政府在排污權交易中的職能分析——以美國SO2排污權交易實踐為例

1、政府在排污權交易中的職能分析以美國SO2排污權交易實踐為例第16卷第3期武漢冶金管理干部學院2006年9月JOURNALOFWUHANMEAIJRGICALMANAGERSINST1TtYV01.16No.3Sep.2006政府在排污權交易中的職能分析以美國SO2排污權交易實踐為例王瑾(北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院,北京100022)摘要:市場機制可以使排污權得到優(yōu)化配置,政府的宏觀管理可以為市場創(chuàng)造一個良好的交易環(huán)境,保證市場的有效運行.本文將以美國的so2排污權交易實踐為例,分析政府在整個交易過程中的職能.按照排污權交易流程和制度要求,政府在整個排污權交易體系中的職能大致分為市場建立之前的規(guī)

2、劃職能和市場建立之后的執(zhí)行監(jiān)督職能.關鍵詞:排污權交易;政府職能;清潔空氣法中圖分類號:X32文獻標識碼:A文章編號:10091890(o.006)03001504一,排污權交易思想的產(chǎn)生英國著名經(jīng)濟學家庇古(Pigou)在十九世紀二十年代將環(huán)境污染看作外部性問題,并在福利經(jīng)濟學中提出可以采取對排污者征稅(庇古稅)的辦法來解決外部性問題,其稅收標準等于污染的外部成本,從而使企業(yè)成本等于社會成本.以科斯為代表的產(chǎn)權理論學派進一步發(fā)展了外部性理論,并提出用市場來解決污染外部性.但由于其要求產(chǎn)權明確劃分和交易成本為零,所以將科斯定理用于環(huán)境治理有一定的局限性,所以這一方法在很長時間里都只是作為一種經(jīng)

3、濟理論被廣泛討論,并沒有獲得實踐意義.直到十九世紀六十年代,美國經(jīng)濟學家戴爾斯(JohnH.Dales)在其著作污染,產(chǎn)權與價格(Pollution,PropertyandPrices1968)中提出了通過排污權的初始分配并使其具有可交易性來治理環(huán)境污染問題的思想,并首先被美國國家環(huán)保局(EPA)用于大氣中so:的治理.目前,德國,澳大利亞,英國等國家不同程度地借鑒了美國采用的排污權交易制度,并有效地削減了co2等溫室氣體的排放.2001年,中國政府與美國環(huán)境保護基金會確立了”利用市場機制控制so2排放”的中美合作研究項目,由美國環(huán)保協(xié)會提供技術,人員及資金等多方面的支持,在江蘇南通與遼寧本溪

4、開展排污權交易制度的試點工作,并取得了很好效果.排污權交易有許多種提法,如排污權交易(EmissionsTrading),可交易的許可證(TradablePetits),可交易的排污權(TradableRi曲ts),和排污許可交易(AllowanceTrad.).但排污權交易這種提法已經(jīng)被世界各國的環(huán)保機構(gòu),經(jīng)濟學家和法學家普遍接受,甚至被聯(lián)合國氣候變化框架公約及京都議定書所援用而成為一個專有名詞.因此本文也將繼續(xù)使用這一概念.目前,學術界對排污權交易及其屬性有許多不同的認識,尚未形成一致的觀點.有的學者認為”排污權交易是指管制當局制定總排污量上限,按此上限發(fā)放排污許可,排污許可可以在市場上買

5、賣.”有的學者認為”排污權交易是在滿足環(huán)境的條件下,建立合法的污染物排放權利即排污權(這里權利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)),并允許這種權利像被商品一樣被買入和賣出,由此來進行污染物的排放控制.”有的學者認為”排污權交易是指政府向廠商發(fā)放排污許可證,廠商則根據(jù)排污許可證向特定地點排放特定數(shù)量的污染物.排污許可證及其所代表的排污權是可以買賣的,廠商可以根據(jù)自己的需要,在市場上買進或賣出排污權.”據(jù)此,可以對排污權交易做如下定義:在滿足環(huán)境的條件下,由政府部門制定特定區(qū)域的總排污量上限,按此上限向企業(yè)(污染源)發(fā)放排污許可證,并允許該許可證在市場上交易.排污權交易的具體做法是,首先由政府部門確定一定

6、區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標,并據(jù)此評估該區(qū)域的環(huán)境容量(環(huán)境容量是指”在人類生存和自然生態(tài)不致受害的前提下,某一環(huán)境所能容納的污染物的最大負荷量”).然后,推算出污染物的最大允許排放量,并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量,即若干排污權.接著,政府可以選擇不同的方式分配這些權力,如公開競價拍賣,定價出售或無償分配等,并通過建立排污交易市場使這種權力能合法地買賣.在排污權交易市場上,排污者從其自身利益出收稿日期:20060901作者簡介:王瑾(1983一),女,湖北武漢人,北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院在談碩士研究生.?15?王瑾:政府在排污權交易中的職能分析以美國so2排污權交易實踐為例發(fā),自主決定其

7、污染治理程度,從而買入或賣出排污權.排污權交易的實質(zhì)是通過模擬市場來建立排污權交易市場,它的主體是污染者,而同受害者無關,客體是”減排信用(ReductionCredits)”(或稱為剩余的排放許可).二,排污權交易中的政府職能環(huán)境污染是一個典型的外部性問題,不能單純依靠“看不見的手”來解決,還需要別的組織介入來解決這個問題,這個組織就是政府.本文將以美國的SO:排污權交易實踐為例,分析政府在整個交易過程中的職能和作用.政府在整個排污權交易體系中的職能大致分為市場建立之前的規(guī)劃職能和市場建立之后的執(zhí)行監(jiān)督職能.其具體職能包括以下幾種:1.確定產(chǎn)權在科斯看來,在現(xiàn)代社會,產(chǎn)權模糊是環(huán)境污染的根源

8、,因此政府需要通過有效的法律框架確定產(chǎn)權.目前,國內(nèi)大部分學者的觀點是將排污權歸屬于物權法中的用益物權.用益物權是對他人的物的使用和收益的權利,但以不損害物的實質(zhì)為限.用益權的拉丁文術語是ususfructus,來自于usus(使用)和fructus(收益)兩詞的組合,這表明,用益權實際上包含著兩種權利,即:使用權和收益權.一般而言,用益物權具有四個法律特征,即(1)以對標的物的使用,收益為目的;(2)以物的使用價值為實現(xiàn)的基礎;(3)除地役權外,用益物權都為主權利;(4)標的物以不動產(chǎn)為眾.從排污權的特征來考察,首先,排污權是污染源(企業(yè))對國家或集體所有的環(huán)境資源所有權的占有,使用和收益的

9、權利,因此是他物權;其次,排污權具有明顯的限制性,是限制物權.排污權的設立,行使均建立在一定時期和區(qū)域的污染物總量控制基礎上,排污權主體只能在法律規(guī)定的總量控制和排污標準范圍內(nèi)使用環(huán)境容量;第三,排污權是以利用和實現(xiàn)環(huán)境容量的使用價值為目的他物權,并且排污權主體可利用已獲得的排污權獲取正當?shù)睦?比如節(jié)約的排污權可以通過出售獲得收益;第四,排污權僅僅是對環(huán)境容量的占有,使用和收益的權利,并不對其具有所有權,因此,排污權是具有獨立性的他物權.綜上所述,排污權具備了用益物權的基本特征,所以理應歸屬于用益物權的范疇.筆者認為,鑒于排污權交易的特殊性和重要性,政府應該在物權法中對此單獨立法,并設立專門

10、負責排污權交易的行政管理部門.目前,世界上只有美國將排污權交易在法律上制度化.美國國會于1970年通過清潔空氣法(c從,CleanAirAct),其目的是為了達到或維持國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準(NAAQS).該法案先后于1977年和1990年進行過兩次重大修訂,其中1990年通過的清潔空氣修正案為后來so2排污權交易的實施奠定了法律基礎.2.確定排污總量按照傳統(tǒng)的環(huán)境保護模式,政府對排污企業(yè)僅規(guī)定一些環(huán)境目標,通常是將某些污染降低到某一指標范圍內(nèi),?16?企業(yè)排放的越少越好,污染排放的多少甚至還作為企業(yè)的績效指標.很顯然,這種做法沒有兼顧企業(yè)的經(jīng)濟效益,經(jīng)濟活動必然會帶來一定程度的污染,關鍵是如何

11、以最小的環(huán)境代價換取最大的經(jīng)濟效益,而并不是排放的越少或不排放就越好.排污權交易制度并不是允許企業(yè)無限制地排放污染物,而是政府以環(huán)境容量為基準,從一定的環(huán)境質(zhì)量標準出發(fā),根據(jù)一定區(qū)域內(nèi)環(huán)境功能定位確定容許的納污量,并以此納污量制定出排污企業(yè)最大容許排放量(allowance),這個數(shù)量即為排污的總量上限.這種排污總量是可以隨時間,氣候及其他因素的變化而變化,但不能隨著經(jīng)濟增長而被突破,且該總量的數(shù)值通常小于現(xiàn)實的排污量水平.在實際操作過程中,總量數(shù)值可以是來自該企業(yè)歷史上某一時期的排污總量水平或目前水平的百分比(溯及既往法,grandfathering).在有效執(zhí)行的前提下,總量控制使環(huán)境容量

12、成為稀缺資源并賦予其合理的價值.而且,政府通常采取逐年下調(diào)比率的做法使總的排污量不斷減少,環(huán)境容量的稀缺程度的提高是排污權交易的根本動力,從而起到真正改善環(huán)境質(zhì)量的效果.清潔空氣法第4章規(guī)定,2000年以后,美國48個相連的大陸州的發(fā)電廠容許排放So2總量為每年大約900萬噸.與1980年容許排放總量相比,應削減1003萬噸,同時,還規(guī)定了具體的實施步驟:第一階段,從1995年至1990年削減總量為500萬噸;第二階段,從2000年開始,應在第一階段的基礎上再削減500萬噸.事實上,由于存在各種不確定因素,許多企業(yè)常常不得不超出了規(guī)定的排污量.因為排污總量供給是一定的,在經(jīng)濟高增長階段,排污量

13、需求會明顯增加,當需求大于供給時,排污權的價格可能會上漲.一方面,現(xiàn)有企業(yè)預期價格會進一步上漲,在利益趨勢下,他們故意”囤積”富余的排污權,以便在更高的價格賣出,使得排污權的供給進一步減少,從而影響排污權交易市場的效率;另一方面,排污權價格上漲會給新建,擴建企業(yè)造成巨大的進入壁壘,他們需要花費很長時間去尋找愿意提供許可信用的其他企業(yè).為了避免以上情況的出現(xiàn),政府應該允許并鼓勵排污企業(yè)在早期”儲存”一定的排污權在將來使用或出售(即排污銀行,banking).當因為一些偶然因素導致需求大幅度上升時,”儲存”的排污權可以起到一個緩沖的作用,避免價格出現(xiàn)較大的波動.美國環(huán)保局最初并不允許將排污減少信用

14、存入銀行,認為銀行政策會同清潔空氣法的基本政策不一致.1977年清潔空氣法修正案中的補償政策包括有關銀行儲存以備將來使用或出售的排污減排信用的條款.雖然美國環(huán)保局批準了幾宗排污減排信用銀行儲存,但仍有對其使用加以限制的條款,大多是由于存入銀行的排污減少信用的不確定性美國環(huán)保局授權了不少于24家銀行受理排污減排信用,某些銀行規(guī)定排污減排信用只有5年有效期.這些銀行大多提供登記服務以幫助排污減排信用購買者聯(lián)系到潛在的銷售者.一些州已從各個排污減武漢冶金管理干部學院2OO6年第3期排信用儲存中抽取一定的百分比以吸引更多的新產(chǎn)業(yè)或滿足預期的州實施計劃的要求.3.排污總量的初始分配排污總量不但要被確定,

15、而且還要被分配到各個排污企業(yè).對政府而言,要考慮如何將這些目標轉(zhuǎn)化對企業(yè)的指標約束,這些指標的作用在于保證總量不會被突破.在美國的so2排污權交易政策體系里,排污許可證的初始分配主要有2種形式:拍賣和無償分配.(1)拍賣在進行拍賣時,政府將固定數(shù)量的可容許排污許可進行拍賣.可供出售的許可數(shù)量是在確保環(huán)境質(zhì)量標準條件下的可容許排放量.各個排污企業(yè)根據(jù)在各種可能的價格下所需要的許可數(shù)量進行投標購買,然后,政府計算出價格,使求購數(shù)量同出售數(shù)量相等.出價最高者將得到與中標數(shù)量相等的信用,拍賣所得歸政府所有.美國環(huán)保局將其解釋為”歧視性”拍賣.在環(huán)保局扣留的許可出售完之后,自愿提供許可的賣主可以按此辦理

16、.要價最低的賣主首先把許可賣給出價最高的買主,要價次低的賣主賣給出價次高的買主,依此類推.從經(jīng)濟學角度,排污權的初始分配采用拍賣方式是對環(huán)境污染外部性的內(nèi)部化,這種方式有許多優(yōu)點:(1)提供早期的和透明的許可市場價值的指示,減少扭曲性稅收;(2)可以激勵企業(yè)技術創(chuàng)新,促進技術進步;(3)保證新建企業(yè)獲得需要的排污權;(4)可以增加政府的財政收入,然后可以將這些收入再用于污染治理.對政府而言,拍賣的管理和交易成本都不高;對企業(yè)來說,他們不僅要承擔拍賣價格,而且還要承受信息不對稱和交易風險等成本,企業(yè)又會將這部分成本轉(zhuǎn)入產(chǎn)品價格,從而使物價上漲,需求減少.所以排污治理企業(yè)會對收益拍賣的方式產(chǎn)生抵觸

17、心理,其中有些大集團還可能操縱排污權市場,對減排成本,排污權價格等產(chǎn)生影響.在實際操作中,政府通常只是將容許排污許可量的很少一部分進行拍賣,而大部份采取補貼的形式無償分配給排污治理企業(yè).例如,美國的<酸雨計劃授權環(huán)保局負責每年拍賣許可證總量的一小部分,大約是分配給排污企業(yè)許可證的2.8%.(2)無償分配目前,政府對企業(yè)的無償分配方式主要有兩種,一是基于產(chǎn)量的分配方式,二是基于排污量的分配方式,這兩種方法可以統(tǒng)稱為”非歧視性一次轉(zhuǎn)移”分配方法.然而,這種”非歧視性一次轉(zhuǎn)移”的分配方法沒有考慮到市場條件的變化情況,例如,企業(yè)規(guī)模的變化和新建企業(yè)的進入.因此,政府的無償分配計劃應該隨時

18、更新分配基準.美國從1995年開始,每年分配一次,分配量為初始分配總額的97.2%.分配的依據(jù)是規(guī)定的排放率乘以參加單位的基準能耗水平,即19851987年3年平均能耗.如果某參加單位1985年之后才開始運行,基準能耗水平改為投產(chǎn)最初3年的平均水平.4.監(jiān)督管理與違規(guī)罰則在利益最大化原則下,排污權交易中肯定會出現(xiàn)違規(guī)的排污治污企業(yè),他們會在邊際收益等于治理成本加上違規(guī)時的預期罰款時排放污染,從而使實際排污量超過排污的總量上限.企業(yè)違規(guī)排污的機率由被政府發(fā)現(xiàn)的概率和被發(fā)現(xiàn)后的罰款程度決定.因此,一方面,政府需要對排污治理企業(yè)的行為進行監(jiān)管,對排放和富余排污權進行監(jiān)測審核.理想的監(jiān)測模式是污染源連

19、續(xù)監(jiān)測.在美國的二氧化硫排污交易政策體系中,環(huán)保局通過兩級監(jiān)測措施來獲得受限制電廠的排污信息:首先是由環(huán)保局負責的對電廠連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)的鑒定監(jiān)督,這一級監(jiān)督措施保證了電廠所提供的數(shù)據(jù)的準確性和有效性;其次是聯(lián)邦政府統(tǒng)一領導的全國環(huán)境監(jiān)測網(wǎng),這一級監(jiān)督措施利用先進的科學技術保證了各州,市信息的及時反饋.目前,連續(xù)監(jiān)測的費用還很昂貴,但精確的監(jiān)測結(jié)果是整個排污權交易的關鍵,其成本與節(jié)約的總成本相比還比較合適.相信隨著科技的進步,連續(xù)檢測的成本會逐漸降低.同時,連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)的準確性建立和保證了公眾和政府對排污權交易的信心.另一方面,政府還需要制訂嚴格有效的懲罰措施,以減少排污企業(yè)違規(guī)的概率.下面通過建

20、立數(shù)學模型來說明政府應如何建立懲罰機制:假設排污治污企業(yè)違規(guī)排污時被政府發(fā)現(xiàn)概率為P(0<P<1),罰款金額為F,如果企業(yè)不違規(guī)排污,他必須自行治理污染或向其他企業(yè)購買排污權,其付出成本為C,總收益為RC.如果企業(yè)違規(guī)排污而不被政府發(fā)現(xiàn),就可以節(jié)約成本C,總收益為R;如果企業(yè)違規(guī)排污被政府發(fā)現(xiàn),則需要接受罰金F,總收益為RF.那么,作為一個理性人,當企業(yè)違規(guī)排污時的收益大于不違規(guī)排污時的收益時,企業(yè)會選擇前者:R(1一P)+(Rf)p>RC即:F<C/p當企業(yè)違規(guī)排污時的收益小于不違規(guī)排污時的收益時,企業(yè)會選擇后者:R(1一P)+(Rf)

21、p<RC即:F>C/pC/p可以看作是企業(yè)違規(guī)排污的機會成本,當政府對企業(yè)違規(guī)排污行為的處罰超過其違規(guī)排污的機會成本時,企業(yè)就不會采取違規(guī)排污的行為.在實際操作中,政府每年年終將對排污治理企業(yè)的排放情況進行檢查,對超過規(guī)定排放量的企業(yè),每超過一噸將被處以高額的罰款,這一數(shù)值遠遠高于每噸污染物的減排成本,使得企業(yè)很少有違規(guī)的動機.事實上,排污權交易制度很容易抑制違規(guī)行為,政府只需要考慮兩種情況,排污治污企業(yè)如果有排污權就可以進行排污,沒有排污權就不能進行排污;如果有排污權的企業(yè)不遵守排污許可證的規(guī)定過量排污,政府可以對其進行嚴厲罰款或控制排污許可證的發(fā)放,因為下一期的

22、排污許可證掌握在政府手里,企業(yè)一旦違規(guī)并被查處,就得不到下一期的排污許可證.o所以這一手段既便于政府管理,也有助于排污企業(yè)自?17?王瑾:政府在排污權交易中的職能分析以美國s02排污權交易實踐為例覺遵守規(guī)定.美國(清潔空氣法=第411條規(guī)定:年終審核時,如果某單位當年的實際排放量超過賬戶所持有的許可證,將面臨每噸20OO美元(1990年價格)罰款的補扣許可證的雙重處罰.而到1999年為止市場價格為130美元,所有獲得第一階段許可的電廠的s02平均影子價格(以資源被用于削減1噸s02所減少的電力生產(chǎn)衡量)為23.98美元,違法可能受到的懲罰遠遠高于這兩個價格,從而有效地制止違規(guī)現(xiàn)象.綜上所述,政

23、府在排污權交易中的角色定位為規(guī)劃者,監(jiān)督者和管理者.但隨著排污權交易市場的進一步發(fā)展和成熟.政府也應逐步向引導者的角色過渡,引導市場向規(guī)范有序的方向發(fā)展.實施排污權交易制度使治理污染從一種政府強制行為變成企業(yè)自主的市場行為,因此,其交易也要從政府與企業(yè)之間的交易變成真正的企業(yè)與企業(yè)之間的市場交易.參考文獻:1張帆.環(huán)境與自然資源經(jīng)濟學M.上海:上海人民出版社.1991.2馬中.杜丹德.總量控制與排污權交易M.jE京:中國環(huán)境科學出版社.1999.3嚴法善.環(huán)境經(jīng)濟學概論M.上海:復旦大學出版社.2003.4曲格平.環(huán)境科學基礎知識M.北京:中國環(huán)境科學出版社,1984.5宋國君.排污權交易M.北京:化學工業(yè)出版社.2OO4.6古羅馬查士丁尼著.法學總論M.張企泰譯.商務印書館.1989.7黃風.羅馬私法導論M.政法大學出版社.20O3.8屈茂輝.用益物權論M.長沙:湖南人民出