WTO內(nèi)多邊投資規(guī)則談判的利弊分析

1、WTO內(nèi)多邊投資規(guī)則談判的利弊分析    【內(nèi)容提要】是否在WTO內(nèi)談判制定新的綜合性的投資規(guī)則，爭議頗多。主要爭議在于分析歐盟、非政府組織和發(fā)展中國家的立場，依據(jù)若干客觀標準總結在WTO體系內(nèi)進行多邊投資規(guī)則談判的利與弊，其有利之處在于廣泛的國際社會參與、彌補現(xiàn)行雙邊投資條約的不足、保持相互依存關系的平衡等，其弊端在于WTO的投資規(guī)則難于與現(xiàn)行區(qū)域投資協(xié)定保持一致，發(fā)展中國家政府能力較弱等。但總的說來利大于弊。 【摘 要 題】WTO法制專欄 【英文摘要】Whether to draft new investment regulations throug

2、h negotiations in the WTO remains a bone of contention. The paper examines the respective positions of the European Union, NGOs and the developing countries. Then it discusses the advantages and disadvantages in WTO' s multi-party negotiations on investment regulations. Broader international par

3、ticipation, improvement of the current bi-party investment agreements and balance of interdependence are believed to be the advantages while the unconformity of WTO' s investment regulations with the current regional investment accords is a disadvantage. The paper holds that the advantages outwe

4、igh the disadvantages. 【關 鍵 詞】多邊投資規(guī)則/WTO/OECD/MAI    multi-party investment regulations/WTO/OECD/MAI 【正 文】    制定一套綜合性多邊投資規(guī)則的理想由來已久，而真正開始將這一理想付諸于實踐的努力則應該是1995年起在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)內(nèi)舉行的有關多邊投資協(xié)定(MAI)的談判。雖然OECD關于投資問題談判的結果以失敗告終，但是這項令世界各國密切關注的協(xié)定的談判終究留下了非常深刻的教訓，可為未來國際社會在這方面新的努力提供前

5、車之鑒。有人分析OECD失敗的原因是法國在文化等問題方面堅持了非常保守的態(tài)度而德國等國又附和了法國的立場，也有人認為是美國政府所追求的目標太高以致于OECD的29個成員國在眾多問題上難于達成一致意見，還有人認為是非政府組織的強烈反對1。毫無疑問，上面這些因素都在一定程度上影響了OECD談判結果，可這些都不是根本原因。作為局外者，特別是站在發(fā)展中國家的立場上判斷，問題癥結之所在一目了然。那就是OECD不應該也沒有能力作為一項綜合性多邊國際投資協(xié)議的談判場所。我們承認目前世界上近8成以上的外向投資和6成以上的內(nèi)向投資都是在OECD成員國之間進行的2，但是這改變不了OECD本身作為非全球性國際組織的

6、性質(zhì)，而區(qū)域或諸邊層面上達成的協(xié)議，要想成為真正意義上的多邊國際性協(xié)議并且對國際社會絕大多數(shù)成員具有法律約束力，其過程還相當漫長，況且作為富人俱樂部的OECD無論在其試圖達到的目標方面還是在談判所適用的基本方法方面都不可能為OECD之外多數(shù)國家所認同。所以OECD的失敗是必然的。    當然，OECD的失敗并不意味著國際社會不需要有一套統(tǒng)一的投資規(guī)則。事實上，如同國際貿(mào)易與統(tǒng)一的國際貿(mào)易規(guī)則關系一樣，國際間的投資活動非常需要用統(tǒng)一的投資規(guī)則加以規(guī)范。這是經(jīng)濟全球化特別是投資貿(mào)易自由化趨勢之必然要求。實際情形是，通過談判來制定這種規(guī)則的時機已經(jīng)成熟。問題的關鍵在于我

7、們應該制定一套什么樣的投資規(guī)則。包括OECD投資規(guī)則談判在內(nèi)的無數(shù)國際協(xié)議談判的經(jīng)驗告訴我們，任何一項國際協(xié)議的最終內(nèi)容在很大程度上取決于對該項規(guī)則談判場所的選擇。這里的場所不只是指談判的地點，而主要是指由誰來主持談判。談判場所不同，談判的參與方可能就不同。OECD的最大教訓就是29個富裕的國家“秘密地”聚在一起，站在自己的立場上，不切實際地為整個世界制定如世貿(mào)組織前總干事魯杰羅稱之為“全球經(jīng)濟憲章”的統(tǒng)一的投資規(guī)則。    在全球經(jīng)濟日益一體化的今天，已經(jīng)沒有太多人反對統(tǒng)一的多邊投資規(guī)則。眼下關注的焦點集中在兩個“程序性”的問題上。其一，是在現(xiàn)有的雙邊、區(qū)域或諸

8、邊以及多邊國際投資安排基礎上逐漸發(fā)展統(tǒng)一規(guī)則還是通過國際談判盡快制定出這樣的規(guī)則；其二，如果通過談判制定規(guī)則，那么在什么場所進行這種談判。    過去，發(fā)展中國家多半消極地傾向于支持在現(xiàn)有安排基礎上逐漸發(fā)展投資規(guī)則，而反對即刻在任何國際會議或國際組織場所經(jīng)由談判來制定這樣的規(guī)則。而現(xiàn)實的情形則在發(fā)生變化，越來越多的發(fā)展中國家正積極地調(diào)整自己的戰(zhàn)略和策略，希望在未來統(tǒng)一的國際投資規(guī)則制定過程中發(fā)揮其應有的作用3。于是，選擇什么場所進行統(tǒng)一的國際投資規(guī)則談判已經(jīng)成為極其重要的前提性的問題。鑒于OECD談判失敗的原因和教訓，未來投資協(xié)議談判的場所應該具有更強的包容性和更

9、大的透明度，并且能夠在賦予協(xié)議參與各方一定程度靈活性和自主權利的基礎上實現(xiàn)相對合理的目標。    在今天世界上，可以擔此重任的國際組織或國際會議只有世界貿(mào)易組織(WTO)和聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議(UNCTAD)。本文將重點研究在WTO體系中進行該項談判的各種利害關系，以期為談判場所的選擇提供一種理性參考。    有關WTO作為國際投資規(guī)則談判之場所的各方觀點    在是否支持在WTO體系內(nèi)進行多邊投資規(guī)則談判的問題上，不能以發(fā)達國家和發(fā)展中國家作為界限來加以簡單的區(qū)分。實際情況比想象的要復雜得多。我們既可以

10、在支持者占主流的發(fā)達國家中聽到強烈的反對之聲，也可以在反對者占主流的發(fā)展中國家中看到支持者身影。了解一下各方針對在WTO內(nèi)舉行有關投資問題談判所表示的態(tài)度，能夠幫助我們歸納在錯綜復雜的表現(xiàn)后面實際存在著的兩派針鋒相對的意見傾向。    1999年7月28日，位于布魯塞爾的歐盟委員會負責對外關系事務的副秘書長比特·卡爾在一次記者招待會上宣稱，歐盟委員會已經(jīng)決定結束在巴黎OECD內(nèi)的有關MAI的談判，開始著手在WTO內(nèi)進行多邊投資規(guī)則的談判。比特·卡爾認為，在OECD的MAI談判與在WTO的多邊投資規(guī)則談判之間有一個重大的區(qū)別，那就是后者將把談判的

11、范圍局限在外國直接投資(FDI)上而排斥任何與證券投資和其他資本流動相關的問題。比特·卡爾承認目前在外國直接投資(FDI)與其他形式資本之間的差異變得越來越小，但是他認為在一項WTO的協(xié)議中做出這樣的區(qū)分仍然是應該的。歐盟委員會只要求國民待遇原則適用于投資開業(yè)以后階段而不包括開業(yè)前階段，并且希望賦予國家以規(guī)范和控制其投資者活動的充分權利從而保證這樣的投資活動與它們的國家政策目標一致4。在一份提交討論的報告中，歐盟方面認為在WTO內(nèi)談判一項確保世界范圍穩(wěn)定和可預見之投資環(huán)境的多邊投資協(xié)議的時機已經(jīng)成熟。該報告解釋說在WTO內(nèi)談判多邊投資協(xié)議，在爭端解決和基本的非歧視原則方面具有不可否認

12、的長處。但是歐盟委員會的報告沒有提及在可能的WTO投資規(guī)則中投資母國對于其投資者的活動應當承擔什么責任和義務。    在1999年2月WTO總理事會上，日本做出了與歐盟委員會相近似的提議。早在1986年埃斯特角城談判會議上，日本就曾尋求在世界貿(mào)易體系內(nèi)談判制定影響重大的與貿(mào)易有關的投資規(guī)則。日本方面認為，隨著經(jīng)濟全球化的進行，投資已經(jīng)成為企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的一個重要工具，并且在世界經(jīng)濟中占有更加重要的地位，尤其是外國直接投資(FDI)，它對于確保長期資本流動的穩(wěn)定，促進技術轉(zhuǎn)讓和增進投資母國和東道國經(jīng)濟成長具有重要意義。    美國在埃斯特

13、角城會議和整個烏拉圭回合談判過程中，一直把與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權、服務貿(mào)易和與貿(mào)易有關的投資措施，視為彼此替代且又互為關聯(lián)的幾個重要方面，認為它們可以幫助其實現(xiàn)企業(yè)的國際滲透和對發(fā)展中國家經(jīng)濟的控制。不過，在WTO建立以及經(jīng)由自下而上積極承諾方式談判而成的服務貿(mào)易總協(xié)定形成之后，美國把注意力轉(zhuǎn)向OECD以期達成一項“高水平”的投資協(xié)議。而在OECD投資協(xié)議談判破產(chǎn)以及有明顯的跡象表明非政府組織正在強烈地反對在WTO內(nèi)談判投資規(guī)則之后，美國則開始對國際貨幣基金組織發(fā)生興趣4。其實，美國反對在WTO進行投資規(guī)則談判的立場早在OECD談判失敗前就已經(jīng)是非常確定的了。這可以從1997年4月一次美國國務院

14、官員的記者專題訪談中得到印證。負責經(jīng)濟和商業(yè)事務的美國助理國務卿阿蘭·拉爾森承認，美國不希望在WTO內(nèi)進行投資規(guī)則的談判是基于如下兩個考慮：首先，美國所期望的高標準投資協(xié)議易于在經(jīng)濟文化和價值觀念取向一致的談判對手之間達成，而OECD正是這樣的談判對手的集合，談判各方不應為目前所遭遇的困難而放棄最后的努力；其次，WTO中許多重要的發(fā)展中國家目前沒有準備也沒有興趣參與這樣的談判，強迫其做不愿做的事情是很愚蠢的5。    非政府組織還在OECD進行多邊投資協(xié)定談判之時就已經(jīng)發(fā)起規(guī)模宏大的抗議活動。從近幾年來各種媒體所反映出來的信息分析，非政府組織反對在WTO

15、內(nèi)進行任何投資規(guī)則的談判，是基于下面理由的。    第一，大多數(shù)發(fā)展中國家都是WTO成員國，一旦這樣的投資規(guī)則在WTO體系內(nèi)制定，那他們勢必都得加入。而這樣的協(xié)議如果是在OECD制定，發(fā)展中國家則還有機會決定他們是否愿意加入。    第二，WTO不是一個民主和透明的機構。發(fā)展中國家事實上不能夠決定(任何協(xié)議談判的)最后結果。他們中的大多數(shù)也不能夠參加真正的談判，而這類談判通常發(fā)生在只有少數(shù)重要國家受到邀請的“非正式會議”場合。例如在烏拉圭回合談判過程中，盡管一些發(fā)展中國家強烈反對TRIPs協(xié)定的很多方面，但是最終美國仍然自行其是。所以

16、，即使有發(fā)展中國家不同意在WTO體系內(nèi)談判MAI之類的多邊國際投資規(guī)則，他們終究還是會被排斥在談判過程之外，而且這樣的規(guī)則也終將產(chǎn)生。    第三，在束縛發(fā)展中國家履行未來的多邊投資規(guī)則方面，WTO的爭端解決機制將會是非常有效的。因為不遵守協(xié)議某些部分的國家可能面臨貿(mào)易制裁，或者至少面臨著接受WTO專家組審判的威脅。所以說，WTO是深受那些可以利用它來強迫不發(fā)達國家遵守各種規(guī)則的富裕國家歡迎的。    第四，WTO原本設計的目標就是一個貿(mào)易組織。它的使命不應該擴張到投資政策和規(guī)則。假若MAI之類的投資條約在WTO內(nèi)談判，那么WTO現(xiàn)有

17、的原則如國民待遇原則就可能相當容易地伸延到投資領域6。    發(fā)展中國家在WTO是否應該主持制定多邊投資規(guī)則問題上的態(tài)度是不一致的。這較早表現(xiàn)在對WTO“貿(mào)易與投資關系工作組(WGTI)” 擬提交WTO部長會議的報告的有關內(nèi)容討論之中。以韓國、哥斯達黎加、阿根廷、巴西和委內(nèi)瑞拉等為代表的發(fā)展中國家，支持歐盟、瑞士、加拿大和日本等發(fā)達國家的立場，強調(diào)外國直接投資的積極作用，特別是強調(diào)外國直接投資對于發(fā)展的積極作用7。本來，如何評價外國直接投資的作用，似乎與是否支持在WTO內(nèi)談判投資協(xié)議沒有必然聯(lián)系，但如果把WGTI設立之背景和宗旨等因素作一番考量，是不難看出對于外國

18、直接投資作用評價之積極與否的潛在意味了。    當然，反對在WTO內(nèi)討論多邊投資規(guī)則問題的發(fā)展中國家也不少。1996年10月底，印度尼西亞、馬來西亞、印度、埃及、坦桑尼亞、烏干達、加納和海地等8個國家聯(lián)合向日內(nèi)瓦的WTO提交了一份聲明8。它們在聲明中表達了這樣4層意見。第一，WTO部長會議不是研究和討論貿(mào)易與投資關系的合適場合；第二，如果不能達成一致意見，有關貿(mào)易與投資關系的研究和討論就不應該放在WTO之內(nèi)，而應在聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議(UNCTAD)中進行；第三，WTO內(nèi)開始的所謂表面上無關緊要的有關投資的“研究工作”，一旦遭遇強壓，就會轉(zhuǎn)變成談判，乃至最后達成協(xié)議，W

19、TO的經(jīng)驗可以說明這一點；第四，WTO內(nèi)任何關于貿(mào)易與投資關系問題的研究和討論應該僅僅局限于對與貿(mào)易有關的投資措施協(xié)議的審查，因為這項要求事實上已經(jīng)成為烏拉圭回合既定議程的一個組成部分。    1999年1月，WTO總理事會舉行特別會議，就是否將投資、競爭政策和政府采購等問題納入千年回合的談判議程進行討論。盡管歐盟、日本和瑞士支持將投資問題納入WTO議程的立場非常強硬，但是許多發(fā)展中國家仍然表達了它們的反對意見。在會上，馬來西亞代表東盟各國表示，“沒有充分理由顯示有必要在WTO內(nèi)制定投資或競爭政策的全球性規(guī)則”，“倒是有充分理由證明應該在WTO的工作組內(nèi)繼續(xù)就貿(mào)易與投資的關系以及貿(mào)易與競爭政策的關系進行研究?！?     在WTO體系內(nèi)進行多邊投資規(guī)則談判的利與弊    以上所述的各方觀點，錯綜復雜。我們難于從中概括出在WTO體系內(nèi)進行多邊投資規(guī)則談判的利與弊。究其原因，是各方觀察問題的角度和評判事務的標準存在著天壤之別。    那么，什么是恰當?shù)挠^察問題的角度和客觀公正的評判事務標準呢？我們以為那種能夠為發(fā)展中國家和發(fā)達國家或