公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)初探

1、公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)初探肖容梅深圳圖書館 廣東 深圳 518036摘要本文從法人治理結(jié)構(gòu)的含義著手，分析了公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的框架和程序，對法人治理結(jié)構(gòu)的核心理事會的性質(zhì)、基本職能、理事會的組成與產(chǎn)生、理事的權(quán)利與義務(wù)、理事會的議事規(guī)則以及理事會與管理層的關(guān)系進行了探索性研究。關(guān)鍵詞公共圖書館 事業(yè)單位改革 法人治理結(jié)構(gòu) 理事會2007年8月，深圳市事業(yè)單位體制第二輪改革方案出臺，其中一項關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的改革是在事業(yè)單位建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，即在事業(yè)單位建立理事會、管理層、職工大會，形成權(quán)力決策機構(gòu)、管理執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督約束機構(gòu)“三權(quán)分立”1。此項改革探索之舉主要是借鑒了現(xiàn)代企業(yè)制度

2、和香港及新加坡等國外社會管理的先進經(jīng)驗，其目標是要擺脫政府管事業(yè)、政府包事業(yè)的格局，使事業(yè)單位成為社會管理、社會服務(wù)的主體，其價值取向是要去除事業(yè)單位行政化趨同性與附屬性，回歸公共服務(wù)本色。深圳圖書館作為全市十個首批組建理事會、建立法人治理結(jié)構(gòu)試點單位之一，現(xiàn)已進入起草法人治理結(jié)構(gòu)改革實施方案與理事會章程、籌建第一屆理事會等實質(zhì)性操作階段。本文擬就公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)作一探索性研究。1 法人治理結(jié)構(gòu)的含義“法人治理結(jié)構(gòu)”（Corporate Governance）一詞最早是于20世紀70年代初由美國經(jīng)濟理論界提出來的，國內(nèi)譯成“法人治理結(jié)構(gòu)”“公司治理結(jié)構(gòu)”、“公司法人治理結(jié)構(gòu)”等。企業(yè)

3、法人治理結(jié)構(gòu)是基于公司所有權(quán)與控制權(quán)分離、為實現(xiàn)股東與所有利害相關(guān)者的利益而形成的關(guān)于公司組織機構(gòu)之間的權(quán)力和利益分配與制衡的法律體系和制度規(guī)范。2現(xiàn)代企業(yè)通過建立法人治理結(jié)構(gòu)，明確了股東會、¶事會、監(jiān)事會與經(jīng)理層之間的權(quán)力、責任和利益分配及相互制衡關(guān)系，以保障企業(yè)規(guī)范運行，最大限度保證出資人的權(quán)益，促進企業(yè)獨立地參與市場競爭。深圳的事業(yè)單位體制改革試圖借鑒企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)分權(quán)制衡、規(guī)范有效的管理模式，嘗試以之作為事業(yè)單位科學(xué)管理、理性決策的制度安排。但相對企業(yè)法人而言，事業(yè)單位法人具有以下幾個不同之處：一是事業(yè)單位一般由國家出資舉辦，其投入主要由公共財政負擔；二是事業(yè)單位承擔著提供

4、社會基本公共服務(wù)職能，其活動以社會公益為主；三是事業(yè)單位機構(gòu)運行、人員經(jīng)費一般由國家財政資金供養(yǎng)，在機構(gòu)設(shè)置、人事管理上較多地受到政府直接的行政控制。因此，在借鑒企業(yè)法人治理制度時，應(yīng)當對事業(yè)單位法人特有的性質(zhì)和功能有一個清醒的認識。區(qū)別于企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指事業(yè)單位為了獨立行使決策權(quán)力、管理職能和承擔責任，而依法建立的一整套組織機構(gòu)和管理體制。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)有以下幾個特點：分權(quán)制衡，通過建立法人治理結(jié)構(gòu)，明確各利益相關(guān)者之間的權(quán)力分配與制衡關(guān)系，其核心是在法律、法規(guī)的框架下，形成保護政府投資者利益、實現(xiàn)公益目標最大化的權(quán)力安排、責任分工和激勵約束機制。運作獨立。事

5、業(yè)單位獨立運作是建立法人治理結(jié)構(gòu)的基本保證，主要體現(xiàn)在事業(yè)單位享有較大的人事和財務(wù)自主權(quán)，并依法自主管理、自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨立承擔法律責任。公開透明。信息公開透明，是解決信息不對稱的重要手段，是保證事業(yè)單位接受社會監(jiān)督的主要原則，事業(yè)單位在依法開展業(yè)務(wù)的前提下，應(yīng)當盡可能地向社會公開各種信息，接受社會的監(jiān)督。公共圖書館作為公益性事業(yè)單位，建立法人治理結(jié)構(gòu)就是要根據(jù)決策權(quán)力機構(gòu)、管理執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督約束機構(gòu)相互分離、相互制衡和精干高效原則，建立圖書館的理事會、管理層、職工大會和社會監(jiān)督機構(gòu)分權(quán)制衡的組織架構(gòu)，明確圖書館各個利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)和責任，構(gòu)建以公益目標為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵機制完善、外部

6、監(jiān)管制度健全的規(guī)范合理的治理結(jié)構(gòu)和運行機制，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共文化服務(wù)。通過建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，公共圖書館現(xiàn)行管理體制將發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)為：在決策主體方面，由主管部門變?yōu)槔硎聲?，真正實現(xiàn)自主管理；在決策方式方面，由領(lǐng)導(dǎo)決策變?yōu)槔硎聲Q策，可以集思廣益，使決策變得更加科學(xué)合理；在監(jiān)督體系方面，由以行政監(jiān)督為主變?yōu)槎嗲?、多層次監(jiān)督，增加管理的透明度。這些改變，意味著公共圖書館將改變過去的行政化管理模式，將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適度分離，推進其由行政管理向法治模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)依法管理、獨立治理，最終形成獨立運作、自我發(fā)展、自我約束、自我管理的現(xiàn)代法人治理模式。2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)框架2

7、.1 理事會決策權(quán)力機構(gòu)2.1.1理事會的性質(zhì)與定位理事會是圖書館的決策權(quán)力機構(gòu)，負責確定圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使圖書館重大事項決策權(quán)。理事會是法人治理結(jié)構(gòu)的核心，對其舉辦主體負責。2.1.2 理事會的基本職能審議決定圖書館的章程、理事會章程、基本管理制度及圖書館的長期發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃；提名或通過公開招聘推薦館長人選；審議決定圖書館年度工作計劃、工作任務(wù)、工作目標、績效指標、服務(wù)標準和年度報告；審議圖書館用人計劃、激勵考核機制、財務(wù)預(yù)算方案、薪酬分配方案、重大資產(chǎn)處置方案；聘任和更換專業(yè)委員會或咨詢委員會組成人員，評估館長和管理層的工作，評估專業(yè)委員會或咨詢委員會的工作；促進圖書館與

8、政府、社會公眾的溝通，履行圖書館章程規(guī)定的其他職權(quán)等。2.1.3 理事會的組成與產(chǎn)生理事會成員由政府部門代表、社會人士、行政執(zhí)行人等組成，并以社會人士為主。理事采用選任制或委任制產(chǎn)生。理事長由舉辦主體提名，按照干部管理權(quán)限報批或備案；其他理事由舉辦主體履行任免程序，其中，政府部門代表由與圖書館服務(wù)相關(guān)的政府職能部門推薦，社會人士由圖書館行業(yè)組織或舉辦主體認可的其他民間組織推薦。理事會可設(shè)立咨詢委員會或人力、財務(wù)、審計等各類專業(yè)委員會，聘請社會專業(yè)人士擔任委員，為理事會決策提供專業(yè)咨詢和管理咨詢服務(wù)。委員會成員的具體職能、選聘辦法和權(quán)限應(yīng)經(jīng)理事會會議審議批準，并予以公示。委員會成員受聘期間，向理

9、事會負責，并承擔相應(yīng)的誠信和勤勉義務(wù)。2.1.4理事的任職資格、權(quán)利與義務(wù)圖書館的理事任職應(yīng)當具備相應(yīng)資格：1、熱心社會公益，具有社會責任心及個人誠信；2、熱愛圖書館事業(yè)，維護圖書館的權(quán)益和社會聲譽；3、在所屬領(lǐng)域擁有一定的資歷和聲望，能客觀、獨立地表達專業(yè)意見；4、具備與擔任圖書館理事所需的相關(guān)知識和技能。理事有如下基本權(quán)利：1、出席理事會會議，并行使表決權(quán)；2、對圖書館管理層執(zhí)行職務(wù)的行為進行監(jiān)督，對違反法律法規(guī)、圖書館法人章程或者理事會決議的人員提出罷免建議；3、監(jiān)督圖書館資金有效使用情況；4、提議召開臨時理事會會議；5、向理事會會議提出提案；6、圖書館章程規(guī)定的其他職權(quán)。理事有如下基本

10、義務(wù)：1、遵守有關(guān)法律法規(guī)、圖書館章程和理事會章程，維護圖書館利益；2、秉持誠信和勤勉精神，在理事職責范圍內(nèi)行使權(quán)利，認真履行職責，謹慎決策；3、了解圖書館的使命、政策、服務(wù)內(nèi)容，關(guān)注圖書館變化與發(fā)展；4、完成理事會委托的任務(wù)；5、不得通過理事會任職獲取任何非法利益；6、圖書館章程規(guī)定的其他義務(wù)。深圳的事業(yè)單位改革借鑒國外非營利組織理事會管理模式，理事為不授薪的社會公益職位，不能領(lǐng)取所任理事單位的薪酬，可獲得一定的合理的交通費等補貼。但值得關(guān)注的是，由于理事不是事業(yè)單位職員或雇員，原則上不能領(lǐng)取薪金，社會上也通常把理事看作一種榮譽職務(wù)，不注重物質(zhì)報酬，或只是在參加理事會會議時領(lǐng)取少量補貼（“車

11、馬費”），但卻要追究其決策失誤等責任（后文將提到），可能會導(dǎo)致理事的權(quán)利與義務(wù)不對等，使其對于履行職責、嚴格遵守勤勉誠信義務(wù)缺乏必要的動力機制，因為僅僅靠理事提高覺悟來忠實履行義務(wù)也許在制度設(shè)計上存在先天性缺陷。目前很多公司的獨立¶事不能充分發(fā)揮作用、仍有充當花瓶之嫌，亦部分緣于此故。2.1.5 理事會議事規(guī)則理事會議事規(guī)則由圖書館法人章程具體規(guī)定。理事會會議一般由理事長定期召集，一般一年不少于兩次，如理事長不能按照章程規(guī)定履行理事會召集義務(wù)的，由副理事長或其他理事共同推舉召集人召集理事會會議。會議決議實行多數(shù)表決原則，當表決票數(shù)相同時，理事長或其他會議召集人有權(quán)投決定票。2.2 管

12、理層管理執(zhí)行機構(gòu)2.2.1管理層的性質(zhì)與定位管理層是圖書館的管理執(zhí)行機構(gòu)，具體負責圖書館的日常運行與業(yè)務(wù)管理。館長及其副職組成圖書館的管理層。館長作為行政執(zhí)行人，是圖書館的法定代表人，負責圖書館日常工作，參與理事會決策，定期向理事會匯報機構(gòu)運行管理狀況，對理事會負責。理事會與管理層的關(guān)系是：理事會通過理事會章程和理事會會議行使決策權(quán)，支持管理層工作，不直接參與圖書館管理；管理層執(zhí)行理事會決議，接受理事會監(jiān)督，為理事會工作提供便利和保障。2.2.2管理層的基本職責管理層的基本職責如下：館長作為理事會的執(zhí)行理事，參與理事會決策，組織實施理事會決議，接受理事會監(jiān)督；決定聘任或解聘除應(yīng)由理事會決定聘任

13、或解聘以外的人員；制定圖書館發(fā)展規(guī)劃、績效指標和服務(wù)標準，實施年度工作計劃，編制年度報告；提出圖書館用人計劃、激勵考核機制、財務(wù)預(yù)算方案、薪酬分配方案、重大資產(chǎn)處置方案；擬訂或建議修改圖書館編制設(shè)置、基本管理制度和圖書館章程；圖書館法人章程及理事會授予的其他職權(quán)。2.2.3管理層的組成與產(chǎn)生圖書館的管理層由館長及副館長組成。館長可由舉辦主體協(xié)商理事會提名產(chǎn)生，也可由理事會通過公開招聘方式產(chǎn)生，須按照管理權(quán)限上報有關(guān)部門批準或備案。副館長由館長提名，報理事會審核后按管理權(quán)限報批或備案。2.3 職工的民主參與和社會監(jiān)督監(jiān)督約束機制法人治理結(jié)構(gòu)要求建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督約束機制。內(nèi)部監(jiān)督包括理事會的監(jiān)督

14、和職工民主監(jiān)督。理事會對館長實施監(jiān)督，并對財務(wù)進行審計監(jiān)督；職工民主監(jiān)督是要加強職工的民主參與，積極發(fā)揮工會作用，對涉及全體職工切身利益的重大事項，按照有關(guān)規(guī)定提請職工大會討論或?qū)徸h。理事會在決策時應(yīng)充分考慮職工代表大會的意見。外部監(jiān)督包括由有關(guān)部門依法進行監(jiān)督，以及由公眾、媒體所形成的社會監(jiān)督。政府監(jiān)督：通過委派理事會成員并出席理事會會議來監(jiān)管機構(gòu)運營狀況，并可通過行使對高層重要職位的人事管理權(quán)及對賬務(wù)賬目的定期審計進行管理。公眾監(jiān)督：主要通過年度報告制度、績效評估制度、信息公開制度來實現(xiàn)監(jiān)督。3 公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的程序3.1建立圖書館理事會由舉辦單位牽頭、圖書館配合，負責組建圖書

15、館理事會。圖書館理事會是圖書館的決策權(quán)力機構(gòu)，是法人治理結(jié)構(gòu)的核心。理事會受舉辦主體之托，既要忠誠于舉辦主體并勤勉盡職，又要有效激勵和監(jiān)督管理層，平衡各利益相關(guān)者的關(guān)系。3.2制定圖書館法人章程圖書館法人章程相當于圖書館的法規(guī)性文件，對舉辦主體、圖書館、理事會、管理層及工作人員具有約束力。圖書館治理應(yīng)當按照章程的規(guī)定進行。章程的內(nèi)容應(yīng)當包括法人名稱、宗旨和業(yè)務(wù)范圍，組織機構(gòu)（法人治理結(jié)構(gòu)），資產(chǎn)管理和使用的原則，章程的修改程序、終止程序和終止后資產(chǎn)的處理辦法，以及需要由章程規(guī)定的其他事項。章程由理事會制定，報主管部門審核批準或?qū)徸h通過。3.3成立圖書館管理層館長及副館長組成圖書館的行政執(zhí)行機構(gòu)

16、，即管理層。按照現(xiàn)行干部管理規(guī)定，館長主要由舉辦主體協(xié)商理事會提名產(chǎn)生，并須按照管理權(quán)限上報有關(guān)部門批準或備案。建立法人治理結(jié)構(gòu)以后，可逐漸借鑒企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的做法，由理事會通過公開競聘的方式遴選館長。采取這種方式應(yīng)當制定規(guī)范、透明的競聘程序，以保證館長的聘選過程合法、公開、獨立。副館長由館長提名，協(xié)助館長開展工作并對館長負責。3.4申請法人設(shè)立或變更登記新建的圖書館法人單位，經(jīng)法定驗資機構(gòu)驗資后，按照事業(yè)單位登記管理暫行條例及其實施細則的規(guī)定，向事業(yè)單位登記管理機關(guān)申請設(shè)立登記；已建的圖書館法人單位，登記事項如有變化的，應(yīng)當申請變更登記。經(jīng)登記管理機關(guān)依法核準登記或變更登記后，圖書館法人章程

17、正式生效，標志著圖書館法人治理結(jié)構(gòu)正式建立。3.5 完善治理機制與治理規(guī)則(1)建立靈活的用人機制。圖書館作為法人單位，在編制范圍內(nèi)應(yīng)當依法享有用人自主權(quán)，可依工作實際需要合理設(shè)置人員崗位、確定人員結(jié)構(gòu)比例、設(shè)定人員聘用條件，并按公開招聘程序聘用人員。具體人員管理上，除部分重要崗位可根據(jù)需要采用委任制外，其余按勞動合同法管理。(2)建立靈活的薪酬分配機制。圖書館作為法定機構(gòu)，人員薪酬由理事會根據(jù)員工履行職責的輕重、所需專業(yè)及經(jīng)驗等因素來確定。薪酬及其分配與經(jīng)費來源相掛鉤。同時建立經(jīng)常性的薪酬檢討機制，確保薪酬確定的合理化、調(diào)整的及時性及公開透明性。(3)建立有效的激勵機制。激勵機制主要可采取建

18、立崗位責任制和績效評價制度作為有效管理手段。即在人員管理上，要從身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，通過設(shè)計科學(xué)合理的崗位，明確各個崗位的責任、權(quán)力和利益，任何人都可以競爭上崗，而且每年均可調(diào)整崗位，所有人都可以再次競爭上崗，使圖書館永遠充滿活力。3在績效評價上，要建立并完善針對管理層、管理與專業(yè)技術(shù)人員、普通工作人員等的公正、透明的績效評價體系，明確績效評價的標準和程序。理事會下設(shè)薪酬和考核機構(gòu)組織，負責對管理層履行職責情況、績效評價結(jié)果及其新酬情況，予以披露。應(yīng)當建立薪酬與績效相聯(lián)系的長期激勵機制，亦可參照企業(yè)年金的做法，適當建立年金制度，促進人才的引進與合理流動。(4)制定規(guī)范的治理規(guī)則。為確保法人

19、治理結(jié)構(gòu)的高效運作和科學(xué)決策，應(yīng)制定詳盡規(guī)范的治理規(guī)則。如針對理事會與行政執(zhí)行人的理事會議事規(guī)則、圖書館館長工作細則、信息披露規(guī)則，針對工作人員的崗位設(shè)置及職責等，使各項管理均有法可依，有章可循。3.6完善監(jiān)督約束機制對一個好的治理結(jié)構(gòu)而言，僅有激勵還不夠，還必須有良好的監(jiān)督約束機制。因為只有激勵機制，沒有監(jiān)督約束機制，就會危害機構(gòu)的運作發(fā)展。4前面講到，法人治理結(jié)構(gòu)要求建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機制，可以嘗試從以下幾方面建立相關(guān)制度：3.6.1建立決策失誤追究制度理事會違反法律法規(guī)和法人章程導(dǎo)致決策失誤，致使遭受嚴重損失或造成嚴重社會后果的，參加決策的理事應(yīng)承擔相應(yīng)的責任，但經(jīng)證實在表決時曾表示異議并記錄在案的，可免除責任。3.6.2建立審計制度和績效評估制度審計機關(guān)依法實施審計監(jiān)督，其中對法人代表任期屆滿或離任時實施經(jīng)濟責任審計，未經(jīng)審計的不得解除其經(jīng)濟責任關(guān)系。由行業(yè)主