SARS拷打之下的“各自為政”

1、SARS拷打之下的“各自為政”        SARS是一種生物形態(tài)的刑具，無影無形、隨處可至、定時(shí)潛伏、瞬間株連、廣泛波及、乏藥可治，加上其對人類生命的摧毀力以及不可預(yù)見的肆虐周期，這些令人恐懼的品性結(jié)合一身的它，正在不斷地拷打著我們的人性與制度。 防治SARS的“各自為政” 共和國總理溫家寶在曼谷出席東盟關(guān)于防治SARS的會(huì)議之后，有香港記者提問，內(nèi)地多個(gè)省市要求到當(dāng)?shù)氐母廴私邮芨綦x14日，是否不歡迎港人到內(nèi)地，溫家寶總理連說“不會(huì)的”，并且表示，“如果說出于保護(hù)香港同胞的健康，我們采取一些預(yù)防措施就行了如果有

2、這樣各地各自為政的政策，我們會(huì)讓他們糾正的”。 其實(shí)，在防治SARS過程中的“各自為政”已經(jīng)不是如果而是現(xiàn)實(shí)。 據(jù)京華時(shí)報(bào)報(bào)道，4月28日上午，北京至塘沽的103國道，有兩處被人動(dòng)用大型挖掘機(jī)挖斷，造成嚴(yán)重的堵塞。到了下午，兩處國道又被神秘地回填，方才恢復(fù)通車。而在比鄰北京的河北香河縣，有一條活動(dòng)路障橫亙在縣城路口，上掛一紅條幅，“嚴(yán)緊外埠車輛通行”。路障前的一塊牌子上還貼有一張告示：“根據(jù)上級指示，為防止非典傳播，本縣大小車輛禁止通行”。落款是“香河縣公安局”。聯(lián)想起交通部近日發(fā)出的關(guān)于不得通過任何方式中止交通運(yùn)輸?shù)木o急通知，顯然，此類事件并非偶發(fā)的個(gè)例。 以防止疫情擴(kuò)散為由進(jìn)行交通限制，只

3、是“各自為政”的一個(gè)方面。而財(cái)經(jīng)雜志關(guān)于SARS入侵山西的紀(jì)實(shí)，則折射出另外一個(gè)令人關(guān)注和擔(dān)憂的情景。 迄今為止，山西是全國僅次于廣東和北京的重災(zāi)區(qū)，在其10個(gè)地級市和1個(gè)地區(qū)中，只有晉城一地尚未發(fā)現(xiàn)SARS，其余地市均已發(fā)現(xiàn)確診或疑似病例。而相對于嚴(yán)峻疫情，山西省防疫救治的和專業(yè)醫(yī)護(hù)人員極為少見，診治SARS的專業(yè)培訓(xùn)都是臨陣磨槍式的，而醫(yī)療設(shè)備和資金更是緊缺。省財(cái)政廳副廳長粗算，山西的防治經(jīng)費(fèi)缺口至少在1.5億元。而疫情如果得不到有效控制，蔓延到煤礦，就會(huì)直接關(guān)系到國家的能源供應(yīng)。財(cái)經(jīng)雜志在這份報(bào)告的最后，如宣誓般地道出，“SARS陰影重重之中，山西正在奮爭。現(xiàn)在還不是勝算在握，但這是一場

4、只許成功不許失敗的戰(zhàn)爭！” 可是，山西作為一個(gè)和醫(yī)療條件相對落后的省份，單靠自己的力量，能盡快擺脫困境、防止更大規(guī)模的疫情爆發(fā)嗎？ “地方自衛(wèi)”的人性 當(dāng)災(zāi)難和死亡的威脅降臨之時(shí)，我們作為人類的表現(xiàn)會(huì)是怎樣的？ 古希臘偉大的家修西底德的記錄，揭開了人性中深埋著的脆弱。公元前430年，古希臘文明城邦雅典爆發(fā)大規(guī)?？刹赖奈烈?，因看護(hù)病人而染病的人像羊群一樣成群死去，流動(dòng)在城里的鄉(xiāng)下人在炎熱的初夏擁擠在空氣不流通的茅屋里，像蒼蠅一樣地死去。在這場災(zāi)變之中，人們害怕去看護(hù)病人；有的人在埋葬親人時(shí)，發(fā)現(xiàn)另一個(gè)火葬堆正在燃燒，就把他們親人的尸體扔在別人的尸體上，然后匆匆跑開。 相隔2400余年的時(shí)間長河，

5、望著在雅典城突然隆起的一座座新墳，望著一處處正在燃燒的火堆，望著驚恐萬狀、手足無措的人群，我們體味人性，內(nèi)心中會(huì)有怎樣的復(fù)雜情感？反觀當(dāng)前國內(nèi)挖掘國道、阻斷交通、隔離疫情發(fā)生地與未發(fā)生地的交往、乃至部分村落劃地而治、禁止外人入內(nèi)的大大小小“地方性策略”，撫摸身心深處掩藏的怯懦，我們不免會(huì)生發(fā)一絲凄涼和一聲悲鳴。 當(dāng)然，我們作為人的存在，對堅(jiān)忍、勇毅、無私、同情、互助、奉獻(xiàn)等人性的另一面，始終有著一種內(nèi)在的、無法阻擋的渴望與追求。在SARS的陰影之下，白衣戰(zhàn)士的勇敢與堅(jiān)強(qiáng)、醫(yī)護(hù)人員親屬的無私支持、志愿者的積極加入、捐獻(xiàn)者的付出、記者冒險(xiǎn)的現(xiàn)場報(bào)道、部分患者、疑似患者或接觸者的主動(dòng)隔離，以及一串串

6、紅色“結(jié)”展示的民心，無一不昭示和弘揚(yáng)著人性中的美與善。 只是，既然人性之脆弱不可根除地深植在我們每個(gè)人的身上，那么，除了在道義上頌揚(yáng)美善之德、接受其對我們心靈的凈化和提升、盡可能幫助每個(gè)人克服軟弱以外，我們又可以在制度上做些什么呢？ 地方治理的制度透析 法國思想家托克維爾在論美國的民主中有這么一段描述，“假如公路上發(fā)生故障，車馬行人阻塞不通，附近的人就會(huì)自動(dòng)組織起來研究解決辦法。這些臨時(shí)聚集在一起的人，可以選出一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在沒有人去向有關(guān)主管當(dāng)局報(bào)告事故之前，這個(gè)機(jī)構(gòu)就開始排除故障了。”托克維爾意在說明美國人的結(jié)社習(xí)慣，但是，這也恰好點(diǎn)出，人類在面臨生活苦難時(shí)，有一種組織起來、凝聚集體力量

7、、共保自由與安全的自覺性。 1            這樣的組織行為，最小規(guī)模的形式就是兩個(gè)人的聯(lián)合，村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市、地區(qū)、省份、國家乃至國際共同體，則是范圍逐級擴(kuò)大的形式。一旦如SARS這樣極具傳染性、危及人群的病種威脅一個(gè)共同體（無論大?。敲?，地方的聯(lián)合抵抗本來就會(huì)形成。加之SARS是一個(gè)有著最長兩周潛伏期的定時(shí)炸彈，地方上采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，也無可厚非。截至5月6日，全球200個(gè)左右的獨(dú)立主權(quán)國家，有100個(gè)國家，對來自的旅行者實(shí)施入境限制措施，這也映證了地區(qū)性防

8、范的合理性。 若從原理著眼，即便現(xiàn)實(shí)運(yùn)作并不完全如此，但至少在形式上，任何一級政府皆由當(dāng)?shù)剡x民選舉產(chǎn)生。政府在性質(zhì)上等同于或類似于民眾自愿組成的一個(gè)社團(tuán)，其存在的宗旨就是維系所在地方的和平、安寧和繁榮，政府的政治責(zé)任就是對投票人負(fù)責(zé)。在SARS威脅本地民眾生命安全之際，地方政府當(dāng)然必須予以積極的回應(yīng)。 而我國實(shí)際運(yùn)作的防治SARS的政治和制度，也為地方治理提供了可能性。一方面，我國地方政府官員并不完全由人民選舉產(chǎn)生，中央政府對其有著直接或間接的控制。北京市長孟學(xué)農(nóng)的被罷免，就是首先從中共中央免去其北京市黨委副書記、常委委員職務(wù)開始的。但是，在一個(gè)幅員如此遼闊的國度進(jìn)行任何一項(xiàng)系統(tǒng)的任務(wù)，無論是

9、執(zhí)行某個(gè)法律或者政策，還是實(shí)施像防治SARS這樣一個(gè)巨大項(xiàng)目，中央政府勢必需要在很大程度上依賴地方各級政府的努力。北京市長的罷免，在程序上，可以表明中央政府對各地進(jìn)行控制的能力?？墒牵渫嘎冻鰜淼摹霸诘胤椒乐尾涣?，將受罷官處分”的實(shí)質(zhì)信息，可能在大部分地方政府官員看來，意味著當(dāng)前最為首要的任務(wù)是盡量讓SARS在本地少出現(xiàn)。因?yàn)?，防治不力的表象體現(xiàn)，就是SARS在地方的爆發(fā)和流行。 另一方面，我國現(xiàn)行的傳染病防治法第4條原則性地規(guī)定，“各級政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作，制定傳染病防治規(guī)劃，并組織實(shí)施?！钡?5條規(guī)定，“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，當(dāng)?shù)卣?dāng)立即組織力量進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑”；必要時(shí)，

10、報(bào)經(jīng)上一級地方政府決定，可以采取限制人群聚集的活動(dòng)、停工、停業(yè)、停課、臨時(shí)征用房屋、工具、封閉被傳染病病原體污染的公共飲用水源等緊急措施。第26條規(guī)定，“甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級以上地方政府報(bào)經(jīng)上一級地方政府決定，可以宣布疫區(qū)，在疫區(qū)內(nèi)采取本法第二十五條規(guī)定的緊急措施，并可以對出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫?！蔽覀児们也徽摦?dāng)前各地采取的措施是否符合法律的規(guī)定，或者傳染病防治法是否在此次事件中顯露出缺陷，但法律將主要的防治傳染病工作授權(quán)給地方政府進(jìn)行，是毫無疑問的。 “各自為政”的去與留 或許有人質(zhì)問：如此說來，難道挖掘國道、阻斷交通是合理的？難道就這樣讓一個(gè)落后的山西省獨(dú)

11、自對抗嚴(yán)重疫情，而不顧傾其“家當(dāng)”都有1.5億元防治經(jīng)費(fèi)缺口的事實(shí)？難道我們就輕易放棄團(tuán)結(jié)、互助、奉獻(xiàn)之精神，而永遠(yuǎn)在人性脆弱中為趨利避害尋找藉口，讓中華民族跌入泯滅美善德性的、萬劫不復(fù)的深淵？ 承認(rèn)“地方治理、各自為政”在一般意義上的合理性，并不意味著對在此名義下進(jìn)行的各種具體措施，一概持肯定的態(tài)度。其實(shí)，SARS拷打之下出現(xiàn)的各自為政現(xiàn)象，再次牽引出兩個(gè)互有關(guān)聯(lián)的難題：中央和地方的權(quán)力劃分問題；法治問題。 與法治發(fā)達(dá)國家相比，我國現(xiàn)行憲法條款，盡管規(guī)定了劃分原則（第3條，“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！保┮约爸醒牒偷胤礁鱾€(gè)國家

12、機(jī)關(guān)的權(quán)限，但是，疏于結(jié)合具體管轄事項(xiàng)來確定中央和地方的分工合作問題。這一課題，遂更多地交付各個(gè)針對具體事項(xiàng)的單行法律予以完成。 傳染病防治法確實(shí)也有這方面的規(guī)定。例如，根據(jù)第26條，宣布疫區(qū)、在疫區(qū)內(nèi)采取法定的緊急措施、對出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫，是縣級以上地方政府享有的權(quán)力（宣布疫區(qū)需經(jīng)上一級地方政府決定）；決定對甲類傳染病疫區(qū)進(jìn)行封鎖的權(quán)力，歸省級政府；而封鎖大中城市或者跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通或者封鎖國境的，歸國務(wù)院決定。    2     

13、60;      然而，結(jié)合該文本與當(dāng)前的防治形勢進(jìn)行分析，在防治傳染病事項(xiàng)上，中央和地方的權(quán)力配置仍然存在諸多模糊之處，以至于中央和地方權(quán)力在實(shí)際運(yùn)作中都可能出現(xiàn)既過大又過小的問題。以部的緊急通知為例。該通知要求“任何地方、部門、單位和個(gè)人不得通過任何方式中止交通運(yùn)輸，以保障廣大身體健康的旅客的正常運(yùn)行，保障防治非典的藥品、醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)療原材料以及社會(huì)生產(chǎn)生活物資的運(yùn)輸順暢?！苯煌ú康膭?dòng)機(jī)顯然是良好的，旅客運(yùn)行和物資運(yùn)輸?shù)捻槙?，即便在抗SARS的嚴(yán)峻形勢下，也應(yīng)予以適當(dāng)?shù)谋Ｕ?。但是，且不論在此一律禁止“單位和個(gè)人”以“任何方式中止交

14、通運(yùn)輸”，已經(jīng)因?yàn)橛谜Z不當(dāng)而有越權(quán)和禁令過寬之嫌，單就完全杜絕地方中止交通運(yùn)輸?shù)目赡苄远?，難免導(dǎo)致地方政府不能根據(jù)疫情的具體情況而作出適當(dāng)?shù)闹兄共糠纸煌ㄟ\(yùn)輸?shù)臎Q定。設(shè)若某縣突發(fā)大規(guī)模SARS疫情，難道要讓省級政府聽之任之，仍然允許縣際客運(yùn)暢通無阻？ 由此事例，已可窺見一斑。為日后立法計(jì)，當(dāng)將中央與地方在應(yīng)對緊急事態(tài)方面的權(quán)力劃分，予以相對明確的厘定。雖不能在此代立法者言或草擬詳細(xì)規(guī)則，但建議考慮以下原則： （1）【中央保留】凡全國性或者涉及省際關(guān)系的緊急或者救援措施，或者在大、中城市的重大緊急或者救援措施，當(dāng)由中央進(jìn)行決策（當(dāng)然，在全國人大及其常委會(huì)和國務(wù)院及其部門之間，仍然需要一定的權(quán)力劃

15、分）。 （2）【地方保留】除上述措施以外的緊急或救援措施，若非限制人身自由的緊急措施（現(xiàn)行立法法要求必須由全國人大或其常委會(huì)制定的法律才能規(guī)定），授權(quán)省級人大及其常委會(huì)以地方性法規(guī)或決議、省級政府以地方政府規(guī)章或決定規(guī)定之。在中央或者省級地方規(guī)定的措施以外的緊急或救援措施，省級以下地方確實(shí)需要實(shí)施的，當(dāng)報(bào)經(jīng)省級地方批準(zhǔn)、并報(bào)中央備案。 （3）【排除妨礙】凡地方出現(xiàn)任何妨礙緊急或者救援措施順利實(shí)施的情形，中央和省級地方都有權(quán)作出決策或者采取必要的、適當(dāng)?shù)拇胧┯枰耘懦?（4）【請求幫助】省級地方確實(shí)需要資金、設(shè)備、醫(yī)藥、人員等方面援助的，有權(quán)向中央提出請求。省級以下地方確實(shí)需要的，也有權(quán)向省級地

16、方請求幫助。 依照這些原則去重構(gòu)防治傳染病的法律制度，或許可以既保留必要的地方治理（尤其賦予省級地方相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)），又防止出現(xiàn)散沙式的、混亂的地方割據(jù)，亦可防止個(gè)別落后的地區(qū)苦苦支撐防治工作的局面。 此外，現(xiàn)時(shí)的SARS防治工作，已經(jīng)在一些方面突破了法律的規(guī)定，從而向近年來倡導(dǎo)的法治提出了挑戰(zhàn)。例如，上海市政府發(fā)布防治“非典”的第二個(gè)通告，要求從“非典”病例發(fā)生地返滬的上海市市民，即便未發(fā)熱和體征無異常者，也應(yīng)當(dāng)在其居住地或者社區(qū)的指定地點(diǎn)接受醫(yī)學(xué)觀察兩周。從SARS的潛伏特性著眼，這一措施本有其合理一面。但是，它不僅在傳染病防治法上找不到依據(jù)（該法規(guī)定，對疑似甲類傳染病病人，在明確診斷前，在

17、指定場所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察），而且，到“指定地點(diǎn)”接受醫(yī)學(xué)觀察，與立法法關(guān)于此類措施必須由全國人大或其常委會(huì)的法律加以規(guī)定的要求相悖。 即便我們循從上述原則重構(gòu)法律制度，授予省級地方更大的自主權(quán)，也會(huì)致使上海市政府遭受“違法行政”的詬病。因此，為了在我國建立成熟的、豐富的法治，應(yīng)當(dāng)在傳染病防治法和其他相關(guān)法律中，引進(jìn)法學(xué)理論上所謂的“應(yīng)急性原則”。大致內(nèi)含： （1）【緊急創(chuàng)制】授權(quán)省級人大及其常委會(huì)和省級政府，在出現(xiàn)明確無誤的緊急狀態(tài)下，以地方性法規(guī)或決議、地方政府規(guī)章或決定的方式，規(guī)定與現(xiàn)有法律或國務(wù)院行政法規(guī)相抵觸的非常緊急措施。省級以下地方確實(shí)需要實(shí)施與法律或國務(wù)院行政法規(guī)相抵觸的非常緊急措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)請求省級地方作出規(guī)定。 （2）【合乎比例】首先，以上采用的非常緊急措施，必須能夠?qū)崿F(xiàn)防治傳染病緊急目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或至少有助于其實(shí)現(xiàn)；其次，以上采用的非常緊急措施，與其他可供選擇的具有相同效應(yīng)的措施相比，必須對公民自由權(quán)利的侵害最少；最后，以上采用的非常緊急措施，對公民自由權(quán)利侵害的程度，必須與所要實(shí)現(xiàn)的公共利益的大小相對應(yīng)。    3   &#