對保障農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的法律思考

1、對保障農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的法律思考    【摘要】本文闡述了我國農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)得到的保障現(xiàn)狀，分析了導(dǎo)致受教育權(quán)受損的原因，提出了切實(shí)保障留守兒童受教育權(quán)的措施。要加強(qiáng)和完善教育立法；設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正確投入；改革現(xiàn)行的戶籍制度，認(rèn)真解決好留守兒童的受教育問題?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村；留守兒童；受教育權(quán)；保障措施留守兒童是指父母雙方或一方從農(nóng)村到城市打工，子女留在戶籍所在地農(nóng)村，并因此不能和父母雙方共同生活的17周歲及以下的未成年人。自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，農(nóng)村留守兒童問題隨著中國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而進(jìn)入人們的視野。2012年9月，根據(jù)

2、教育部公布的數(shù)據(jù)，全國義務(wù)教育階段在校生中農(nóng)村留守兒童共2200.32萬人。其中，在小學(xué)就讀的1436.81萬人，在初中就讀的763.51萬人。1受教育權(quán)是我國公民的基本權(quán)利之一，留守兒童受教育權(quán)是指農(nóng)村留守兒童依法享有由國家提供和保障的平等接受義務(wù)教育的機(jī)會和條件，通過學(xué)習(xí)，能獲得平等的生存和發(fā)展機(jī)會，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)體全面發(fā)展的基本權(quán)利。我國目前存在一系列保護(hù)兒童受教育權(quán)的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)只對一般兒童的受教育權(quán)做出規(guī)定，沒有專門針對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)做出具體的法律保護(hù)，因此在現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)經(jīng)常受到侵害。那么，探尋此問題的解決之道就是十分必要的。一、農(nóng)村留守兒童的受教育

3、現(xiàn)狀自從1948年世界人權(quán)宣言宣示“人人都有受教育的權(quán)利”開始，保護(hù)公民的受教育權(quán)逐漸成為各國制訂一般法律的原則。我國教育法第9條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會”。這體現(xiàn)了受教育機(jī)會均等的原則，這一原則不僅是國際社會普遍公認(rèn)的教育理想，也是被國際法準(zhǔn)則和各國所確立的基本原則。我國教育法、義務(wù)教育法的頒布，基本保障了適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)益。但是對于留守兒童的受教育權(quán)問題的保障卻沒有從根本上解決，還存在以下問題：1、入學(xué)機(jī)會權(quán)保障不足教育法第18條規(guī)定“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少

4、年就學(xué)。適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護(hù)人以及有關(guān)社會組織和個(gè)人有義務(wù)使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務(wù)教育。”從法律規(guī)定中我們可以看出，受教育權(quán)利的相對方主要是指國家、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、家庭、社會。我國憲法第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。這是一種權(quán)利義務(wù)復(fù)合的法律規(guī)范，這種法律規(guī)范主旨在于規(guī)定受教育權(quán)利是一項(xiàng)不可放棄的權(quán)利。既然這樣，兒童就有權(quán)要求國家為其充分接受教育，提供充足的物質(zhì)和制度條件。目前，多數(shù)農(nóng)村留守兒童居住在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，村莊的分布比較分散，由于撤點(diǎn)并校政策的實(shí)行，農(nóng)村大多數(shù)村莊的小學(xué)已經(jīng)消失，由于年齡太小，很多達(dá)到入學(xué)年齡的農(nóng)村留守兒童由于

5、上學(xué)路途遙遠(yuǎn)，要么放棄求學(xué)，要么進(jìn)入寄宿學(xué)校。雖然國家近年來也在加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，但因?yàn)閲业呢?cái)力有限，加上國家對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡，大量的資金流入城市學(xué)校，對農(nóng)村學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入就顯得非常的不足。2、受教育的條件嚴(yán)重不平等受教育條件平等也稱受教育過程中的平等，指的是受教育者在享有的教育資源如：師資水平、教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、發(fā)展機(jī)會、關(guān)注程度等方面得到同等的待遇。拋開城鄉(xiāng)教育條件的差異，僅從農(nóng)村留守兒童和普通農(nóng)村兒童的對比來看。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施極度不完善的條件下，學(xué)校無法保證住校學(xué)生基本生活設(shè)施的齊全，這對他們正常的學(xué)習(xí)和生活產(chǎn)生了極為不利的影響。相形之下，對于普通農(nóng)村兒童，由于父母長輩對其

6、所花精力較多，他們中的多數(shù)不會選擇在學(xué)校寄宿，相對良好的家庭生活有利于他們的健康成長。因此，從這個(gè)角度來說，這些不利條件無形中侵害了他們的平等受教育權(quán)。二、導(dǎo)致受教育權(quán)受損的原因1、社會原因城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的存在是農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的根本原因。由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而衍生的戶籍制度依然對農(nóng)民的身份、就業(yè)、教育、生活水平等起到牽制作用。城市學(xué)校向外來人口收取高昂的學(xué)費(fèi)，導(dǎo)致大量的農(nóng)民工子女無法在流入地的學(xué)校就讀。沒有現(xiàn)居住地戶籍或離開戶籍所在地的適齡兒童，在現(xiàn)居住地?zé)o法享受同等的受教育機(jī)會。我國教育法第45條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他社會組織和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依法為兒童、少年、青年學(xué)

7、生的身心健康成長創(chuàng)造良好的社會環(huán)境?！钡壳?，各級政府對留守兒童的關(guān)注還不夠，措施不力。當(dāng)下，地方政府都十分重視發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)農(nóng)民外出務(wù)工，有些地方甚至有組織地進(jìn)行勞務(wù)輸出，但是對農(nóng)民外出打工后所導(dǎo)致的留守兒童受教育的問題卻重視不夠。2、立法缺陷英國有一句諺語：“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于制度的保障，權(quán)利主體在任何狀態(tài)下都能找到接近權(quán)利并與權(quán)利相結(jié)合的具體制度，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)才真正成為可能。我國教育法第9條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會?！毙铝x務(wù)教育法第4條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國

8、籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！苯逃ㄊ窃?995年頒布的，而農(nóng)村留守兒童的問題也只是在20世紀(jì)80年代后期隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展才出現(xiàn)的新社會問題，而且近年來數(shù)量有增多的趨勢，農(nóng)村留守兒童這個(gè)特殊群體有其自身的特點(diǎn)，與一般兒童相同。教育法在制訂時(shí)，沒有對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)做出具體及時(shí)的反應(yīng)。新義務(wù)教育法雖然于2006年修訂，卻也沒有增加針對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的相關(guān)條款。3、家庭教育原因我國憲法第49條規(guī)定：“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)”。教育法第49條進(jìn)一步規(guī)定“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)

9、人應(yīng)當(dāng)為其未成年子女或者其他被監(jiān)護(hù)人受教育提供必要條件。未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)配合學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，對未成年子女或者其他被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行教育”。但由于外出務(wù)工人員基本常年累月在外打工，一年甚至幾年都回不了家，對孩子的教育和關(guān)愛就顯得不夠，而且有些外出打工的父母認(rèn)為沒有學(xué)問照樣可以掙錢，上大學(xué)也不一定能就業(yè)，對子女的教育采取無所謂甚至抵制的態(tài)度；同時(shí)家長和老師及學(xué)校缺少應(yīng)有的溝通，現(xiàn)實(shí)中，很多外出務(wù)工人員把學(xué)?？闯墒瞧渥优芙逃奈ㄒ煌緩剑J(rèn)為既然孩子到學(xué)校學(xué)習(xí)，一切問題就應(yīng)該由學(xué)校和老師來解決，由此造成了家庭教育和學(xué)校教育分離。父母外出打工把子女托付給家里老人照顧也存在問題，祖輩教育孩

10、子存在明顯的嬌生慣養(yǎng)現(xiàn)象，因?yàn)橹R水平的原因，多數(shù)老人把照顧孩子理解為讓孩子吃飽穿暖，不出什么意外就行，基本沒有能力輔導(dǎo)孩子的學(xué)習(xí)，更談不上對孩子進(jìn)行心理、法制、安全等教育。 4、學(xué)校教育原因近年來，我國義務(wù)教育取得了較快發(fā)展，教育質(zhì)量和教學(xué)環(huán)境在不同程度上都有了進(jìn)一步的提高，但是，從總體上看，農(nóng)村中小學(xué)師資力量仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。目前，許多農(nóng)村中小學(xué)校將課程設(shè)置為主要課程和次要課程，由于師資力量的短缺，他們只開設(shè)所謂的主要課程，像信息技術(shù)、音樂、美術(shù)等這些通常被認(rèn)為是次要學(xué)科，往往沒有開課，大多數(shù)中小學(xué)對農(nóng)村留守兒童不夠關(guān)注，尤其缺乏有針對性地心理教育、安全教育及生存教育等。另外，農(nóng)村中小學(xué)

11、大多處于偏僻、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于交通不便，教師的待遇較低等原因，很難吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村中小學(xué)校從事教育工作。而與此同時(shí)，農(nóng)村中小學(xué)校中優(yōu)秀師資又大量流向城鎮(zhèn)，使農(nóng)村中小學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)一步下滑。2三、保障留守兒童受教育權(quán)的措施1、加強(qiáng)和完善教育立法國家不僅是教育權(quán)利的分配主體，而且同時(shí)也是權(quán)利的保障主體，保障農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)，首先應(yīng)從立法做起，通過完善和制定相關(guān)的法律來給予農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)最大的保護(hù)。國家應(yīng)修訂相應(yīng)的有關(guān)受教育權(quán)的法律條款，并充分考慮法律的可操作性，例如，在未成年人保護(hù)法中，增加政府對留守兒童受教育和家長對子女接受義務(wù)教育的責(zé)任的保障內(nèi)容；在義務(wù)教育法中增加具體保障

12、留守兒童受教育權(quán)的專項(xiàng)條款；制定教育經(jīng)費(fèi)法教育財(cái)政法等法律，進(jìn)一步明確中央政府、學(xué)校、家庭各自的具體職責(zé)，形成一個(gè)政府、學(xué)校、家庭和社會各自責(zé)、權(quán)、利明晰的管理體制，從而保障留守兒童完整的受教育權(quán)利。鑒于我國目前還沒有一部保護(hù)農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)方面的法律，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)受到侵害時(shí)得不到有效救濟(jì)。建議根據(jù)不同的教育對象來進(jìn)行教育立法，以完善現(xiàn)有的教育法律體系，保障農(nóng)村留守兒童的受教育權(quán)。2、設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正確投入以公共財(cái)政滿足義務(wù)教育的發(fā)展需要是政府的基本職責(zé)。從世界范圍看，各國教育經(jīng)費(fèi)的來源均是多元的，但在義務(wù)教育的投入上，各國表現(xiàn)出共同特點(diǎn)，即政府公共投入構(gòu)成義

13、務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的絕對來源。在歐洲多數(shù)國家，中央政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的比例一般達(dá)50%以上。為徹底保障留守兒童接受教育所需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，國家考慮列出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，劃撥給留守兒童人口密集的省區(qū)，以幫助解決費(fèi)用缺口問題。義務(wù)教育法第六章詳細(xì)規(guī)定了義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障體制，在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總體需求、保障目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)來源以及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用和管理、提高使用效益等內(nèi)容上都作了具體規(guī)定，并明確強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育是各級政府的責(zé)任。雖然義務(wù)教育法在管理體制這方面取得了重大突破，但如果國家不能保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正確投入，就很難保障農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)存在著分配結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，所以要使

14、各級政府承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正確的、合理的投入。另外，建立留守兒童教育基金，并用法律規(guī)定其用途。隨著留守兒童數(shù)量的逐年增加，社會各界越來越關(guān)注留守兒童的受教育問題。在這種情況下，國家可以鼓勵(lì)社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人捐贈(zèng)，用這些捐贈(zèng)的資金作為教育經(jīng)費(fèi)的一個(gè)重要補(bǔ)充，并用法律形式來規(guī)定其用途。3、改革現(xiàn)行的戶籍制度由于歷史原因，我國從法律上把中國公民劃分為“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩個(gè)標(biāo)志鮮明的類別，人為地造成了農(nóng)民與城市市民地位的不平等。從而使農(nóng)民工子女進(jìn)城讀書受到各種不公正的待遇，不能享有和城市兒童一樣的受教育權(quán)。所以，只有變革現(xiàn)行戶籍制度，才能真正幫助農(nóng)民工更好得融入城市社會生活，獲得新的謀生手段，改善生活條件，使越來越多的農(nóng)村留守兒童結(jié)束遠(yuǎn)離父母的留守生活，獲得良好的受教育條件。我國農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)