水環(huán)境保護(hù)和水污染控制方面的政策分析

1、水環(huán)境保護(hù)和水污染控制方面的政策分析    1.綜合決策急待解決制度和組織保證 改革開放以來，我國綜合決策的制度安排和實際運(yùn)用水平都有了長足的進(jìn)步，尤其是進(jìn)入九十年代以來，國家層面上的重大經(jīng)濟(jì)決策中，對于環(huán)境污染和生態(tài)破壞給予了越來越多的關(guān)注，但這種關(guān)注相對于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所投入的熱情來說，則顯得空洞和乏力，而現(xiàn)實中的實際投入則往往流于了形式。而這種明硬實軟，言重于行的現(xiàn)象在地方和行業(yè)部門的決策中則表現(xiàn)得尤其突出，甚至有些時候綜合決策在具體的執(zhí)行過程中往往是名存實亡。 綜合決策作為均衡發(fā)展的一種制度保證，其本身的執(zhí)行也需要有制度來加以保障，而我國目前在這方面

2、的措施和手段還是相當(dāng)有限的。綜合決策在我國的另一個實際功效還是各地方、各部門之間的一種利益的平衡，為做到這一點(diǎn)，綜合決策的機(jī)構(gòu)必須在組織、權(quán)利、獲取有效信息等方面得到有效的保證和充分的授權(quán)，并且其本身的工作也要受到充分的監(jiān)督與制衡。我國人大、政協(xié)在國家大政方針的制定中，已經(jīng)在綜合決策方面發(fā)揮了不小的作用，但相對于我國的具體情況而言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其在地方的決策過程中更是這樣。 2.環(huán)境保護(hù)明顯缺乏應(yīng)有的動力機(jī)制 在我國，環(huán)境保護(hù)之所以往往呈現(xiàn)舉步維艱的特點(diǎn)，在政府和百姓兩個層面上都存在明顯的動力不足，激勵不夠的因素。我國各級政府，在以任命為主要形式的干部選拔制度背景下，其最大的利益驅(qū)動就是盡可

3、能地滿足上級政府下達(dá)的各項政績考核指標(biāo)。當(dāng)前，一方面在我國的政績考核指標(biāo)體系中，盡管在兼顧發(fā)展與環(huán)境方面已有一定的進(jìn)步，但以經(jīng)濟(jì)增長為中心，忽視或輕視環(huán)境和生態(tài)的特征依然相當(dāng)明顯，尤其是在考核指標(biāo)中缺乏較為剛性的環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。從而使得各級干部尤其是地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部追求環(huán)境改善的動力明顯不足；另一方面，我國的政績考核程序不是基于獨(dú)立的調(diào)查統(tǒng)計，而是以層層上報為主要形式，這就使得各級地方政府在虛報成績方面存在較大的可操作空間。與政府保護(hù)和改善環(huán)境動力不足的原因相對照，中國百姓的“動力不足”則來源于對自身生存環(huán)境了解的知情權(quán)和表達(dá)愿望的參與權(quán)。中國百姓在獲取環(huán)境和生態(tài)方面信息的渠道一般只限

4、于每年一次的環(huán)境公報和大中城市的空氣質(zhì)量周報以及新聞媒體的有關(guān)新聞報道。國家投入巨大的人力物力所獲得的許多基礎(chǔ)資料變相地成了某些部門的“資源”，有些甚至使得這些至關(guān)老百姓身心健康的信息成了“內(nèi)部消息”和牟利的工具，發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)的進(jìn)步，其中的一個主要的動力來源是發(fā)達(dá)的民間團(tuán)體和個體在維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益方面給予政府和企業(yè)的壓力，這種壓力是積極的。 3.環(huán)境部門的管理體制急待改善 當(dāng)前，我國的各級環(huán)保機(jī)構(gòu)盡管在業(yè)務(wù)上受國家環(huán)保總局的領(lǐng)導(dǎo)，但作為一個職能部門，其真正的管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于同級的各級地方政府，尤其是最為重要的人事任免權(quán)和財政管理權(quán)。這就使得地方的環(huán)保部門在行使其正當(dāng)權(quán)利時無法避免當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和其

5、他部門的干預(yù)和影響，尤其當(dāng)?shù)胤降沫h(huán)保效益與地方經(jīng)濟(jì)利益甚至是長官意志發(fā)生沖突時，其公正執(zhí)法的能力就受到了極大的挑戰(zhàn)，當(dāng)然更談不上“一票否決”權(quán)利的行使。環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的升遷變動往往取決于地方領(lǐng)導(dǎo)對其“滿意”與否，環(huán)保部門的行政事業(yè)開支同時又受惠于來自當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的排污收費(fèi)，在這樣的具體生存環(huán)境中，環(huán)保部門只有主動積極地配合當(dāng)?shù)亍罢?、?jīng)濟(jì)的需要”才能客觀地“生存”下來。所以，我們許多地方環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)走低，既有環(huán)保部門客觀條件有限，工作不力的原因，但更多的是當(dāng)?shù)氐恼块T尤其是最高行政領(lǐng)導(dǎo)的“注意力偏好”所致。所以如果要想能夠真正保證國家和地方環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)，加強(qiáng)各級環(huán)保部門在當(dāng)?shù)鬲?dú)立的

6、監(jiān)管、處置和管理能力，變橫向領(lǐng)導(dǎo)為縱向領(lǐng)導(dǎo)，將環(huán)保部門從地方的管轄中“解脫”出來，從根本上改變當(dāng)前環(huán)保系統(tǒng)的行政管理體制和地方環(huán)保部門的經(jīng)濟(jì)來源是最為有效的措施之一。只有在地方的實際工作中，存在一個可以“挺直了腰桿”監(jiān)督、限制地方政府不顧環(huán)境代價，盲目追求“高產(chǎn)政績”的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，才能從客觀上確保當(dāng)?shù)丨h(huán)境破壞的“失控”，國家訂立的環(huán)保目標(biāo)才有了真正的守護(hù)神。 4.環(huán)境保護(hù)的投入明顯不足 我國近幾十年來在環(huán)保領(lǐng)域的投資無論從數(shù)量上還是從實現(xiàn)的實際效果上，都處于相當(dāng)?shù)偷乃?。參照國外多年的實踐經(jīng)驗，我國目前的環(huán)保投資總量，即使百分之百地發(fā)揮作用，也只能部分地削減污染所帶來的負(fù)面影響，如果考慮到投資的

7、實際運(yùn)行質(zhì)量，我國環(huán)境質(zhì)量難以改善就不難理解了。當(dāng)前，中國已經(jīng)在環(huán)保投資方面積累了大量的歷史欠帳，同時，以國內(nèi)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和不斷提升的對發(fā)展質(zhì)量的要求來看，新增的環(huán)保投資需求也是水漲船高日益膨脹，數(shù)額十分巨大。可能的，但十分有限的國家和地方財政投入要想維持和保證這樣高額的持續(xù)性資金投入,其面臨的困難和缺口是非常巨大的。所以中國的環(huán)保投資不論從數(shù)量上，而且從使用的分配上都存在迫切改革的需要。 5.相關(guān)的政策體系和制度建設(shè)明顯滯后于新情況 就在我們?yōu)閭鹘y(tǒng)的污染加劇憂心忡忡時，新的污染種類和新的污染途徑正以很快的速度在我們的周圍積聚著同樣巨大的環(huán)境壓力和威脅。如近年來含磷洗滌用品使用數(shù)量的迅速

8、增加，農(nóng)村養(yǎng)殖廢水?dāng)?shù)大量廣的迅速蔓延，化肥、農(nóng)藥在環(huán)境中的大量流失等等，這些已經(jīng)在我們的環(huán)境污染負(fù)荷中占有了相當(dāng)大的比重，而且，在部分區(qū)域和水域已經(jīng)上升為主要的污染來源。這些新的污染物由于其進(jìn)入環(huán)境的渠道更加分散，污染源面廣，所以對其在實施有效控制時的難度和投入上都使我們面臨更加沉重的挑戰(zhàn)。由于我國政府實行很強(qiáng)的部門化管理，各自都有其不同的工作目標(biāo)和價值取向，所以在涉及生產(chǎn)、消費(fèi)、城市、農(nóng)村等不同的部門和領(lǐng)域中，很難完成統(tǒng)一的和協(xié)調(diào)一致的政策設(shè)計和協(xié)同管理，尤其在涉及改變產(chǎn)品種類和原材料構(gòu)成等生產(chǎn)性領(lǐng)域中，環(huán)保部門的直言權(quán)利和干預(yù)力度都受到極大的削弱。在經(jīng)濟(jì)市場化程度日漸提高，污染物的種類和傳

9、輸方式都在發(fā)生不斷變化的今天，如何使用控制成本相對較低，管理成效最為顯著的方式實現(xiàn)今后污染狀況的根本性好轉(zhuǎn)，就迫切需要不同部門之間的高度配合和實現(xiàn)社會總利益最大化的一體化制度保障，而且，用經(jīng)濟(jì)手段控制污染的領(lǐng)域也應(yīng)不僅僅局限于污染物的排放，更應(yīng)該對產(chǎn)品在消費(fèi)中給環(huán)境造成的污染給予積極的關(guān)注，而這也需要不同部門和相關(guān)政策之間的協(xié)同創(chuàng)新。 6.水資源和水污染要盡快實現(xiàn)一體化管理 我國在水資源和水環(huán)境的管理上一直都存在部門林立，條塊分割的現(xiàn)象，水資源和水環(huán)境之間更是缺乏協(xié)調(diào)。我國是一個人均水資源十分短缺的國家，先天性的區(qū)域缺水和嚴(yán)重的水污染使得本已十分短缺的水資源雪上加霜，構(gòu)成了區(qū)域可用水資源存量的

10、銳減和使用效率的嚴(yán)重低下。多頭管理和各取所需是導(dǎo)致水資源不能發(fā)揮正常功效和無法實現(xiàn)可持續(xù)使用的主要原因。國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年的探索實踐，已經(jīng)在流域和水域的綜合管理上探索出了成功的模式。我國個別城市已經(jīng)或正在考慮引進(jìn)基于同樣原理的城市水域綜合管理模式，但對于我國水資源保護(hù)利用最具決定意義的流域和區(qū)域水資源綜合管理由于涉及不同的利益主體，在授權(quán)和協(xié)調(diào)方面尚存在艱巨和大量的工作要做。 7.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染控制要有新的對策 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起和蓬勃發(fā)展是我國改革開放以來經(jīng)濟(jì)迅速增長的主要動力之一，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在吸納農(nóng)村剩余勞動力、完善市場競爭機(jī)制和豐富物質(zhì)供給方面也發(fā)揮了巨大作用。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展幾

11、乎無一例外地伴隨著對當(dāng)?shù)刭Y源和環(huán)境的超量和無償“開采”，哪里鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展，哪里的生態(tài)環(huán)境就會迅速惡化，這幾乎成為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)志性特征。我國1997年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)調(diào)查統(tǒng)計表明，1995年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)廢水排放量為591億噸，占當(dāng)年全國工業(yè)廢水排放總量的21%。廢水中化學(xué)需氧量排放量為6113萬噸，占全國工業(yè)化學(xué)需氧量排放總量的443%，重金屬占6335，揮發(fā)酚占654%。從中可以看出，1995年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染物的排放量幾乎已經(jīng)占到了全國污染物排放量的一半左右，有些危害嚴(yán)重的污染物已經(jīng)主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對污染排放的處理和控制能力卻十分低下，1995年，其工業(yè)污水的處

12、理率就比縣及縣以上企業(yè)的工業(yè)廢水處理率低36個百分點(diǎn)。而且，對于相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于其規(guī)模、技術(shù)條件等原因的限制，其污染的治理成本已經(jīng)遠(yuǎn)高于其可能獲得的經(jīng)濟(jì)收益，可能的處理結(jié)果是要么任其污染環(huán)境，要么令其關(guān)門。1997年國家聯(lián)合采取的突擊關(guān)閉“15小”就是這種無奈選擇的結(jié)果。今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，在如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，起動農(nóng)村市場，解決農(nóng)村剩余勞動力，和有效保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源之間尋求一種可能而且可行的平衡是擺在我們面前的一個迫切而又不得不解決的新課題，這一矛盾已經(jīng)超越了企業(yè)和環(huán)境管理部門之間的“明爭暗斗”，而上升為我們要在廣大農(nóng)村和小城鎮(zhèn)選擇什么樣的發(fā)展道路和執(zhí)行什么樣的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的大問題。當(dāng)

13、前，特別是在開發(fā)中西部的浪潮中，這一問題更加具有現(xiàn)實意義，必須提上日程。 8.改革現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度 建設(shè)項目的環(huán)境影響評價制度是我國在環(huán)境管理中貫徹預(yù)防為主，防止新污染源產(chǎn)生的一項基本制度。1992年1996年間全國建設(shè)項目環(huán)境影響評價年均執(zhí)行率為688%，這項制度的執(zhí)行對于抑制污染的增長速度和蔓延程度都起到了重要的作用，是一項行之有效的環(huán)境管理制度，經(jīng)過多年的實踐總結(jié)，也逐漸發(fā)現(xiàn)存在以下一些問題。 (1)我國目前的環(huán)境影響評價制度要求的環(huán)評范圍僅限于建設(shè)項目，而對于那些對環(huán)境的未來狀況有重大影響的經(jīng)濟(jì)決策和地方發(fā)展規(guī)劃以及一些有重大影響的法規(guī)政策的出臺卻未能列入評價范圍。而這些重大的社

14、會經(jīng)濟(jì)決策往往比一個獨(dú)立的建設(shè)項目對環(huán)境的影響來得更加深遠(yuǎn)廣大。環(huán)境影響評價范圍的局限性也充分說明我國目前并沒有把對環(huán)境的影響的認(rèn)識提高到一個應(yīng)有的高度，或者說對環(huán)境的重視并沒有在宏觀的可操作層面上得到具體的反映，我們希望國家環(huán)境評價法的出臺能夠從根本上改變這一現(xiàn)狀。 (2)由于環(huán)境評價的需求和供給已經(jīng)形成了比較充分的競爭市場，評價單位和一些評審管理部門為了自身的經(jīng)濟(jì)利益，往往違背原則，迎合建設(shè)單位的意圖，造成了環(huán)評行業(yè)中腐敗、交易之風(fēng)盛行，嚴(yán)重影響了環(huán)境影響評價的客觀性和權(quán)威性。在實際工作中也會發(fā)現(xiàn)，一些污染嚴(yán)重的建設(shè)項目其環(huán)境影響評價報告卻是合格的，符合應(yīng)有的手續(xù)。目前，這種腐敗的現(xiàn)象已經(jīng)

15、相當(dāng)普遍，迫切需要建立一種獨(dú)立、公正、公開、沒有利益關(guān)聯(lián)的檢查質(zhì)詢制度，以確保環(huán)境評價不僅僅流于一種形式。 (3)執(zhí)行環(huán)境影響評價制度是一個嚴(yán)肅的執(zhí)法過程，但參與環(huán)境影響評價的各有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)卻對執(zhí)法的嚴(yán)肅性、責(zé)任和意義等方面不僅缺乏法律意識，而且在項目建設(shè)和完成中產(chǎn)生的環(huán)境問題不按法律責(zé)任追究其各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這就成為環(huán)境影響評價流于形式的根本原因。鑒于環(huán)境與生態(tài)問題的嚴(yán)重性和迫切性，有必要以法律的形式確立環(huán)境影響評價的相關(guān)責(zé)任和處罰辦法。 (4)現(xiàn)行的環(huán)評參與機(jī)構(gòu)往往只限于建設(shè)單位、環(huán)評單位和評審委員會之間，為了環(huán)評結(jié)果的順利通過，建設(shè)單位，環(huán)評單位都盡量挑選自己熟識的關(guān)系組成評審委員會

16、，而那些可能受建設(shè)項目環(huán)境影響的周圍單位和群眾卻沒有參與評價的權(quán)利和機(jī)會?，F(xiàn)有的環(huán)評制度迫切需要擴(kuò)大評審的參與范圍，建立公正、有效的聽政制度。 9.完善限期治理制度 限期治理制度是指國家相應(yīng)的權(quán)利部門對嚴(yán)重污染環(huán)境的單位下達(dá)的在限定的時間內(nèi)完成限定的治理任務(wù)的命令，逾期未完成的單位要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這項制度是根據(jù)我國國情，在特定的經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的一項具有中國特色的環(huán)境管理制度。限期治理制度最初是針對我國環(huán)境保護(hù)資金有限，但環(huán)境污染又很普遍，只能集中有限的資金來解決突出的環(huán)境問題的國情而提出的。所以，限期治理的對象一直都是一些對地方帶來較為嚴(yán)重環(huán)境問題的污染大戶。限期治理制度在長期的實施

17、中也逐漸暴露出一些操作上的問題。其中的焦點(diǎn)問題是在限期治理目標(biāo)對象的選取和限期的合理性、實施的可能性等存在一定的人為因素。由于污染程度的判定缺乏客觀的標(biāo)準(zhǔn)，會因地，因人，因時而異，主觀色彩比較嚴(yán)重，也引發(fā)一些不公平現(xiàn)象。限期治理制度隨著時間的推移和企業(yè)環(huán)境意識的普遍加強(qiáng)，期限的范圍不應(yīng)僅限于污染嚴(yán)重的企業(yè)，而是應(yīng)當(dāng)把限期治理的標(biāo)準(zhǔn)適用于每一個企業(yè)，隨著2000年所有企業(yè)達(dá)標(biāo)排放要求的實現(xiàn)，我國的限期治理制度應(yīng)當(dāng)在范圍上和內(nèi)容上都有所調(diào)整，并克服執(zhí)法不嚴(yán)等問題。 10.排污收費(fèi)的改革不能只停留在研究上 排污收費(fèi)是我國根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)原則”于70年代末開始試行的一項環(huán)境管理制度，同時也是一項典型的

18、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。排污收費(fèi)制度在近二十年的實施過程中，對于激勵企業(yè)的環(huán)保行為，籌集必要的環(huán)保資金起到了非常積極的作用，盡管其作用沒有達(dá)到設(shè)計的理想程度，但它依然不失為國內(nèi)影響力最大的一項環(huán)境管理措施。排污收費(fèi)盡管其功不可沒，但其在實施過程中暴漏出來的問題也為數(shù)不少。突出集中在兩個方面，一是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，二是排污費(fèi)的使用管理。 我們當(dāng)前的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是在80年代初制定的，其不合理性主要體現(xiàn)在，一是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低，遠(yuǎn)低于最基本的處理費(fèi)用，也沒有考慮物價的上漲因素，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)常年保持不便，對排污者的刺激激勵作用大大降低，大量的企業(yè)寧愿交排污費(fèi)，也不情愿在污染治理上投入；二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)單一，目前的排污收費(fèi)只針對企業(yè)排放污染物中的濃度最高者，對其他的污