一事不再罰原那么抗辯之，到達(dá)的辯論可能是“他主體的處分并不代表本主體的處分。本主體只要不對你進(jìn)行第二次處分便不違犯該原那么。確實(shí)，我國?憲法?與?行政組織法?都授權(quán)有關(guān)行政部門與行政主體資格與相應(yīng)的處分權(quán)限。他們均以行政主體身份進(jìn)行行政規(guī)制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒有實(shí)施兩次處分，他主體并不代表本主體的理由進(jìn)行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)行政管理處分中廣泛的存在?！耙皇虏辉倭P原那么對此似乎顯得無能為力。我們先且不管該抗辯理由是否成立，但單

8、憑“一事不再罰似乎無法判定其違法性與無效性。出現(xiàn)這三種現(xiàn)象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術(shù)不夠成熟、行政理論研究還不夠細(xì)致等客觀因素，也有爭奪部門利益方面的主觀因素，筆者在此試結(jié)合法理學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)的一般理論、原那么提出解決方法。一、對于前述第一項(xiàng)“一事不再罰原那么缺乏處分主體法定唯一性的缺漏，首先應(yīng)該在立法上引起重視，進(jìn)而標(biāo)準(zhǔn)立法行為，減少不必要的“一權(quán)多授、“多部門授權(quán)，從而在立法設(shè)計(jì)上防止、杜絕此種不符合立法科學(xué)的缺陷。而在立法完全解決這個問題之前，可以依照以下三個原那么來解決。1、專職部門優(yōu)于一般職能部門進(jìn)行管理、處分的原那么。這是考慮到現(xiàn)代行政的復(fù)雜性、專門性、技

9、術(shù)性特點(diǎn)。由專門的職能部門管理、處分更有利于行為性質(zhì)的認(rèn)定、違法行為后果確實(shí)認(rèn)與處分幅度的統(tǒng)一性與科學(xué)性。2、層級低的部門優(yōu)于層級高的部門進(jìn)行管理、處分的原那么。這是考慮到基層行政管理部門的分布面較廣，更有利于及時發(fā)現(xiàn)、處理違反行政法律法規(guī)的行為，也便利于當(dāng)事人依事后救濟(jì)程序提起行政復(fù)議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。3、通過行政程序法的規(guī)定，將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)幾個行政處分主體競合的情形都整理標(biāo)準(zhǔn)歸結(jié)到由法律法規(guī)中規(guī)定的幾個機(jī)關(guān)組成的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以共同名義做出處分決定。此方法可以作為上述兩個原那么的補(bǔ)充。適用解決幾個專門職能部門之間、幾個一般職能部門之間、幾個同級行政機(jī)關(guān)之間的管理權(quán)確定的問題

10、。但這一方法存在的缺陷是現(xiàn)實(shí)中較難操作，要將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)此種沖突的情形一一整理標(biāo)準(zhǔn)、再由法律規(guī)定授權(quán)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理，實(shí)踐中將會導(dǎo)致增加立法整理的工作負(fù)擔(dān)與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應(yīng)局限作為上述1、2兩個原那么的補(bǔ)充。行政法學(xué)界有學(xué)者提出可以通過重新定義“一事不再罰原那么來解決這個問題，其提出的定義為：“不得以同一事實(shí)和理由對同一違法行為罰兩次或兩次以上，但筆者認(rèn)為這種表述在處分主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認(rèn)理解為“同一行政主體不得以同一事實(shí)和理由對同一違法行為出罰兩次或兩次以上，而“由不同行政主體依法同時以同一事實(shí)和理由對同一違法行為的處分那么是符合“一事不再罰的

11、形式合法、實(shí)質(zhì)不合法現(xiàn)象，這就成了躲避這一原那么的“合法情形。因此筆者認(rèn)為此種表述也不是十分嚴(yán)密的。二、對于前述第二項(xiàng)“一事不再罰原那么對適用法律法規(guī)過程中的法律法規(guī)適用競合沖突未能提供適宜的沖突規(guī)那么的問題。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，“之所以會有兩個以上法規(guī)、規(guī)章對同一行為從不同角度規(guī)定處分，這是立法者從不同角度考慮問題的結(jié)果。并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處分兩次以上，隨著我國法規(guī)、規(guī)章的日益增加、規(guī)定日益細(xì)密，這一行為被處分的次數(shù)將不斷增加，其后果不堪設(shè)想(引用1)。 這種幾個法律法規(guī)對同一違法行為進(jìn)行規(guī)制的情形似乎已超出“一事不再罰的要求，但行政處分

12、所表達(dá)的是行政相對人在違反了行政管理法規(guī)后所應(yīng)依法承當(dāng)對己不利的法律責(zé)任，是一種對國家的責(zé)任、義務(wù)。這不同于有的刑事犯罪中還需負(fù)擔(dān)民事方面的賠償責(zé)任。既然只是一種責(zé)任形式，那就必須只能承當(dāng)一種責(zé)任后果。如果按照某些學(xué)者的意見認(rèn)為可以同時處以幾個不同的行政處分，這無疑就給相對人設(shè)定了過重的不合理的法律責(zé)任負(fù)擔(dān);與此同時，法律的行為標(biāo)準(zhǔn)指引性與責(zé)任后果的唯一確定性將被犧牲，穩(wěn)定性的存亡也會取決于執(zhí)法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為標(biāo)準(zhǔn)、可預(yù)見性、穩(wěn)定性等根本價值要求的。所以這個法律法規(guī)適用競合的問題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個沖突規(guī)那么：1、特別法優(yōu)于普通法(一

13、般法)的原那么。這是法理學(xué)中的一項(xiàng)根本原那么，采用這一原那么的原因與意義筆者在此不加累述。2、新法優(yōu)于舊法的原那么。這是因?yàn)樾姓芾砻鎸Φ氖侨招略庐惖纳鐣F(xiàn)實(shí)，新法往往更能表達(dá)立法者對現(xiàn)實(shí)生活、社會現(xiàn)象的把握、定性、調(diào)整的立法意圖與對社會關(guān)系的調(diào)整理念。從而實(shí)現(xiàn)行政管理與時俱進(jìn)的科學(xué)性與積極性，也有利于相對人對處分理由、處分依據(jù)、處分方式與責(zé)任形式的接受與認(rèn)識，防止出現(xiàn)使用過時的法律法規(guī)進(jìn)行處分而導(dǎo)致相對人的逆反心理，導(dǎo)致降低行政效率與增加行政本錢負(fù)擔(dān)。3、對相對人處分程度較輕的形式優(yōu)于對相對人處分程度較重的形式的原那么。這是因?yàn)樾姓幏种皇菍?shí)現(xiàn)一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處

14、分不是目的，令相對人承當(dāng)不利的法律后果也不是目的。站在受處分的相對人的角度而言，受到行政處分本身在精神上已是一種不利的后果，責(zé)任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會影響、關(guān)系到相對人的認(rèn)識程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對人的行政處分負(fù)擔(dān)并不見得是絕對必要的。而站在行政處分主體的角度而言，對相對人有意識、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處分形式，將無疑更能表達(dá)行政執(zhí)法、行政法治中“寓情于治的成熟管理技巧，將會更容易實(shí)現(xiàn)管理者與被管理者的管理反應(yīng)與意見的傳達(dá)與接受，有利于相對人對行政處分行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運(yùn)行與整體行政效率的提高。4、絕對禁止同時對一行為

15、適用多法、多種處分的原那么。同時適用多法、給予多種行政處分的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處分制度中強(qiáng)調(diào)這一原那么，以免因?yàn)樾姓黧w成心或過失導(dǎo)致此種情形的出現(xiàn)。值得在此提出的是，在適用上述三項(xiàng)沖突規(guī)那么對相對人進(jìn)行處分后，行政主體應(yīng)有義務(wù)對相對人進(jìn)行告知教育，使相對人了解自己的行為對社會關(guān)系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應(yīng)有的注意，不致再違反他法而再受他種處分。三、對于?行政處分法?的“一事不再罰的原那么對相同職能的不同行政主體該由誰來處分，是否排斥相同處分無提供法定指引該如何處理。筆者認(rèn)為在此之前還有個法理問題需要明晰。舉上述王某運(yùn)輸西

16、瓜的案例。對其進(jìn)行處分的A、B、C三省路政管理部門都是合法、有權(quán)的、互無隸屬關(guān)系的三個獨(dú)立行政主體。他們?nèi)叩奶幏中袨樗坪醪贿`反“一事不再罰原那么，因?yàn)樗麄兙宰约旱闹黧w名義做出了“合法的“一次處分，雖然理由依據(jù)是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰原那么嗎?筆者認(rèn)為答案無疑是否認(rèn)的。因?yàn)槿齻€互不隸屬的不同行政主體他們行政權(quán)均是來自于國家的授權(quán)，也就是說他們的權(quán)力均源屬于一個根本的主體國家，而他們都只是國家設(shè)立在不同地區(qū)進(jìn)行行政管理的代表機(jī)構(gòu)。因此，這三個形似獨(dú)立的主體其實(shí)質(zhì)是一體的。從法制的角度來考察，他們適用的是相同的法律法規(guī)，而正是這套法律法規(guī)的原那么要求他們“一事不再罰。也就是說，相

17、對人如果因違法行為被適用這套法律法規(guī)承當(dāng)了行政處分不利后果，他們從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)均應(yīng)予以確認(rèn)與保護(hù)，而不能無視其他行政主體據(jù)此做出的處分決定而冒違反“一事不再罰之大不韙再次進(jìn)行處分。這種行為本身就是違法與背離行政法制統(tǒng)一性要求的。從相對人的角度來考察，行政機(jī)關(guān)依法適用法律法規(guī)對相對人的違法行為進(jìn)行處分是有絕對義務(wù)接受的，因?yàn)檫@種處分是一種國家行為，反映的是國家對公共秩序的一種要求與調(diào)整，是國家行政管理的需要與表達(dá)，是由處分機(jī)關(guān)代表國家意志做出的規(guī)制性的國家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對同一行為進(jìn)行屢次處分，就會使相對人產(chǎn)生“究竟哪一個處分機(jī)關(guān)才代表國家?是不是一個處分機(jī)關(guān)代表一個

18、國家?各個處分機(jī)關(guān)是否各自代表各自的國家?的疑問。從某種意義上講，這種疑問是對國家主權(quán)(對外最高代表權(quán)、對內(nèi)最高統(tǒng)治權(quán))、行政權(quán)統(tǒng)一的疑問，其政治危害性是顯而易見的。會造成相對人對國家概念的理解、國家權(quán)力的行使、國家代表的唯一性等問題的認(rèn)識混亂，甚至?xí)屜鄬θ水a(chǎn)生國家主權(quán)對內(nèi)表現(xiàn)形式之一的統(tǒng)一行政權(quán)被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)成心割裂的認(rèn)識，這對國家主權(quán)的統(tǒng)一、行政法制的統(tǒng)一、行政法制建設(shè)的破壞性無疑是致命的。行政實(shí)踐中出現(xiàn)這種現(xiàn)象大多是因?yàn)榈胤嚼嬷髁x、部門利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機(jī)制，我們更不能認(rèn)同“雁過拔毛的合理性。行政管理是一個國家對公共秩序的要求、調(diào)整、標(biāo)準(zhǔn)，而不是某些人、某些機(jī)關(guān)牟利的機(jī)制。處理這個?行政處分法?對相同職能的不同行政主體該由誰來處分，是否排斥相同處分無提