ppp項目模式分析報告ppp項目模式分析

1、ppp 項目模式分析報告 ppp 項目模式分析PPP 模式即(Public Private Partnership)公共政府部門與民 營企業(yè)合作模式， 它以參與方雙贏和多贏為合作理念， 指公共部門與 私企建立合作模式， 通過引入私人資本將市場中的競爭機制引入基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)， 鼓勵私企與政府進行合作， 并給予私企長期的特許經(jīng)營權(quán) 和收益權(quán)，從而加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運營。參與ppp項目的社會資本，(1)應(yīng)該擁有強大的資金實力，因為基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資額比較大 ;(2) 這些社會資本應(yīng)該是追求長期穩(wěn) 定回報、而非短期超額利潤的 ;(3) 這些社會資本應(yīng)該具有較強的項目 管理能力。因此，參與PPP項目

2、的私營合作伙伴往往是銀團、養(yǎng)老基 金、保險基金等與經(jīng)營豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項目聯(lián)合體。PPP 模式的第一要素是伙伴關(guān)系，這是 PPP最為首要的問題,而伙伴關(guān)系的首先表現(xiàn)是具有共同的項目目標。 政府購買商品和服務(wù)、 給予授權(quán)、 征收稅費和收取罰款， 這些事務(wù)的處理并不必然表明合作 伙伴關(guān)系的真實存在和延續(xù)。 比如，一個政府部門每天都從同一個企業(yè)采購辦公用品并明構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中私營部門與政府公共 部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比， 獨特之處就是項目目標一致。 公共 部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系， 核心問題是存在一個共 同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品

3、 或服務(wù)的供給。 私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求， 而公共部 門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。 形成伙伴關(guān)系， 首先要 落實到項目目標一致之上。 但這還不夠， 為了能夠保持這種伙伴關(guān)系 的長久與發(fā)展， 還需要伙伴之間相互為對方考慮問題， 具備另外兩個 顯著特征：利益共享和風(fēng)險分擔。需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤,還需要控制私營部門可能的高額利潤， 即不允許私營部門在項目執(zhí)行 過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性 的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是 很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高

4、。不 過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿， 甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤， 那么，如何與私營部門實際地 共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使 作為參與者的私人部門、 民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、 長期穩(wěn)定的 投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一， 如果沒有利益共享， 也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的 PPP機制，利益與風(fēng)險也有對應(yīng)性， 風(fēng)險分擔是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。 如果沒 有風(fēng)險分擔， 也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。 無論是市場經(jīng) 濟還是計劃經(jīng)濟、 無論是私人部門還是公共部

5、門、 無論是個人還是企 業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜 歡風(fēng)險，而是會為了利益千方百計地避免風(fēng)險。在ppp中，公共部門與私營部門合理分擔風(fēng)險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。 例如，政府 采購過程， 之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系， 是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公 共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險， 而讓對方承 擔的風(fēng)險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項 目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達不到基 本的預(yù)期收益， 公共部門可以對其提

6、供現(xiàn)金流量補貼， 這種做法可以 在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng) 險。與此同時， 私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具 體管理職責，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險” 的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更 多是考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔，而將整體風(fēng)險最小化。事 實證明，追求整個項目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自 追求風(fēng)險最小化更能化解準公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風(fēng)險。 所以，我們強 調(diào)，ppp所帶來的“一加一大于二”的機制效

7、應(yīng)，需要突破簡單化的融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，那些規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰使用誰付費”的項目，如地鐵、高速 公路、水務(wù)、機場、供電等，比較適合采用 PPP方式。在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施，不實行收費的交通設(shè)施 （如海南地區(qū) ）可以通過政府對流量付費的方式實 現(xiàn)收益。在社會基礎(chǔ)設(shè)施方面， 有體育場、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、 會議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設(shè)施等，這些 項目大多可以通過消費者付費形成閉環(huán)， 不足部分亦可由政府根據(jù)流 量付費進行補充。最新進展， _總理李克強在

8、4月 21日主持召開 _常務(wù)會議上，部署進一步促進就業(yè)鼓勵創(chuàng)業(yè)，以穩(wěn)就業(yè)惠民生助發(fā)展 ; 通過基礎(chǔ) 設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 ，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 規(guī)定：一是在能源、交通、 水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。二是境 內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭， 在一定期限和范圍內(nèi)參與投 資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。 三是完善特許經(jīng)營 價格或收費機制， 政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財政補貼， 并簡化規(guī)劃選址、用地、項目核準等手續(xù)。政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可給予差異 化信貸支持，貸款期限最長可達 30 年。四是允許對特許經(jīng)營項

9、目開 展預(yù)期收益質(zhì)押貸款， 鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本 金，支持項目公司成立私募基金， 發(fā)行項目收益票據(jù)、 資產(chǎn)支持票據(jù)、 企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營 者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場預(yù)期，吸引和擴大社會有效投資3. PPP 模式分類PPP 模式可分為融資性質(zhì)、非融資性質(zhì)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓與合資合作 四種類型。 3.1. 融資性質(zhì)(1) 建造、運營、移交 (BOT)私營部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計、建造和運營基礎(chǔ)設(shè)施組件 ( 和向用戶收費 ) ，在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的 合作伙伴。(2) 建造、擁有、運營、移交 (BOOT)私營部門為設(shè)施項目進行融

10、資并負責建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，民營機構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。(3) 建造、移交 (BT)民營機構(gòu)與政府方簽約，設(shè)立項目公司以階段性業(yè)主身份負責某項基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。(4) 建設(shè)、移交、運營 (BTO)民營機構(gòu)為設(shè)施融資并負責其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方 ; 隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。(5) 重構(gòu)、運營、移交 (ROT)民營機構(gòu)負責既有設(shè)施的運營管理以及擴建 / 改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。(6) 設(shè)計建造 (DB)在私營部門的合作伙伴設(shè)計和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作

11、伙伴的規(guī)范，往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔所有風(fēng)險。(7) 設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營 (DB-FO)私營部門的合作伙伴設(shè)計，融資和構(gòu)造一個新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時，私營部門 的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。(8) 建造、擁有、運營 (BOO)私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。(9) 購買、建造及營運 (BBO)一段時間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運及移交 (BLOT)(10) 只投資私營部門的合作伙伴，通常是一個金融服務(wù)

12、公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共部門收取使用這些資金的利息。3.2. 非融資性質(zhì)(1) 作業(yè)外包政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè) / 個人承擔和完成，以期達到集中資源和注 意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔方付費(2) 運營與維護合同 (O&M)私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。(3) 移交、運營、移交 (TOT)政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機構(gòu)運營，通常民營機構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。3.3. 股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)

13、 / 股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)， 同時政府授予新 合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。3.4. 合資合作政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營機構(gòu) （ 通常以現(xiàn)金方式出資 ） 共同組建合資公司，負責原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。4. PPP項目的回報機制PPP 項目的回報機制主要有三種：第一種是政府以財政預(yù)算付費，將費用支付給項目公司，項目公司給使用都提供服務(wù)。第二種是使用者向項目公司支付費用，項目公司為使用者提供有償服務(wù)第三種是使用者向項目公司支付一定費用，項目公司為使用者提供比較優(yōu)惠的有償服

14、務(wù)， 同時政府給予項目公司一定的補貼， 以彌 補其經(jīng)營的成本缺口，保證其收益。5. PPP 的參與主體與合同體系一個ppp項目中參與主體眾多，要協(xié)調(diào)的關(guān)系也比較復(fù)雜，主要涉及政府、發(fā)起方、項目公司、融資方、擔保方、具體的項目執(zhí)行 伙伴包括承包商、 運營商、供應(yīng)商以及外圍提供各位咨詢服務(wù)的主體 如審計師、融資顧問、法律和稅務(wù)顧問等。在眾多主體中，項目公司 是執(zhí)行的核心， 各方的關(guān)系要通過完善的合同體系對責權(quán)利進行明確 的劃分。5. PPP 的參與主體與合同體系一個PPP項目中參與主體眾多，要協(xié)調(diào)的關(guān)系也比較復(fù)雜，主要涉及政府、發(fā)起方、項目公司、融資方、擔保方、具體的項目執(zhí)行 伙伴包括承包商、 運

15、營商、供應(yīng)商以及外圍提供各位咨詢服務(wù)的主體 如審計師、融資顧問、法律和稅務(wù)顧問等。在眾多主體中，項目公司 是執(zhí)行的核心， 各方的關(guān)系要通過完善的合同體系對責權(quán)利進行明確 的劃分。6. PPP 項目實施流程按財務(wù)部發(fā)布政府和社會資本合作模式操作指南，PPP項目實施流程如下：具體內(nèi)容詳見附件政府和社會資本合作模式操作指南。7. PPP模式主要方式的SWO和風(fēng)險分析7.1.企業(yè)參與PPP項目的SWOT分析1 、優(yōu)勢分析有利于私企先進技術(shù)和有效率的管理經(jīng)驗的引入，從而提高項目的運作效率和服務(wù)質(zhì)量。 由于各方的合作始于項目的確認和可行性 研究階段，因而在論證階段就能商討項目在建設(shè)過程中應(yīng)采用的技術(shù) 方案

16、和項目生命周期中的風(fēng)險分配問題。項目的風(fēng)險由私企和政府共同承擔，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，減少私企的投資風(fēng)險，二者可以取長補短，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，使風(fēng)險合理 分配。而政府部門仍具有一定的決策權(quán)和控制權(quán)，同時，可以在保證 質(zhì)量的前提下減輕政府財政預(yù)算壓力。政府給予私企相應(yīng)的扶持及優(yōu)惠政策，同時可以對用戶收費以收回成本。2 、劣勢分析項目的最終所有權(quán)不屬于私企，項目后期有一定的金融風(fēng)險。要充分考慮項目各方的利益情況， 需設(shè)定合理的回報率， 同時因政府 在項目中有一定的監(jiān)管責任，不確定因素容易導(dǎo)致金融風(fēng)險。3 、機會由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展及人民生活水平的不斷提高，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施已無法滿足發(fā)展需要。 同時我國的

17、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)達國家 還存在一定的差距， 尤其是西部大開發(fā)使西部地區(qū)對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè) 需求巨大。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施非排他性非競爭性特征及效益外溢性，同時在生產(chǎn)上具有投資密集、投資周期長、投資回收緩慢等特點。目前我 國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分還是依靠政府的投入，但政府財政資金短缺， 使政府無法提供足夠的資金滿足建設(shè)要求， 因而急需引入私企資本解 決基礎(chǔ)建設(shè)政府資金不足的問題。近期政府也在發(fā)布一系列文件推動混合所有制改革及加大特許經(jīng)營許可與推進力度。4 、威脅一是國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)制度不完善。PPP項目運作需要完善的法律法規(guī)對參與方進行有效約束， 目前國內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全， 相關(guān)經(jīng)驗有待積累。 二是

18、相關(guān)的風(fēng)險分擔機制還不成熟。 由于項目經(jīng) 驗不足，目前國內(nèi)尚未形成發(fā)起人 ( 建設(shè)方、運營方、融資方 ) 、中介 機構(gòu)(規(guī)劃設(shè)計、咨詢 ) 等風(fēng)險共擔機制。三是利益分配機制不健全。由于缺乏合理定價機制以及對企業(yè)的“約束性條款”，導(dǎo)致部分項目 出現(xiàn)“暴利”或虧損。7.2. BOT 模式的優(yōu)劣分析1 、采用BOT莫式的優(yōu)勢企業(yè)作為項目的發(fā)起人或承包商采用 BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢(1) 充分利用項目經(jīng)濟狀況的彈性，減少資本金支出，實現(xiàn)“小 投入做大項目”或“借雞下蛋”。BOT項目的資金分為項目資本金和 項目建設(shè)資金兩部分，其中項目公司的資本金只占一小部分， 70%90% 資金要通過銀團貸款等

19、融資方式解決。(2) 能利用資產(chǎn)負債表外融資的特點， 拓寬資金，減輕債務(wù)負擔。傳統(tǒng)的融資方式項目債務(wù)是投資者的債務(wù)的一部分， 出現(xiàn)在其資產(chǎn)負債表上，BOT莫式的融資方式不同于傳統(tǒng)的融資方式，他是資產(chǎn)負債 表外融資，是指通過投 / 融資結(jié)構(gòu)，使債務(wù)不出現(xiàn)在項目公司的資產(chǎn) 負債表中。(3) 能利用有限追索權(quán)的特點， 加上其他風(fēng)險管理措施， 合理分 配風(fēng)險，加強對項目收益的控制和保留較高的投資回報率， 能提高競 爭力，創(chuàng)造較多商業(yè)機會。國家作為項目的最終擁有人采用 BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)(1) 資金的利用方面：政府采用BOT方式能吸引大量的民營資本 和國外資金，以解決建設(shè)資金的缺口問題；另外，

20、BOT方式還有利于 政府調(diào)整外資的使用結(jié)構(gòu)， 把民間資本引導(dǎo)到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上， 便于政府集中有限資源投入到那些不被投資者看好但又關(guān)系國計民 生的重大項目上。(2) 風(fēng)險的轉(zhuǎn)移方面：基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)運營周期長、 規(guī)模大， 風(fēng)險也大。在BOT模式中，政府將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了項目的投資者。項目 借款及其風(fēng)險由承包商承擔， 而政府不再需要對項目債務(wù)擔?；蚝炇?， 減輕了政府的債務(wù)負擔。(3) 項目的運作效率方面： 項目公司為了降低項目建設(shè)經(jīng)營過程 中所帶來的風(fēng)險， 獲得較多的利潤回報， 必然采用先進的設(shè)計和管理 方法，引入成熟的經(jīng)營機制， 從而有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與 經(jīng)營效率， 確保項目的建設(shè)質(zhì)量

21、和加快項目的建設(shè)進度， 保證項目按 時按質(zhì)完成。73采用BOT模式的劣勢對企業(yè)而言采用BOT方式具有以下的缺點(1) 融資成本較高，因此要求的投資回報率也高。由于BOT項目 的總投資規(guī)模很大， 絕大部分的建設(shè)資金要通過銀行貸款或發(fā)行企業(yè) 債券等方式融資， 融資成本較高， 要求投資回報率較大幅度的高于貸 款利率，因此對項目本身的收益要求較高。(2) 投資額大、投資期長、收益的不確定性大。BOT項目都是大 型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目總造價一般都在幾億甚至幾十億， 建設(shè)和運營周 期長，期間發(fā)生各種風(fēng)險無法預(yù)測，收益并不穩(wěn)定。(3) 合同文件繁多復(fù)雜。BOT方式是一個復(fù)雜的程序，合同結(jié)構(gòu) 繁多，包括與政府簽訂

22、特許權(quán)協(xié)議，項目公司簽的股東協(xié)議，與承包商簽訂建設(shè)合同， 與金融機構(gòu)簽訂貸款協(xié)議， 與保險公司簽訂保險協(xié) 議等。企業(yè)為維護自身利益就必須花費大量精力做這些工作。(4)(5)有時融資杠桿能力不足，且母公司有時仍需承擔部分風(fēng)險。設(shè)項目國家采用BOT方式具有以下的劣勢適用范圍有局限，較適用于盈利性的公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建(1)采用BOT方式，基礎(chǔ)設(shè)施項目在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)將全權(quán) 交由項目公司去建設(shè)和經(jīng)營，減弱了政府對項目的影響力和控制力。(2) BOT 方式組織結(jié)構(gòu)沒有一個相互協(xié)調(diào)的機制。由于各參與方 都會以各自的利益為重， 以實現(xiàn)自身利益最大化為目標， 這使得他們 之間的利益沖突再所難免。(3)

23、可能造成設(shè)施的掠奪性經(jīng)營。BOT項目在轉(zhuǎn)讓到政府方面之 前，政府對項目的控制難度相對加大了 ;而且由于大量項目建設(shè)的風(fēng) 險轉(zhuǎn)移到項目公司， 這使項目公司往往要求有較高的投資回報率來補 償其所受的風(fēng)險。如果在運營期中增關(guān)設(shè)卡，提高交易費用，以加速 其成本回收及利潤獲取， 而此時政府又無能為力， 其結(jié)果往往與促進發(fā)展的目的產(chǎn)生矛盾。在傳統(tǒng)思維方式下，PPP只是政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開展公共事業(yè)的一種新型的融資方式， 借此減輕其財政壓力。 社會資本通過 收購股權(quán)或收購資產(chǎn)、 投融資建設(shè)、經(jīng)營管理或 （和）按需求提供服務(wù) 的方式投入PPP項目 而政府部門則以讓渡收費權(quán)、支付可行性缺口 補助或 （和）

24、政府付費的方式給予社會資本合理的回報。 此時，公私雙方關(guān)注的焦點即社會資本的投資回報率或目標收益率： 過低的投資回報率或目標收益率不利于社會資本積極性的發(fā)揮，甚至將迫使其退出基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域 ;而較高的投資回報率或目標收益率將會給 政府帶來沉重的財政負擔。PPP項目的公私雙方過度關(guān)注“投入-回 報”之間的關(guān)系， 甚至在確定投資回報率或目標收益率上表現(xiàn)出對抗 關(guān)系，違背了 PPP伙伴關(guān)系的初衷。據(jù) _ 數(shù)據(jù)顯示，截至 xx 年 6 月底，我國各級政府負有償還責任的債務(wù)約 20.7 萬億元，如何監(jiān)控和化解債務(wù)風(fēng)險備受外界關(guān)注。xx 年，我國政府開始在全國范圍內(nèi)大力推行政府和社會資本合作 （P

25、PP）,并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件，其中“關(guān)于加強地方政府性 債務(wù)管理的意見”（國發(fā)xx43號，以下簡稱_43號文）的基本思想 為“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融資平臺公司”這一暗 道，修了政府債券與PPP兩條明渠；然而，_43號文在鼓勵運用PPP 模式化解地方債務(wù)的同時還明確指出， “地方政府要加強對或有債務(wù) 的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作”。由此可見，對于那些 需要政府付費或者給予適當補貼的 PPP項目（即非經(jīng)營性和準經(jīng)營性 公共項目 ）而言，無論是政府部門還是社會資本，僅僅盯著這一項目 既有的收益和財政補貼是不夠的，更需要通過PPP項目盈利模式創(chuàng)新“將蛋糕做大”，政府可以

26、因此避免PPP項目引起的新發(fā)生或有債務(wù) 超出規(guī)定范圍， 社會資本也因此可以在投資回報率或目標收益率上減 輕與政府部門的對抗，從而更順利地實現(xiàn)其盈利。PPP 的成功實施需要以伙伴關(guān)系思維為基礎(chǔ)，公私雙方必須摒 棄對抗思維，互相尊重且積極主動地參與到項目中去，因此，如何在 提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率的同時保證社會資本適當盈利， 必須是 公私雙方共同面對、協(xié)力解決的問題。PPP項目盈利模式的創(chuàng)新，是 在確定投資回報率或目標收益率之前不得不考慮的問題。 在現(xiàn)實生活 中，交易行為背后隱藏著價值交換， 存在一定的價值交換范式或機制， 而盈利模式這一概念即為了解釋這種價值交換范式或機制 ; 收益和成 本決定

27、了組織的經(jīng)濟價值， 利潤或盈利水平則是企業(yè)經(jīng)濟價值的直接 體現(xiàn)，因此，盈利模式通常是指按照利益相關(guān)者劃分的收入結(jié)構(gòu)、成 本結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的目標利潤 （信托周刊章） 。 城市軌道交通、城市綜合交通樞紐、鐵路、港口 /碼頭、水庫、環(huán)境治理等項目捆綁土地、旅游、礦產(chǎn)等資源開發(fā)項目 醫(yī)療、教育、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、場館類、機場航站樓等項目捆綁餐飲、物業(yè)、綠化等配套服務(wù) ; 公廁與垃圾投放設(shè)施、路燈節(jié)能、城市公共停車場站、城市公汽交通、 高速公路等項目捆綁廣告等副產(chǎn)品， 保障性安居工程捆綁 商品房這一副產(chǎn)品，海水淡化捆綁工業(yè)制鹽這一副產(chǎn)品等 投資規(guī)模相對較小、供特定人群使用或會對特定人群留下印象的項目， 若該特

28、定人群為某一商品的潛在客戶， 則生產(chǎn)該商品的企 業(yè)可投資并冠名該項目 ; 城市軌道交通等投資規(guī)模大、專業(yè)復(fù)雜的工程，可根據(jù)專業(yè)進行分割并分別選擇適當?shù)娜谫Y模式 ; 規(guī)模小且分布零散的能源站 （供熱/ 冷）、 （生活、工業(yè)）污水處理、 （生活、餐廚 ） 垃圾處理項目 ; 城市供水、能源站（供熱/冷）、污水處理、垃圾處理等PPP發(fā)展相對成熟的領(lǐng)域 ; 既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段， 也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品 中盈虧狀況不同的項目捆綁，如海水淡化與發(fā)電捆綁 污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的項目,以及新能源汽車充電等市場不穩(wěn)定的項

29、目。收益即財富的增加， 其既包括貨幣收益， 又可以包括聲譽提高、潛在收益等非貨幣的。PPF項目可以通過優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)實現(xiàn)盈利。1 、捆綁私人產(chǎn)品，配補收益當政府希望通過PPP模式獲得的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營性（沒有任何價格機制和現(xiàn)金流入，主要產(chǎn)生社會效益 ）或準經(jīng)營性 （有 價格機制和現(xiàn)金流入，但無經(jīng)營利潤，成本無法收回 ） 時，可以為該 公共產(chǎn)品或服務(wù)配補適當?shù)乃饺水a(chǎn)品并捆綁提供， 從而克服收費困難 或收費不足的難題， 即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯(lián)合供給模 式，最早提出這一思路的為德姆塞茨。 “基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng) 營管理辦法” （簡稱 25 號令）明確規(guī)定， “向用戶收費不足以覆

30、蓋特 許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的， 可由政府提供可行性缺口補助， 包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益” ，從而充分肯 定了這一盈利模式的合法性。（1） 增補資源開發(fā)權(quán)，彌補收益不足政府以對ppp項目公司進行補償?shù)姆绞?，將基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項目（地鐵、隧道、環(huán)境治理等 ） 周邊一定數(shù)量的資源 （如土地、旅 游、礦產(chǎn)）的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項目公司，以捆綁的方式提高項目公 司的整體盈利能力， 以確保項目投資者獲取合理回報， 調(diào)動投資者的 積極性，即所謂的資源補償項目 （Resource CompensateProject ， RCP） 融資模式。例如：香港地鐵公司 （簡稱“港鐵”

31、）的盈利模式可總結(jié)為“軌道交通+地產(chǎn)商業(yè)”的組合，即以軌道交通的投融資建設(shè)與沿線地產(chǎn)商業(yè) 的開發(fā)同步進行， 由港鐵的收益結(jié)構(gòu)可知， 地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)的收入占總 收入的 50%以上，正因如此，港鐵成為了全世界范圍內(nèi)服務(wù)水平最好、 運營效率最高、盈利情況最為理想的地鐵公司之一。XX年4月，澳大利亞維多利亞州政府決定在亞拉河畔現(xiàn)有的墨爾本展覽中心旁邊， 建設(shè)一個世界級的會議中心， 維多利亞州政府 通過招標確定由 Plenary Group 為首的承包聯(lián)合體 （簡稱“ Plenary 聯(lián)合體” ）作為社會資本，負責該項目的開發(fā)、設(shè)計和建設(shè)，并且授包括在新予Plenary聯(lián)合體長達25年的特許期，為了提高該

32、項目的可經(jīng)營性, 公私雙方制定了會議中心周邊區(qū)域的擴充性商業(yè)開發(fā)計劃， 墨爾本會展中心附近建設(shè)辦公區(qū)、 住宅區(qū)、 零售專區(qū)以及一個五星級 的希爾頓酒店， 并翻修碼頭上一艘名叫波利伍德賽德的老帆船， 將其 貨棚改造成餐廳，從而通過經(jīng)濟乘數(shù)效應(yīng)顯著增加了項目效益。（2） 授權(quán)提供配套服務(wù)，拓展盈利鏈條當ppp項目供給的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)建成后，必需相應(yīng)的配套服務(wù)才能正常運轉(zhuǎn)時，政府可授權(quán)PPP項目公司提供這種可以產(chǎn)生 預(yù)期收益的配套服務(wù) （如餐飲、物業(yè)、綠化 ） ，從而通過延長價值鏈創(chuàng) 建現(xiàn)金流、補償主體項目財務(wù)上的不可行。例如：英國國家醫(yī)療衛(wèi)生 服務(wù)體系（NHS）與百威斯特公司（Bywest）合

33、作的西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院(West Middlesex Uni versity Hos pital)項目，百威斯特公司負 責其投融資與建設(shè)， 西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院基金會負責該項目的運 營管理，為了補償與回報百威斯特公司的建設(shè)投入， 將該醫(yī)院運營期 間的配套服務(wù)項目全部交由百威斯特公司負責，包括餐飲、搬運、安 全、保潔、維護和物品供給，服務(wù)周期或從 35年延長至 60 年，服務(wù) 費由英國政府支付。（3） 開發(fā)副產(chǎn)品，增加收益PPP 項目公司在提供政府需求的公共產(chǎn)品或服務(wù)時，可以附帶 生產(chǎn)出更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品 （如廣告、建筑作品知識產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用 ） ， 以此彌補主產(chǎn)品項目財務(wù)上的不可行， 如

34、豐臺區(qū)郭莊子和昌平區(qū)回龍 觀限價房項目中增配的商品房開發(fā)， 梅州模式公廁項目中用以養(yǎng)廁的店鋪、飯店、辦公樓、垃圾中轉(zhuǎn)站。具體策劃方案既可由公共部門主 動提出，也可由社會資本策劃提出、公共部門審核批準。前者如：英國森德蘭市采用 PFI 方式對市內(nèi)街道的照明、標志和街道設(shè)備 （3.05 萬個燈柱和 6000個公路標志 ）進行設(shè)計、安裝、運 營、維護和融資，合同期限為 30年，且要求最長 5 年內(nèi)更換完所有 設(shè)備，該項目中的社會資本在合同期內(nèi)的前 5 年獲得一次性支付 265 萬英鎊用于更換完所有設(shè)備， 其后運營期每年通過經(jīng)營燈桿和公路標 志廣告、交通CCTV注：閉路電視）增加費等第三方收益（折現(xiàn)共

35、計 158.9 萬英鎊） ，來作為維護投資和獲取相應(yīng)回報。后者如：德國將公廁進行市場化運作，以期在彌補政府資金不足的同時，促進公廁在節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保等技術(shù)上的創(chuàng)新，1990 年 在柏林市公共廁所經(jīng)營權(quán)拍賣會上，后來被稱之為“茅廁大王”的漢 斯?瓦爾即承諾公廁設(shè)施及其維護和清潔工作，當時其競爭對手都認 為他瘋了，于是在缺少競爭、承諾建廁、只要求交納低廉管理費的情 況下，瓦爾公司一舉拿下全柏林的公廁經(jīng)營權(quán) ; 瓦爾公司的盈利點顯 然不在廁所門口 0.5 歐元的投幣口上， 其最大的收入是這些公廁外墻 的廣告經(jīng)營， 它把柏林的很多廁所外墻變成了廣告墻， 加之瓦爾公司 的墻體費用比一般廣告公司低得多，使

36、得香奈爾、蘋果、諾基亞等很 多著名公司都在公廁上做廣告。2 、冠名公共產(chǎn)品，增值社會資本聲譽資本對于社會資本而言，能夠為其自身增值、為其發(fā)展助力的收益不僅限于貨幣形式的， 還可以是提高知名度、 潛在收益等非貨幣形式 的，因此，ppp項目還可以冠名公共產(chǎn)品作為社會資本的回報，日本 豐田汽車公司就熱衷于這一類 PPP項目。例如：豐田汽車公司捐贈 350萬元人民幣在天津建造過街天橋，命名為“豐田橋” ，雖然豐田 橋無法產(chǎn)生任何直接現(xiàn)金收益， 但豐田汽車公司通過得到該橋的冠名權(quán)，收獲了巨大的隱性聲譽收益。又如：豐田汽車公司負責了NBA球隊休斯敦火箭隊的主場豐田中心球館”的投融資建設(shè)與維護，但并不負責其

37、運營以收回建設(shè)投資， 而是通過為體育場館冠名， 來吸 引豐田中心球館看比賽的火箭隊球迷購買豐田轎車。成本是社會資本進行投資建設(shè)、特許運營所必須耗費資源的貨幣表現(xiàn)，因此，成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化既可以是減輕社會資本的一次性建設(shè)投 入、通過規(guī)模經(jīng)濟降低單位產(chǎn)品成本， 也可以是其通過技術(shù)和管理創(chuàng) 新減少日常運營成本。1 、集成融資模式，分攤建設(shè)投資對于建設(shè)期投資規(guī)模較大、運營期收費不足的公共項目，可將其進行適當?shù)姆指?，只對其中部分工?（與運營成本及效率密切相關(guān)的）采取ppp模式或?qū)Σ煌糠植扇〔煌?PPP模式細分，從而減輕 社會資本對該項目的一次性建設(shè)投入，提高其可盈利性。例如：地鐵4號線的全部建設(shè)內(nèi)容劃分

38、為A（征地拆遷和土建工程）、B（機電設(shè)備的購置和安裝）兩部分，北京市政府只將占總投資30%勺B 部分（投資額約為 46億元）交由香港地鐵有限公司 （香港特區(qū)政府控 股的上市公司 ）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司 （當?shù)貒螅┖捅本┗A(chǔ) 設(shè)施投資有限公司（當?shù)貒螅┕餐M建的京港地鐵公司（SPV）來負責 融資建設(shè)（即BOT模式）。此外，該SPV負責地鐵4號線的運營管理、 全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站 內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營， 通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資， 特 許經(jīng)營期（30年）滿后將B部分項目設(shè)施無償?shù)匾平唤o北京市政府,將A部分項目設(shè)施歸還給北京地鐵四號線投資

39、有限責任公司（信托周 刊章）。昆明快速公交（BRT）系統(tǒng)項目（包括交通樞紐站、首末站、場站、沿途站牌的建設(shè) ）建設(shè)規(guī)模大，收費顯著不足，對民間資本缺乏 吸引力。為此，昆明市政府采取了 BOT-BT-TOT勺集成融資模式：將 資金需求量大、投資收益較好且建設(shè)周期長的專用道建設(shè) （包括路面 建設(shè)、交通樞紐站、首末站和場站的建設(shè)）部分，采用BOT模式交由A公司負責；將資金需求量相對較小、無收費機制、建設(shè)周期短的車 輛購置及智能交通系統(tǒng) 分，采用BT模式交由B公司負責;A公司建設(shè)完成后，通過租賃協(xié)議將專用道部分的經(jīng)營權(quán)移交給 C公司，同 時， B 公司在建設(shè)完成并由政府回購后，再由政府將車輛購置及智能

40、 交通系統(tǒng)部分的經(jīng)營權(quán)移交給 C公司，至此，整個BRT項目采用TOT 模式交由C公司負責經(jīng)營。2 、打包運作形成規(guī)模效應(yīng)，降低單位產(chǎn)品成本在PPP項目中，社會資本需要進行一定規(guī)模的建設(shè)投資，或者購買項目一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)， 那么，若公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求 量過小則PPP項目的產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致社會資本的盈利性差或者需要政 府對差額部分進行財政補貼。可見，確保 PPP項目適當規(guī)模的需求, 從而降低單位產(chǎn)品的成本是 PPP項目盈利的一種思路。以各省公布的首批PPP項目清單中普遍受到青睞的污水處理項目為例，規(guī)模越大對投資者越有吸引力， 而規(guī)模小的項目基本不具備 投資者對市場化經(jīng)營的收益要求。 因此，對

41、于普遍存在規(guī)模小且分布 零散特點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目， 國內(nèi)的通常做法即打包運作、“一廠一價”， 如深圳龍崗 10 座污水處理廠打包轉(zhuǎn)讓項目、 海南 16 座污水處理廠打 成兩個“項目包”委托運營項目、江陰 4污水處理廠打包招商項目等。又如江西省工業(yè)園區(qū)污水打包 BOT項目：XX年8月，江西 頒布了鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃， 把工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)列為十大節(jié)能減排工程之首，要求在 xx 年建成 102 個工業(yè)園區(qū)的污水處 理項目；xx年5月，江西與中國節(jié)能環(huán)保集團簽署全面的戰(zhàn)略合 作框架（規(guī)劃日處理量 237 萬噸，總投資 146 億） ，由江西省城投 （出 資 20%）與中國節(jié)能環(huán)保集團 （ 出

42、資 80%）組建的中國節(jié)能江西公司 （SP V），負責江西省102個工業(yè)園區(qū)的污水和固廢處理、環(huán)保節(jié)能, 工作范圍包括投資建設(shè)、運營管理，特許期限 30 年，由政府來進行 付費。3 、進行管理或技術(shù)創(chuàng)新，降低運營成本采用PPP不僅是為了解決公共部門的財政緊張，更重要的是借助社會資本的專業(yè)和創(chuàng)新，來提高公共產(chǎn)品的供給效率。因此，社會 資本為了拓展其盈利空間， 應(yīng)在特許經(jīng)營過程中充分發(fā)揮其主動創(chuàng)新 積極性，通過管理或技術(shù)創(chuàng)新不斷降低其運營成本。例如：在湖南省長沙市東部近郊的長沙縣，牛角沖社區(qū)與長沙綠動循環(huán)再生資源有限公司合作推出“綠色循環(huán)積分計劃”，居民們 在長沙綠動循環(huán)再生資源有限公司注冊后，

43、將領(lǐng)取到各自的專屬二維 碼，居民們將家中可回收垃圾打包后貼上二維碼投放到社區(qū)的專用回收桶后，公司會將垃圾運往循環(huán)分揀中心通過掃描二維碼確定居民信息，根據(jù)垃圾的種類數(shù)量換算成積分錄入用戶賬戶，居民的二維碼垃圾積分達到一定數(shù)量后可兌換生活用品或抵用小區(qū)的物業(yè)費。 集中回收后再由PPP項目社會資本進行垃圾分類是一項耗時、耗力的事，而 對于形成并投放生活垃圾的居民而言， 垃圾分類卻是舉手之勞、 輕而 易舉的事，長沙綠動循環(huán)再生資源有限公司通過二維碼社區(qū)垃圾回收 模式這一管理創(chuàng)新， 充分調(diào)動了廣大居民的積極性， 大幅壓縮了其進 行垃圾分類的成本，進而極大拓展了其盈利空間。獲取利潤是企業(yè)價值增長的主要方式

44、，因此，能否獲取穩(wěn)定、可持續(xù)的利潤是企業(yè)進行投資的重要決策依據(jù)。 有鑒于此， 不但要讓 ppp項目社會資本“有錢可賺、有利可圖”，還要確保其利潤的相對 穩(wěn)定與可持續(xù)，降低社會資本在PPP項目中實現(xiàn)目標利潤的風(fēng)險，也 是其重要的盈利模式設(shè)計思路之一。1 、將盈虧狀況不同的公共產(chǎn)品捆綁， 提高目標利潤的可持續(xù)性基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域既有現(xiàn)金流入充裕的經(jīng)營性公共項目，也有現(xiàn)金流入不足的非經(jīng)營性公共項目， 甚至是沒有任何現(xiàn)金流入的 非經(jīng)營性公共項目。經(jīng)營性公共項目對于社會資本具有強大的吸引力， 采用PPP模式有可能造成社會資本“暴利”，置政府于尷尬境地 ；而準/非經(jīng)營性公共項目則對社會資本缺乏吸引力，采用PPP模式后政 府需要進行適當?shù)呢斦a貼或者需要付費， 從而給政府帶來一定的財 政壓力。為了吸引社會資本進入更為廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域， 同時確保PPP項目“盈利但不暴利”，可以將盈虧狀況迥異的項目捆 綁實施ppP實現(xiàn)“以豐養(yǎng)歉”：既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況 不同的項目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段 ;也可是具有 特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項目捆綁， 如海水淡化與 發(fā)電捆綁。代表性項目如：的國投北