產業(yè)分類監(jiān)管與防止重復建設

1、產業(yè)分類監(jiān)管與防止重復建設    內容摘要：低水平重復建設一直是我國經濟生活中的熱點和難點問題，進入21世紀初，再一次成為困擾我國經濟發(fā)展的一個嚴重問題。分析我國當前過度投資和重復建設的現狀可見，不同類型的產業(yè)發(fā)生過度重復建設的程度是不同的。這一方面是由于不同產業(yè)的性質和特征所決定，同時也是因為不同產業(yè)的經濟規(guī)制程度和政府監(jiān)管程度不同。因此，在對產業(yè)進行合理分類的基礎上，依據不同產業(yè)的特點實施有效的分類監(jiān)管，并實施必要的宏觀調控，應是防止和治理過度重復建設的有效方式。關鍵詞：產業(yè)重復建設分類監(jiān)管  一、對當前重復建設問題的認識及實施產業(yè)分類監(jiān)管

2、的必要性 （一）當前固定資產投資快速增長有其深刻的背景近兩年來，我國固定資產投資呈現高速增長勢頭，投資增速明顯加快。2002年，全社會固定資產投資增長16.9，2003年增長26.7%，2004年16月，增長高達28.6%。投資的高速增長又多集中于某些產業(yè)和產品上，使這些行業(yè)的生產能力超常規(guī)增長。社會各方面對投資快速增長的認識不盡相同。我們認為，當前固定資產投資快速增長不完全是經濟過熱和重復建設的表現，而是有其深刻的經濟和社會背景：一方面，我國經濟發(fā)展已經進入工業(yè)化中期以及城市化進程加快的重要階段，必然帶動固定資產投資的增長，這不僅符合工業(yè)化進程的一般規(guī)律，也與一些發(fā)達國家的發(fā)展進程

3、相一致；另一方面，經濟全球化和國際產業(yè)結構調整，以及生產制造業(yè)加速向中國轉移，也在一定程度上促進了我國固定資產投資的較快增長。而且這些因素還會在相當一段時期內產生作用，今后若干年內，我國固定資產投資繼續(xù)保持較快的增長速度仍將具備一定的基礎。（二）應區(qū)分不同類型的重復建設“重復建設”是從計劃經濟時期沿用下來的概念。在社會主義市場經濟體制已初步形成的情況下，對這一概念應有新的理解和認識。所謂“重復建設”，其本意是說投資過多了，在新形勢下，用“過度投資”的概念可能更確切一些。當前我國經濟運行中的確存在著“過度投資”的現象，而且在某些行業(yè)表現得還相當嚴重。如果將“過度投資”稱之為“重復建設”的話，我們

4、認為應區(qū)分“市場性的重復建設”和“行政性的重復建設”。前者是指在產權關系明晰的前提下，由投資者自主決策產生的重復性投資活動。后者是指受短期內出政績的動機驅動，行政機關使用財政資金，或在政府主導下通過其直接控制的國有企業(yè)，進行不負長期或最終責任的重復性投資活動。當前在我國，行政性重復建設問題比較突出。行政性重復建設產生的根源在于體制性原因，是經濟轉軌時期政府職能轉變不到位和國有企業(yè)改革不徹底的重要體現，是由于國有投資決策主體權利和責任不對稱，投資決策缺乏約束機制。行政性重復建設對社會經濟的影響較大，不僅造成資源的巨大浪費，而且擾亂了正常的市場競爭秩序，必須采取嚴厲措施予以治理。市場性重復建設的根

5、源在于市場機制的不完善。在市場經濟條件下，由于信息不對稱、市場需求的波動性以及各投資主體對市場前景的判斷不同和對技術的掌握程度不同，加之部分投資者的非理性等原因，市場性的重復投資和建設是不可避免的。在市場性重復建設中，還需要判斷重復建設的程度。過度的重復建設會導致企業(yè)之間的惡性競爭和資源的浪費，導致經濟發(fā)展的大起大落，但是適度的重復建設則有助于企業(yè)之間的競爭，有助于效率高、生產成本低、社會效益好的企業(yè)擠出落后的、效率低的企業(yè)或生產能力，實現企業(yè)產品結構的調整，降低生產成本，提高產品質量，進而提高經濟效率。這對于完善產業(yè)組織結構、加快產業(yè)結構調整和升級有重要意義。因此，對當前經濟運行中出現的重復

6、建設必須采取分類治理的辦法。對行政性重復建設要堅決反對和制止。消除不合理的行政性重復建設，從根本上說，要進一步深化投資體制改革，逐步消除地方保護，進一步加大國有企業(yè)改革力度。對過度的市場性重復建設主要應該通過經濟的辦法加以解決。當務之急是進一步完善國家產業(yè)政策，特別是產業(yè)組織政策，為企業(yè)的破產、收購、兼并創(chuàng)造良好的環(huán)境，放開對競爭性領域的行政性控制，由市場機制調節(jié)供求和配置資源。政府主要通過社會性規(guī)制、提供信息服務和加強宏觀調控等手段進行調節(jié)。（三）對不同產業(yè)實施有效的分類監(jiān)管是必要的分析我國當前過度投資和重復建設的現狀可見，不同類型的產業(yè)發(fā)生過度重復建設的程度是不同的。例如，一些自然壟斷行業(yè)

7、雖然也存在一定程度的重復建設，但是問題并不突出，不是當前防止和治理的主要問題。而非壟斷性行業(yè)重復建設的問題則比較突出，這一方面是由于產業(yè)的性質和特征所決定，同時也是因為不同產業(yè)的經濟規(guī)制程度和政府監(jiān)管程度不同。對于非壟斷性行業(yè)而言，隨著改革的深化、市場化程度的提高和政府管理職能的轉變，傳統(tǒng)的經濟規(guī)制手段逐步減少，有些已經取消，而與市場化程度相適應的社會性規(guī)制體系尚未建立和完善起來，已有的規(guī)制又不能得到有效落實，加上政府宏觀調控措施不能及時到位，使得這些產業(yè)領域盲目投資、無序建設的問題嚴重。因此，在對產業(yè)進行合理分類的基礎上，依據產業(yè)特性實施有效的分類監(jiān)管，并實施必要的宏觀調控，應是防止和治理過

8、度重復建設的有效方式。二、目前我國產業(yè)監(jiān)管的現狀與問題 （一）我國產業(yè)監(jiān)管取得的主要進展一是監(jiān)管制度框架初步確立。目前，絕大多數產業(yè)中，關于產業(yè)準入和運營，保護勞動者和消費者健康和安全以及環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)已基本建立并逐漸完善，并制定了較為完備的配套規(guī)章和實施細則等。相關的監(jiān)管部門也已確立，監(jiān)管職責比較明確，產業(yè)監(jiān)管的總體框架初步確立。二是產業(yè)監(jiān)管的基本方向日趨明確。隨著我國社會主義市場經濟體制改革的日漸深入，特別是隨著我國加入WTO以及“行政許可法”等法律的出臺，放松政府的經濟性規(guī)制、強化社會性規(guī)制的產業(yè)監(jiān)管改革方向已經明確。在降低產業(yè)準入門檻、放松經濟性規(guī)制的同時，對保障勞

9、動者和消費者的安全、健康以及保護環(huán)境等方面的社會性規(guī)制在逐步加強。三是對自然壟斷性行業(yè)的規(guī)制改革初見成效。初步實現了政企分開，政府職能歸位，塑造了一批競爭主體，競爭力量開始增強，市場結構開始由國有國營的獨家壟斷向寡頭壟斷、壟斷競爭格局發(fā)展。（二）產業(yè)監(jiān)管存在的主要問題及與重復建設的關系一是市場準入不公平問題還很突出。在自然壟斷行業(yè)和一些資源性行業(yè)，市場準入不公平問題仍很突出，非國有企業(yè)在進入石油、礦產資源、金融等領域時仍存在很多障礙，壟斷性行業(yè)和一些資源性行業(yè)供給不足、服務差、投資效率低等問題還比較突出。二是對競爭性行業(yè)監(jiān)管不到位。對于競爭性行業(yè)，經濟性規(guī)制在逐步減少，但相應的社會性規(guī)制體系尚

10、未完善，導致了監(jiān)管不到位。已有的社會性規(guī)制也由于執(zhí)行不力而流于形式，進而造成產品質量低劣、虛假廣告、假冒他人著名商標、以次充好、以假亂真等欺詐行為和不公平競爭行為在許多競爭性產業(yè)仍然廣泛存在。這不僅嚴重損害了消費者的利益，而且落后的、不符合監(jiān)管要求的生產能力在市場中長期存在放大了整個行業(yè)的生產能力，使“重復建設”問題變得更加突出。三是政府的經濟性規(guī)制和行政性監(jiān)管比例仍過大，妨害了市場機制的有效發(fā)揮。隨著經濟規(guī)制的放松和政府機構的改革，專業(yè)經濟管理部門陸續(xù)撤銷，綜合經濟部門、執(zhí)法監(jiān)督部門和社會公共管理部門的公共服務職能得到加強。但是，由于尚處于體制轉軌過程中，目前行政監(jiān)管比例過大的問題仍然比較突

11、出。由于對微觀經濟活動設置了過多的行政審批事項，不僅妨礙了市場機制有效發(fā)揮作用，而且為地方政府支持、參與或直接干預企業(yè)的投資活動提供了制度上的便利，極易引起行政性重復建設和過度投資。四是缺乏評價政府管制效果的科學方法?？茖W評價產業(yè)管制效果可以提升政府管制的質量，增進管制的有效性。美、英、德、日、韓等國都將管制影響評估列為必須執(zhí)行的工作，英國政府甚至編輯實例教材，以培訓各級管制機構。我國目前還缺乏對管制效果進行必要的、科學的評價。（三）基于不同規(guī)制方式下的產業(yè)分類及其監(jiān)管措施安排1.規(guī)制的方式及其基本內涵根據經濟學的規(guī)制理論，規(guī)制的內容主要包括經濟規(guī)制和社會規(guī)制兩種方式。經濟規(guī)制主要是通過控制市場主體的利潤、規(guī)定價格、市場準入或