現(xiàn)代大學(xué)治理與大學(xué)章程

1、CHINA HIGHER EDUCATION中國(guó)高等教育2011.9湛中樂現(xiàn)代大學(xué)治理與大學(xué)章程現(xiàn)代大學(xué)治理理論是伴隨著現(xiàn)代大學(xué)制度的建立而興起并發(fā)展起來(lái)的。自20世紀(jì)以來(lái),大學(xué)功能多樣化和高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大,大學(xué)制度存在的時(shí)間和空間發(fā)生了巨大變化,傳統(tǒng)的大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由的觀念受到了挑戰(zhàn),大學(xué)自身的管理問題變得更為復(fù)雜,尤其是隨著高等教育大眾化進(jìn)程的啟動(dòng),引發(fā)了大學(xué)制度與社會(huì)轉(zhuǎn)型的矛盾。在這種情況下,西方國(guó)家紛紛發(fā)起高等教育制度改革。與此同時(shí),西方國(guó)家的高等教育領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)治理變革的浪潮。簡(jiǎn)單地說,所謂大學(xué)治理就是大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大決策的結(jié)構(gòu)和過程。大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)

2、制度的本質(zhì)與核心,大學(xué)治理是聯(lián)系大學(xué)內(nèi)部以及外部各利害關(guān)系人的正式的和非正式關(guān)系的制度安排,以便使各利害關(guān)系人在權(quán)利、責(zé)任和利益上相互制衡,實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)外部效率和公平的合理統(tǒng)一。治理涉及學(xué)?？v向和橫向關(guān)系,各種權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任的界定,各種利益關(guān)系的格局。治理實(shí)際上是一種新的管理模式,它涵蓋所有正式制度和規(guī)則,同時(shí)也包含各種非正式的制度安排。與以往的管理模式相比,治理更注重協(xié)調(diào),而不是控制,主張政府組織與非政府組織共同參與公共事務(wù)的管理。從控制走向協(xié)調(diào),以治理代替管理,已經(jīng)是世界高等教育改革的趨勢(shì)。一、大學(xué)治理存在的幾個(gè)問題20世紀(jì)90年代以來(lái),治理的理論也引入到中國(guó)的高校管理中,在中國(guó)大學(xué)內(nèi)部管

3、理體制改革中逐步引出了大學(xué)治理的議題。1998年高等教育法的頒布實(shí)施為高等學(xué)校提供了許多新的辦學(xué)思路,同年江澤民總書記在北京大學(xué)百年校慶上提出要建設(shè)世界一流大學(xué)以及教育部“985工程”的推出,推動(dòng)了高校在建設(shè)世界一流大學(xué)的過程中更加關(guān)注西方大學(xué)制度層面的問題。與此同時(shí),“入世”使得高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)問題,再次受到關(guān)注,而以大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題為核心的大學(xué)制度問題已經(jīng)成為制約我國(guó)高等教育改革與發(fā)展的根本性問題。如何優(yōu)化現(xiàn)有大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),使大學(xué)成為一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),成為我國(guó)高教界普遍關(guān)注的問題。與此同時(shí),我國(guó)高等學(xué)校的治理現(xiàn)狀存在著諸多的問題,與現(xiàn)代大學(xué)制度的要求存在極大的差距,其中最主要

4、體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:1.黨委與校長(zhǎng)的責(zé)權(quán)不明確,教代會(huì)監(jiān)督權(quán)弱化根據(jù)高等教育法的規(guī)定,國(guó)家舉辦的高校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨的章程和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)高校工作,支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。高等教育法雖然規(guī)定了黨委和校長(zhǎng)的職責(zé)范圍,但由于黨委書記和校長(zhǎng)都由上級(jí)組織部門任命,實(shí)際上存在著領(lǐng)導(dǎo)體制的“雙首長(zhǎng)制”。在具體的管理活動(dòng)中,校長(zhǎng)與黨委存在著職能交叉、重疊的現(xiàn)象。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制要求重大事項(xiàng)需經(jīng)黨委討論決定,而實(shí)際運(yùn)作過程中卻存在著較大的主觀隨意性,常發(fā)生黨委包辦行政,或行政不聽從黨委的意見,甚至黨委、行政各行其是,不能

5、形成“民主治理”,只能是“精英治理”或“一把手治理”。高等教育法第43條規(guī)定:“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式,依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督,維護(hù)教職工合法權(quán)益?！比欢?在實(shí)際運(yùn)作中,教代會(huì)既無(wú)法對(duì)校黨委決策權(quán)實(shí)施有效監(jiān)督,也無(wú)法對(duì)高校行政權(quán)實(shí)施有效監(jiān)督。具體而言,從權(quán)力隸屬關(guān)系講,高校黨委是在高校黨的代表大會(huì)基礎(chǔ)上由上級(jí)黨委任命的,它只對(duì)黨代會(huì)和上級(jí)黨委負(fù)責(zé),并不對(duì)教職工代表大會(huì)負(fù)責(zé);由于學(xué)校的行政權(quán)掌握在校長(zhǎng)手中,校長(zhǎng)可以按照自己的意愿決定教代會(huì)的組成、召開時(shí)間、審議議題、會(huì)議程序,所討論的問題主要集中在教職工福利待遇方面,使得教代會(huì)的監(jiān)督權(quán)基本流于形式。2.學(xué)術(shù)權(quán)

6、力與行政權(quán)力失衡,學(xué)術(shù)權(quán)力不斷萎縮加拿大學(xué)者許美德將“學(xué)校自治”和“學(xué)術(shù)自由”作為西方大學(xué)的基本價(jià)值取向,并指出其作為“歷史遺產(chǎn)的組成部分被延續(xù)下來(lái)”,大學(xué)組織的意義首先應(yīng)該是作為“專門化”和“學(xué)術(shù)性”組織,其次才是行政組織。但是在我國(guó),由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的巨大影響,在大學(xué)內(nèi)部管理中,傳統(tǒng)的行政管理模式并沒有實(shí)質(zhì)性的改變,行政職能泛化、行政級(jí)別分明,大學(xué)的學(xué)術(shù)品行得不到顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)為大學(xué)話題聚焦18CHINA HIGHER EDUCATION中國(guó)高等教育2011.9內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力不分,簡(jiǎn)單地認(rèn)為學(xué)術(shù)權(quán)力就是學(xué)校權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力就是學(xué)術(shù)管理,甚至認(rèn)為校長(zhǎng)就是學(xué)術(shù)權(quán)力的代表,從而導(dǎo)致學(xué)術(shù)管理活

7、動(dòng)中的行政化現(xiàn)象。行政權(quán)力不斷膨脹,干預(yù)了太多的學(xué)術(shù)問題,在職稱評(píng)定、院系設(shè)置、專業(yè)人員引進(jìn)等眾多學(xué)術(shù)活動(dòng)中也主要是以行政權(quán)力為主。這種現(xiàn)象導(dǎo)致我國(guó)高校學(xué)術(shù)權(quán)力的萎縮,嚴(yán)重限制了高校的學(xué)術(shù)發(fā)展。3.學(xué)校、院、系權(quán)責(zé)不對(duì)等目前,我國(guó)大學(xué)校、院、系的直線職能式組織結(jié)構(gòu),基本上屬于行政系統(tǒng)和生產(chǎn)企業(yè)沿用的科層式管理體制。這種以“貫徹執(zhí)行”為主要內(nèi)容的行政管理體制,用來(lái)管理謀求研究創(chuàng)新和高學(xué)術(shù)水平的大學(xué)就顯得很不適應(yīng),其結(jié)果往往和預(yù)期目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。其弊端是十分明顯的:一是校領(lǐng)導(dǎo)陷于具體、瑣碎、繁重的行政管理事務(wù)中,難以集中精力考慮涉及大學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大事情;二是院系權(quán)力小、責(zé)任大,既違背權(quán)責(zé)對(duì)等的管理

8、原則,也不利于調(diào)動(dòng)院系參與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)積極性;三是縱向的信息傳遞渠道導(dǎo)致信息傳遞過程受阻、內(nèi)容扭曲;四是過于強(qiáng)調(diào)等級(jí)秩序和層次,不利于調(diào)動(dòng)廣大教職員工參與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)積極性,不利于形成平等、寬松、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境,不利于形成民主監(jiān)督、權(quán)力制衡的機(jī)制。二、大學(xué)章程對(duì)之于大學(xué)治理的重要意義大學(xué)章程通過規(guī)定學(xué)校的辦學(xué)理念和特色、學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略,校內(nèi)各種關(guān)系、學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、治理結(jié)構(gòu)、管理模式,教職員工的權(quán)利和義務(wù),學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)等重要內(nèi)容,回答包括現(xiàn)代大學(xué)治理等在內(nèi)現(xiàn)代大學(xué)制度的核心為題,為大學(xué)依法自主辦學(xué)提供可行的自治規(guī)范。從世界范圍內(nèi)看,世界一流大學(xué)都有自己的大學(xué)章程,具有高度的權(quán)威性和嚴(yán)肅

9、性,并以章程為基礎(chǔ)制定有各種規(guī)范,具有規(guī)范管理和依法治校的良好氛圍。在德國(guó),大學(xué)是由國(guó)家設(shè)立的間接執(zhí)行國(guó)家任務(wù)的公法人,有權(quán)依據(jù)國(guó)家法律的授權(quán)為管理自己的事務(wù)制定規(guī)章。大學(xué)在獲得建立教育機(jī)構(gòu)許可的同時(shí),必須提出自己的大學(xué)章程作為其“基本法”。1737年成立的哥廷根大學(xué)的哲學(xué)院章程規(guī)定“所有教授,只要不涉及損害宗教、國(guó)家和道德的學(xué)說,都應(yīng)享有教學(xué)和思想自由這種責(zé)任攸關(guān)的權(quán)利?！边@是德國(guó)第一次在法律的意義上申明學(xué)術(shù)自由的原則,因此被看做是德國(guó)大學(xué)史上的一個(gè)里程碑。在英國(guó)的高等教育治理中,大學(xué)章程起著核心作用。大學(xué)章程規(guī)約的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)主要包括社會(huì)參與的發(fā)展決策機(jī)制、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的行政執(zhí)行機(jī)制、教授治學(xué)

10、的學(xué)術(shù)自由機(jī)制、監(jiān)督分離的財(cái)物安全機(jī)制,程序公平的人事管理機(jī)制等。大學(xué)章程對(duì)一所大學(xué)而言居于大學(xué)憲章地位。在美國(guó),無(wú)論是公立高校還是私立高校,一般都有由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)(一般是學(xué)校的董事會(huì)根據(jù)大學(xué)設(shè)立的特許狀或地方政府頒布的教育法律法規(guī)而制定的大學(xué)章程,雖然不同大學(xué)的章程在表述和內(nèi)容構(gòu)成上存在差異,但其基本內(nèi)容一般都明確了大學(xué)的理念、辦學(xué)宗旨、教學(xué)事務(wù)及教師的學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)位的授予、學(xué)生事務(wù)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)與財(cái)務(wù)制度、章程修改程序等重大事項(xiàng),尤其規(guī)定了董事會(huì)及其下屬各個(gè)委員會(huì)的組織構(gòu)成、成員的選舉與任用等大學(xué)決策的方式與程序,因而成為規(guī)范大學(xué)運(yùn)作的綱領(lǐng)和法則。日本大學(xué)原本沒有章程,但是伴隨著先期啟動(dòng)

11、并于2004年4月正式實(shí)施的大學(xué)法人化改革,從明治時(shí)期開始一百多年政府對(duì)大學(xué)的傳統(tǒng)管理模式發(fā)生巨大變化,各個(gè)大學(xué)都在重新研討自身定位與未來(lái)發(fā)展目標(biāo),大學(xué)章程作為一種新制度管理下的新形式應(yīng)運(yùn)而生。2003年3月18日召開的東京大學(xué)評(píng)議會(huì)通過了東京大學(xué)憲章,之后在東京大學(xué)憲章的范本之下,各個(gè)國(guó)立大學(xué)紛紛效仿制定自己的憲章(章程。憲章(章程的制定使大學(xué)法人化改革在學(xué)校實(shí)踐層面制度化,使法人化管理在學(xué)校執(zhí)行中有章可循,有據(jù)可依。大學(xué)憲章(章程作為校內(nèi)總綱領(lǐng),集中反映了大學(xué)兩個(gè)方面的制度訴求:一方面是對(duì)外部評(píng)價(jià)的一種責(zé)任說明,明確在長(zhǎng)期的目標(biāo)之下,大學(xué)管理制度的理念,基本原則與組織運(yùn)營(yíng)機(jī)制;另一方面,是

12、在大學(xué)被授予自治自主權(quán)后,在法人化改革的法律框架下行使自治權(quán)利的自我規(guī)范,是對(duì)內(nèi)部管理的一種自律性追求。在我國(guó),一般認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)治理的構(gòu)架包括兩個(gè)層面,即宏觀層面和微觀層面:前者是指學(xué)校與外部的關(guān)系,包括政府宏觀管理、市場(chǎng)適度調(diào)節(jié)、社會(huì)廣泛參與、學(xué)校依法自主辦學(xué);后者是指學(xué)校內(nèi)部關(guān)系,包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理。就其核心而言,就是在政府的宏觀調(diào)控下,通過制定大學(xué)章程,明確大學(xué)與政府的關(guān)系,使大學(xué)成為具有一定辦學(xué)自主權(quán)的真正獨(dú)立法人,獨(dú)立面向社會(huì),依法自主辦學(xué),實(shí)行民主管理。1995年3月28日原國(guó)家教委辦公廳關(guān)于印發(fā)<中華人民共和國(guó)教育法>宣傳提綱的通知指出,“學(xué)校

13、及其他教育機(jī)構(gòu)的章程是指學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)行,對(duì)其辦學(xué)宗旨、管理體制、財(cái)務(wù)活動(dòng)等基本的、重大的問題,做出全面規(guī)定而形成的自律性基本文件,是學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行自主管理的基本依據(jù)。規(guī)定章程制度,是落實(shí)學(xué)校自主權(quán)、促使學(xué)校建立和完善自主辦學(xué)、自我發(fā)展和自我約束機(jī)制的重要保證,是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求,也有利于政府及其有關(guān)行政部門加強(qiáng)對(duì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督?！逼浜?教育法、高等教育法通過將大學(xué)章程對(duì)于現(xiàn)代大學(xué)治理的意義也法律的形式確立下來(lái)。根據(jù)教育法、高等教育法以及相關(guān)的法律法規(guī)、政策性文件的有關(guān)規(guī)定,大學(xué)章程應(yīng)該通過規(guī)定學(xué)校的辦學(xué)理念和特色、學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略,校內(nèi)各

14、種關(guān)系、學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體話題聚焦19CHINA HIGHER EDUCATION中國(guó)高等教育2011.9制、治理結(jié)構(gòu)、管理模式,教職員工的權(quán)利和義務(wù),學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)等重要內(nèi)容,回答包括現(xiàn)代大學(xué)治理等現(xiàn)代大學(xué)制度的核心為題,為學(xué)校依法自主辦學(xué)提供可行的自治規(guī)范。三、我國(guó)大學(xué)章程制定的發(fā)展1995年3月通過的中華人民共和國(guó)教育法第26條明確規(guī)定:“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu),必須具備以下基本條件:(一有組織機(jī)構(gòu)和章程;(二有合格的教師;(三有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場(chǎng)所及設(shè)施、設(shè)備等;(四有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源?！蓖?月原國(guó)家教委下發(fā)關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國(guó)教育法>的若干意見進(jìn)一步指出

15、,“各級(jí)各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu),原則上應(yīng)實(shí)行一校一章程。教育法施行前依法設(shè)立的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu),凡未制定章程的,應(yīng)當(dāng)逐步制定和完善學(xué)校的章程,報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn)”。1999年1月1日起施行的中華人民共和國(guó)高等教育法承應(yīng)教育法的要求,再次明確規(guī)定高等學(xué)校必須有自己的章程,該法第27條規(guī)定:“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的,應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交下列材料:(一申辦報(bào)告;(二可行性論證材料;(三章程;(四審批機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定要求提供的其他材料。”不僅如此,該法第28條還對(duì)高等學(xué)校章程的內(nèi)容做出了明確細(xì)致的規(guī)定,包括學(xué)校名稱、校址,辦學(xué)宗旨,辦學(xué)規(guī)模,學(xué)科門類的設(shè)置,教育形式,內(nèi)部管理體制,經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)

16、制度,舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù),章程修改程序以及其他必須由章程規(guī)定的事項(xiàng)。此后,黨和國(guó)家不斷地通過各種政策性文件指出制定大學(xué)章程的緊迫性和重要性。1999年12月2日教育部印發(fā)教育部關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見提出實(shí)現(xiàn)依法治教的主張,要求“各級(jí)各類學(xué)校特別是高等學(xué)校要提高依法管理學(xué)校的意識(shí),依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,盡快制定、完善學(xué)校章程,經(jīng)主管教育行政部門審核后,按章程依法自主辦學(xué)?！?003年7月教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見再次強(qiáng)調(diào)以“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程,經(jīng)主管教育行政部門審核后,作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù),按章程自主辦學(xué)”作為依法治校的舉措之一。同年11月,教育部

17、發(fā)布教育部辦公廳關(guān)于開展依法治校示范校創(chuàng)建活動(dòng)的通知具體提出了教育部依法治校示范校的8條標(biāo)準(zhǔn),其中第一條就是“管理制度完善健全。依法制定學(xué)校章程,經(jīng)教育行政部門審定并遵照章程實(shí)施辦學(xué)活動(dòng)。依法制定教育教學(xué)、財(cái)務(wù)、教師、學(xué)生、后勤、安全等各項(xiàng)管理制度,內(nèi)容合法、公正、公開,并得到切實(shí)有效執(zhí)行?！痹撐耐瑫r(shí)指出創(chuàng)建“依法治校示范校”一票否決的三個(gè)條件中的第一個(gè)條件就是“沒有章程”一票否決。2006年6月15日至16日,教育部在吉林大學(xué)召開了“直屬高校依法治校工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”,對(duì)大學(xué)章程制定工作做了明確要求和廣泛動(dòng)員。國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年明確提出,完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)

18、制度,要加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程,依照章程規(guī)定管理學(xué)校。大學(xué)章程作為大學(xué)精神的集中體現(xiàn)和大學(xué)行為的總規(guī)范,實(shí)際上是法的治理模式、法的精神和法律條規(guī)在一所大學(xué)的進(jìn)一步延伸和具體化、個(gè)性化。然而,與此不相稱的是,我國(guó)1600余所公立高等學(xué)校中,至今僅有吉林大學(xué)、上海交通大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、延邊大學(xué)、南昌大學(xué)等不到30所高校制定了章程,絕大多數(shù)高校包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等國(guó)內(nèi)著名的高校都未制定章程;已制定了章程的,也還不同程度地存在內(nèi)容不科學(xué)、制定程序不合法、沒有得到很好實(shí)施等問題。這一狀況已明顯不能適應(yīng)國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年關(guān)于落實(shí)和擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),完善高校治理結(jié)構(gòu),全面推進(jìn)依法治校的要求。四、結(jié)語(yǔ)可以說,大學(xué)章程就是大學(xué)治理的“憲法”,是大學(xué)得以存在和運(yùn)作的最為重要的規(guī)則,也是大學(xué)自主地