事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行法人責(zé)任制若干思考

1、事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行法人責(zé)任制若干思考           實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制是國(guó)務(wù)院文件已經(jīng)明確的國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目必選的管理方式，也是現(xiàn)代建設(shè)投資管理體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，結(jié)合事業(yè)工程建設(shè)管理的實(shí)際，對(duì)實(shí)行法人責(zé)任制的有關(guān)問(wèn)題以及在事業(yè)建設(shè)中的應(yīng)用問(wèn)題做些探討，是十分必要的。    一、實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要    長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)依照前蘇聯(lián)模式，對(duì)包括基本建設(shè)在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域全面

2、實(shí)行一統(tǒng)化的計(jì)劃管理體制，建設(shè)管理的各個(gè)要素完整的從屬于行政計(jì)劃體系的范疇。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的啟動(dòng)，建設(shè)投資格局及其管理內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化：在投資領(lǐng)域，由以前完全國(guó)家投資的單一方式，轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目投資主體多元化的復(fù)合方式；在經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面，建設(shè)過(guò)程由原國(guó)資、國(guó)建、國(guó)管、國(guó)有、國(guó)營(yíng)的單，純行政關(guān)系，大部份轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主化、市場(chǎng)化的純粹的經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系；在項(xiàng)目管理方面，由于基本建設(shè)過(guò)程的各個(gè)經(jīng)濟(jì)要素不再單純接受行政指令的影響，轉(zhuǎn)為更多接受市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，使建設(shè)項(xiàng)目管理非但不可能游離于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外，反而在兩種經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌期間表現(xiàn)出其特有的復(fù)雜性；在社會(huì)環(huán)境方面，建設(shè)項(xiàng)目管理既處于全社會(huì)逐漸市場(chǎng)化、法制化、

3、信息化總的發(fā)展趨勢(shì)之中，又面臨著市場(chǎng)機(jī)制不完善、法制不健全以及消極腐敗的負(fù)面影響等問(wèn)題。以上四個(gè)方面的變化，加上國(guó)外投資者、承包商逐步參與我國(guó)的項(xiàng)目建設(shè)，促使我國(guó)必須加緊對(duì)國(guó)家投資項(xiàng)目的建設(shè)效益與建設(shè)管理責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行研究，改革傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目管理方式，建立新的投資責(zé)任約束機(jī)制，使之盡快與國(guó)際通用管理方式接軌。    正是在這種環(huán)境下，國(guó)家計(jì)委對(duì)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理體制問(wèn)題進(jìn)行了積極的探索，并于1996年下發(fā)了關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定，確定國(guó)有經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目全面實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，使我國(guó)的建設(shè)投資管理機(jī)制開(kāi)始進(jìn)人現(xiàn)代投資責(zé)任約束機(jī)制

4、的軌道。    二、建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的主要內(nèi)容    實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的目的在于建立建設(shè)項(xiàng)目投資管理責(zé)任約束機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目法人的行為，明確項(xiàng)目法人的職責(zé)、權(quán)益和義務(wù)，提高建設(shè)項(xiàng)目的投資效益。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，項(xiàng)目法人的實(shí)質(zhì)是：在建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程，全面承擔(dān)建設(shè)投資運(yùn)作、建設(shè)實(shí)施職能和責(zé)任，具有獨(dú)立法人地位的建設(shè)項(xiàng)目管理經(jīng)營(yíng)者。建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制依據(jù)公司法規(guī)定了在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，由項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)。  

5、60; 建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制規(guī)定了項(xiàng)目法人的設(shè)立時(shí)限、設(shè)立程序和設(shè)立條件，具體包括：項(xiàng)目建議書(shū)批準(zhǔn)后，投資者應(yīng)組成項(xiàng)目法人籌備組，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目法人的籌建工作；在可行性研究報(bào)告時(shí)，需同時(shí)提出項(xiàng)目法人的組建方案，并做為審批可研報(bào)告的條件之一；可研報(bào)告批準(zhǔn)后，正式成立項(xiàng)目法人，資本金同時(shí)到位。其中國(guó)家重點(diǎn)工程的法人章程要報(bào)國(guó)家計(jì)委備案。    法人責(zé)任制要求建立明確的法人組織形式，即董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。需要說(shuō)明的是，董事會(huì)與總經(jīng)理具有不同的職責(zé)權(quán)利：董事會(huì)的八項(xiàng)職責(zé)主要是籌措資金、審報(bào)初步設(shè)計(jì)、概算與年度投資計(jì)劃，研究處理建設(shè)過(guò)程中的重大問(wèn)題

6、，聘任或解聘項(xiàng)目總經(jīng)理。項(xiàng)目總經(jīng)理共有十四項(xiàng)職責(zé)，包括組織設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、采購(gòu)的招標(biāo)，編制及實(shí)施年度計(jì)劃，組織工程建設(shè)實(shí)施，控制質(zhì)量、工期、投資，按照授權(quán)處理重大事件，組織培訓(xùn)與項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，提請(qǐng)董事會(huì)聘任或解聘高級(jí)管理人員等。    項(xiàng)目法人責(zé)任制對(duì)項(xiàng)目法人代表及項(xiàng)目總經(jīng)理的任職條件做了明確的規(guī)定，要求任職人員必須具備相應(yīng)的政策水平、學(xué)歷、管理經(jīng)驗(yàn)和管理能力，主要經(jīng)理人員要經(jīng)過(guò)培訓(xùn)；同時(shí)規(guī)定國(guó)家公務(wù)員不得擔(dān)任項(xiàng)目法人的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在項(xiàng)目法人領(lǐng)導(dǎo)成員的考核獎(jiǎng)懲方面，部份采用了國(guó)際通用作法，即明確規(guī)定當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)成員業(yè)績(jī)考核不合格或因領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任致使項(xiàng)目出現(xiàn)重大問(wèn)題

7、后，責(zé)任人三年內(nèi)不得擔(dān)任國(guó)有投資項(xiàng)目的高級(jí)管理職務(wù)。但在目前國(guó)內(nèi)尚未形成經(jīng)理市場(chǎng)以前，實(shí)際執(zhí)行中缺少必要的操作手法和外部條件。    三、事業(yè)工程建設(shè)借鑒建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的必要性    事業(yè)性建設(shè)在我國(guó)是個(gè)內(nèi)容廣泛的概念，接近于西方國(guó)家“公益性建設(shè)”與“準(zhǔn)公益性建設(shè)”的內(nèi)涵。這一類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目，在投資方式上，目前除少部份通過(guò)貸款、發(fā)行股票籌資外，多數(shù)由國(guó)家或地方財(cái)政投資建設(shè)：在建設(shè)目的上，多為非經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)項(xiàng)目；在宏觀實(shí)現(xiàn)方式上，仍通過(guò)國(guó)家、部門(mén)計(jì)劃安排投資。    公益性

8、項(xiàng)目由于其投資來(lái)源及建設(shè)目的固有的單一性，其內(nèi)在規(guī)律反映在建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題即使在西方老牌市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也不同程度的存在，如“搭便車(chē)”現(xiàn)象與“尋租”現(xiàn)象。在我國(guó)，由于處于新舊體制轉(zhuǎn)軌期間，事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的問(wèn)題更具有特殊性?，F(xiàn)狀是不能回避的。我們?cè)谑聵I(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理方面仍在沿用老辦法，仍然處于管理粗放階段，由此帶來(lái)了以下三個(gè)主要問(wèn)題：    1建設(shè)項(xiàng)目的前期過(guò)程尚未達(dá)到科學(xué)化、系統(tǒng)化水平。國(guó)家現(xiàn)行的基本建設(shè)程序規(guī)定了項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)階段的決策內(nèi)容，在建設(shè)前期工作中，項(xiàng)目建議書(shū)與可行性研究報(bào)告是兩個(gè)重要的決策文件，項(xiàng)目決策的科學(xué)性、系統(tǒng)性?xún)?nèi)涵于基本建設(shè)的這兩個(gè)高級(jí)程序之

9、中。事實(shí)上，由于客觀上存在著使用者“搭便車(chē)”及“尋租”的偏好、限額審批的現(xiàn)行建設(shè)體制與項(xiàng)目資源的相對(duì)緊缺、團(tuán)體性的超現(xiàn)實(shí)需求、原體制慣性帶來(lái)的“領(lǐng)導(dǎo)意愿”與“行政干預(yù)”以及部份參與評(píng)估者所謂“服務(wù)傾向偏好”等因素，影響了相當(dāng)一部份項(xiàng)目建議書(shū)、可研報(bào)告的編制、評(píng)估質(zhì)量。使這兩個(gè)本應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)決策的文件，系統(tǒng)分析被簡(jiǎn)化，評(píng)估過(guò)程徒有其名，投資估算缺乏理性，成為“項(xiàng)目必建書(shū)”與“可批性報(bào)告”，造成部份項(xiàng)目的某些方面先天不足，為今后項(xiàng)目建設(shè)的不良管理留下缺口。    2重速度、輕效益，市場(chǎng)觀念尚未在事業(yè)建設(shè)管理領(lǐng)域完全建立起來(lái)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求建設(shè)管理者首先建立現(xiàn)

10、代科學(xué)的管理理念，包括市場(chǎng)觀念與效益觀念。就一般事業(yè)單位而言，由于其自身長(zhǎng)期以來(lái)具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本屬性，“吃飯靠財(cái)政、投資靠計(jì)劃”的格局相對(duì)穩(wěn)固，造成普遍偏重速度與需求，忽視對(duì)市場(chǎng)、效益的關(guān)注與研究。具體到建設(shè)管理領(lǐng)域，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性仍在發(fā)揮作用，一些建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施中仍堅(jiān)持游離于市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與環(huán)境特點(diǎn)之外的管理思想，部份管理環(huán)節(jié)與市場(chǎng)相對(duì)脫節(jié)，使建設(shè)管理的某些主要方面在活躍的市場(chǎng)環(huán)境面前，顯得措手不及，處于被動(dòng)狀態(tài)，造成項(xiàng)目建設(shè)或投資失控或質(zhì)量低劣。    3重立項(xiàng)、輕管理，對(duì)特定領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制、管理方式等問(wèn)題缺乏客觀性研究；現(xiàn)代管理技術(shù)在事

11、業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理中應(yīng)用不普遍；事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目在現(xiàn)階段仍是基本建設(shè)的一個(gè)特殊領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這一類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目既服從一般建設(shè)項(xiàng)目的基本規(guī)律，又客觀的存在著其獨(dú)有的特殊性。如：公益項(xiàng)目的非競(jìng)爭(zhēng)性、投資來(lái)源的單一性、綜合效益的不可比性等。事業(yè)項(xiàng)目的特殊性實(shí)質(zhì)上是對(duì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的管理機(jī)制、方法提出了特殊要求，更需要現(xiàn)代管理機(jī)制與管理技術(shù)的支持。    必須承認(rèn)，造成這種狀況的一個(gè)主要原因是事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理的職能、職責(zé)、職權(quán)不清，其結(jié)果體現(xiàn)于項(xiàng)目建設(shè)管理對(duì)三個(gè)要素的預(yù)控效率及其項(xiàng)目管理的全過(guò)程，最終體現(xiàn)于事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資源的配置性能與配置效益。這既是國(guó)家的投資者權(quán)益在

12、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中、在公益性建設(shè)中如何有效體現(xiàn)的問(wèn)題，也是公共事業(yè)建設(shè)不斷發(fā)展對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理提出的要求。解決建設(shè)項(xiàng)目管理責(zé)任的不明確引出的責(zé)任不到位問(wèn)題，是高效率搞好事業(yè)建設(shè)的一個(gè)前提條件。借鑒建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，完善工程項(xiàng)目管理機(jī)制，對(duì)于解決事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理中的問(wèn)題、提高建設(shè)管理的綜合效益不失為可試之路。    四、事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行法人責(zé)任制的可能性    由于我國(guó)已發(fā)布的“建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制”以公司法為主要依據(jù)，其約束對(duì)象主要是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制下，事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目如何實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制這一體現(xiàn)市場(chǎng)精神

13、的管理機(jī)制，更需要進(jìn)行深入的研究。    事業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目是否具有借鑒建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的可能，主要涉及事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目法人的確認(rèn)、法人組織形式、項(xiàng)目法人與上級(jí)投資部門(mén)的關(guān)系、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及高級(jí)管理人員的責(zé)、權(quán)、利、險(xiǎn)等問(wèn)題。這些問(wèn)題本身又涉及到事業(yè)單位的現(xiàn)行管理體制等深層次問(wèn)題，因此，站在歷史與現(xiàn)實(shí)的角度，結(jié)合現(xiàn)行體制進(jìn)行討論是本文的基本態(tài)度。    1事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目法人的確認(rèn)。    事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目大致可劃分為兩類(lèi)：一是新成立或擬籌建事業(yè)單位的新建工程項(xiàng)目。實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，其

14、建設(shè)項(xiàng)目法人自然為籌建的事業(yè)單位法人。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成熟與完善，這種情況應(yīng)很少出現(xiàn)。二是在原有事業(yè)單位基礎(chǔ)上，進(jìn)行的改、遷、擴(kuò)建項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目也可能存在新建工程項(xiàng)目，但其原事業(yè)單位的法人身份并沒(méi)有變化。這類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目往往具有兩種實(shí)現(xiàn)形式：一種是事業(yè)法人單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)與使用，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目承擔(dān)法人責(zé)任。另一種是某個(gè)獨(dú)立法人單位僅負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，建設(shè)完成后移交另一個(gè)事業(yè)法人單位使用的情況。按照建設(shè)項(xiàng)目法人組織的基本內(nèi)涵，項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值的全過(guò)程負(fù)責(zé)。因此這類(lèi)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目法人不應(yīng)由在某種委托方式下只負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施的法人單位承擔(dān)，仍應(yīng)

15、為負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌劃、資金申請(qǐng)、委托建設(shè)實(shí)施、使用、債務(wù)償還、項(xiàng)目維護(hù)與保值的事業(yè)單位法人。    事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目法人的設(shè)立與確認(rèn)應(yīng)通過(guò)一定的程序，并應(yīng)有一定的時(shí)限要求，具體內(nèi)容應(yīng)參照建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，結(jié)合事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的特殊情況做出詳細(xì)規(guī)定。    2法人組織形式。    建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的法人組織采取董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，在現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制下顯然難以照搬。但即使在原事業(yè)法人擔(dān)任建設(shè)項(xiàng)目法人的情況下，也應(yīng)設(shè)置建設(shè)項(xiàng)目的高層管理機(jī)構(gòu)，以落實(shí)決策管理責(zé)任?？?/p>

16、以考慮采取“管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：管委會(huì))領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制”的組織形式；“管委會(huì)”負(fù)責(zé)人應(yīng)由建設(shè)項(xiàng)目法人代表?yè)?dān)任，成員應(yīng)包括投資部門(mén)代表；“管委會(huì)”的具體組建方案應(yīng)由項(xiàng)目法人在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)提出，并報(bào)項(xiàng)目審批部門(mén)批準(zhǔn)。項(xiàng)目總經(jīng)理及高級(jí)管理人員應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，并由“管委會(huì)”通過(guò)考核的方式聘任，同時(shí)按規(guī)定報(bào)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或備案。    管委會(huì)成員、項(xiàng)目經(jīng)理等高級(jí)管理人員的任職條件、職能責(zé)任、權(quán)利義務(wù)可參照建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制并結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際情況做出具體的規(guī)定。管理人員的功過(guò)獎(jiǎng)懲問(wèn)題是推行法人責(zé)任制的必要條件，必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)有觀念、突破事業(yè)單位的現(xiàn)行分配機(jī)制

17、才可能實(shí)現(xiàn)。    3事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目法人與上級(jí)投資管理部門(mén)的關(guān)系。    對(duì)于完全由國(guó)家投資建設(shè)的事業(yè)項(xiàng)目，從國(guó)家財(cái)政的意義上講，其建設(shè)資金來(lái)源于政府稅收或各類(lèi)國(guó)債。按照我國(guó)現(xiàn)行的投資管理體制，國(guó)有資金通過(guò)各部門(mén)下達(dá)到事業(yè)建設(shè)的具體工程項(xiàng)目，并通過(guò)各部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理。就具體項(xiàng)目而言，國(guó)務(wù)院各部門(mén)在承擔(dān)規(guī)范本行業(yè)投資建設(shè)行為職能的同時(shí)，實(shí)際上代表國(guó)家行使投資者權(quán)益。    對(duì)于含有自籌成分或其它合資建設(shè)的事業(yè)項(xiàng)目，投資管理部門(mén)實(shí)質(zhì)上具有規(guī)范投資建設(shè)行為的作用，同時(shí)對(duì)國(guó)家或部門(mén)的那一部份投資行使權(quán)益。    從行政關(guān)系的角度分析，多數(shù)事業(yè)單位或事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目隸屬于某個(gè)管理部門(mén)，兩者之間事實(shí)上存在著一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這或許是事業(yè)建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任管理機(jī)制中的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題，可以部份借鑒國(guó)企改革中推行的現(xiàn)代企業(yè)制度。具體講，在事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理中，實(shí)行“政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、科學(xué)管理”，是事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目法人