土地招拍掛機制弊端及化解

1、土地招拍掛機制弊端及化解2009年房地產(chǎn)市場在“去庫存”化遠沒有完成的情況下，一些城 市的房價快速上揚；舊地王還沒有 “解套”，市場企穩(wěn)尚存諸多不 確定因素的情況下，新 “地王”、“囤地”、“曬地”、“倒地” 的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)； 交易市場上仍是熱氣蒸騰， 但房地產(chǎn)開發(fā)投資的增 速卻在低位徘徊。 所有這些異常現(xiàn)象雖與短期的政府財稅、 信貸刺激 政策有關，但土地 “招拍掛”卻是影響房地產(chǎn)市場的一種長期的制度 安排，其運作機制不僅影響著土地價格、用地結構、供給方式，更影 響著政府、企業(yè)、個人行為和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展?，F(xiàn)行土地招拍掛運作機制及弊端我國從 2002 年起依據(jù)國土發(fā) 11 號文招標拍賣掛牌

2、出讓 國有土地使用權規(guī)定，對經(jīng)營性土地使用權實施“招拍掛出讓制 度” ,2006 年國土資發(fā) 307 號文雖要求工業(yè)用地采取“招拍掛”方 式，但其執(zhí)行力度甚微，因此，目前我國的土地出讓制度仍延續(xù)“雙 軌制”和“二元”價格，即各地方政府對工業(yè)用地、市政基礎設施用 地采用協(xié)議出讓方式和成本價，只對房地產(chǎn)商業(yè)用地實施“招拍掛” 政策。從理論上講，“招拍掛”通過公開競標，可以提高土地交易 的透明度避免腐敗，提升土地價值，推進中國土地市場化進程，但人為地分割市場的結果和產(chǎn)生的另類交易成本卻讓制度設計者們始料 未及。工業(yè)用地、 行政辦公用地的非市場化，導致許多工業(yè)園的土地 利用效率低下， 地毯式的廠房占用

3、了大量土地； 舊城改造中一棟棟政 府行政辦公樓拔地而起 （許多鎮(zhèn)級政府人均辦公室面積超過 200 平 方米），形成了中國特有的土地資源短缺與浪費并存；一方面是大量 的廉價劃撥、出讓土地，而另一方面，與百姓生活密切相關的居住用 地卻只有“招拍掛”一條路，加之土地市場上“賣方”只有地方政府 一家。那么，這種壟斷格局拍出天價的土地就成了常態(tài)。土地財政的主要來源。自招拍掛以來，土地出讓收益年年創(chuàng) 新高。據(jù)相關數(shù)據(jù)表明， 2001 年至 2003年間，地方政府的土地出讓 金收入為 9100億元，約占同期全國地方財政收入的 35%；2004 年全 國土地出讓金高達 5894 億元，占同期地方財政收入的 4

4、9.5%； 2005 年在國家緊縮“地根”的情況下，土地出讓金總額仍有 5505 億元； 2006年為 7677億元； 2007 年高達 1.2 萬億元。 2008 年房地產(chǎn)市場 不景氣，有 10%左右的土地流標流拍， 勾地、變相退地的現(xiàn)象在增加， 但地方政府仍獲得了 9600 億元土地出讓收益，其中， 9551 億元來自 招拍掛。土地收益已名副其實成為 “第二財政”。招拍掛不僅使地 方政府獲得不菲的土地收益， 也強化了政府與企業(yè)利益同盟。 這也是 此次房地產(chǎn)“救市”地級地方政府出手之快、力度之大的動力所在。房地產(chǎn)投機的重要途徑。 不管地價占房價構成 23%是否真實，每每出現(xiàn)一個新“地王”，刷

5、新一次地價，都會為房地產(chǎn)帶來一種震 撼,帶動房價的上漲， 3 萬元的樓面地價不可能賣出 3 萬元以下的房 價，這卻是不可否認的事實。 其實，無論是開發(fā)商， 還是投機購房者， 真正的投機炒作的對象不是房子， 而是房子下面的土地。 其道理很簡 單，從經(jīng)濟特性上講 , 土地是一種有限的不可再生的自然資源，稀缺 性決定了其供給彈性小于其他要素， 其價格上漲的幅度就快。 從物理 特性上講，其獨特的地理位臵及異質(zhì)性必然會影響地上房子的價格。企業(yè)撬動金融杠桿的利器。許多人誤以為搞清了房價的成本 構成（地價、建安成本、稅費等） , 就可搞清房地產(chǎn)企業(yè)的“暴利” 來源，其實“暴利”并非僅僅來自房價與成本的差額，

6、而是企業(yè)金融 杠桿的運用，這就是我們?yōu)槭裁匆?guī)范企業(yè)的自有資本金不能低于 35%，防止“空手套白狼”的道理所在。土地招拍掛之所以成為眾多 國企、上市公司追捧的對象，他們不惜血本推高地價，其原因就在于 土地是撬動金融杠桿的利器。一方面， “天價地”可以提升上市公司 的資產(chǎn)價值，推高股票價格，或通過增發(fā)、配股、公司債，在資本市 場上獲得更多金融支持。另一方面，土地是最佳抵押品， 70 億元的 土地可以使企業(yè)從多家銀行獲得信貸支持。 有了國家的錢、 銀行的錢 和股民的血汗錢， 只要資金的收益率為正， 企業(yè)自有資本的利潤率就 可以成倍放大，這正是土地金融的魅力和房地產(chǎn)“暴利”的秘訣。土地“招拍掛”機制

7、建議為抑制土地財政、土地投機和土地金融推動地價非理性上揚，完善招拍掛制度勢在必行繼續(xù)堅持土地有償使用的基本原則，但對不同用途的商業(yè)用 地應采取不同的招拍掛方式。應細化商業(yè)用地的用途，對酒店賓館、 商業(yè)、旅游、娛樂設施、別墅、高檔公寓住宅用地可以采取“價高者 得”的招拍掛方式； 但對普通住宅建設用地應采取綜合指標招拍掛方 式，即綜合地價、房價、戶型、面積、企業(yè)自有資本、企業(yè)信譽、以 往業(yè)績（開發(fā)面積、 房屋質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保技術的應用） 、消費者評價、 納稅情況和社會責任等多種指標，選拔出真正能為消費者提供品質(zhì) 高、服務好可支付住房的企業(yè)。 綜合指標的測算可像大學生考試答卷 一樣，采取電腦計分法，以

8、避免人為因素。同時，要認真貫徹 國發(fā)31 號文，落實工業(yè)用地招拍掛出讓制度，對節(jié)能環(huán)保、集約用地的 企業(yè)給予政策傾斜， 引導企業(yè)改變增長方式。 政府辦公用地也應逐步 實行有償出讓制度，以限制政府行政辦公費用的膨脹和奢靡之風盛 行，讓納稅人的錢用在刀刃上。實行“收支兩條”線，嚴格土地出讓收益的管理。對土地出 讓金實行“收支兩條”、專戶和比例管理，首先要明確與民生相關的 公共服務的支出的重點項目和所占的比例。 例如，土地凈收益用于廉 租住房保障資金的比例不得低于 10%，以促政府職能按照“十七大” 的精神，向服務型政府的轉(zhuǎn)化。 對土地出讓收益使用和分配應實行公 示制，接受地方人大、審計、監(jiān)查和社會

9、的監(jiān)督，以確保土地收益的 使用和分配更加公開、 公正和合理， 真正從制度上保障國有土地全民 所有，為民所用，為民造富。提高政策制定的科學性，增強執(zhí)法的力度。近年來，國家為 抑制房地產(chǎn)和非房地產(chǎn)企業(yè) “囤地、曬地、倒地”出臺的政策很多， 但多是粗線條的，前期的調(diào)查、研究、論證不夠，囤地與合理儲備界 定不清，閑臵與分期開發(fā)界定不清，各地有法不依，執(zhí)行不嚴，導致 出臺的諸多政策法規(guī)形同虛設， 失去了其應有的嚴肅性。 應在完善現(xiàn) 行法規(guī)的基礎上，對閑臵土地嚴格按出讓時地價征收 20%土地閑臵費， 或征繳增值地價；對于不開發(fā)、專門囤地倒地、哄抬地價的企業(yè)更要 有專項治理措施，以規(guī)范市場秩序。對于地方政府

10、的“變通”行為， 國家可通過審計、監(jiān)察和稅務稽查部門等組成聯(lián)合督察組代為征繳， 或直接在財政轉(zhuǎn)移支付中扣除。強化部門間的政策協(xié)調(diào) , 增加可支付住房的供給。如果我們 認定一個社會合理的收入分配結構是中間大兩頭小的“橄欖”形，如 果我們認定廣大中等收入群體租得起買得起房才是房地產(chǎn)市場的健 康可持續(xù)發(fā)展不竭的源泉， 那么，政府就應旗臶鮮明地大力發(fā)展可支 付住房，使之成為住房市場的主打產(chǎn)品。所謂的可支付住房，即一般 中等收入群體（包括中央公務員）租買得起的住房，在國外，可支付 住房支出占家庭月收入比在 30%左右，考慮我國收入多元化和透明度 低，住房支出與家庭收入比可略有提升。 大力發(fā)展可支付住房需

11、要中 央與地方住房與土地部門步調(diào)一致， 政策協(xié)調(diào)。 政府要有開發(fā)可支付 住房的總體規(guī)劃，每年供地總量中可支付住房用地應占合理的比重， 嚴禁將綜合指標招拍掛出讓的可支付住房用地挪作他用， 政府還應從 開工許可和項目審批源頭上， 增加可支付住房的供給， 優(yōu)化其空間分 布和嚴格工程質(zhì)量進度， 并借助信貸和稅收政策引導和鼓勵企業(yè)增加 可支付住房供給， 作為企業(yè)， 特別是國有企業(yè)應堅持追逐利潤與社會 責任并舉。深化土地制度改革， 完善招拍掛的基礎工程建設。 要從根本上解 決招拍掛中的問題，還應從深化土地制度改革入手，具體包括：一是 從產(chǎn)權制度入手，建立一套界定清晰、受法律保障和監(jiān)督、可實施的 產(chǎn)權制度， 這是構建多元真實市場參與主體的基礎工程； 二是在產(chǎn)權 清晰的基礎上，讓更多的農(nóng)村建設用地和 “城中村”土地 , 以有償出 讓、作價出資（入股） 、租賃、聯(lián)營、抵押等方式出讓，早日進入土