關于地方人大重大事項決定權之“重大事項”的判斷

1、關于地方人大重大事項決定權之“重大事項”的判斷以“廈門PX事件”為例高志宏【專題名稱】中國政治【專 題 號】D4【復印期號】2009年06期【原文出處】理論月刊(武漢)2009年3期第4547頁【英文標題】Local NPC's Judgement on "Major Issues": Case Study on PX Incident in Xiamen【作者簡介】高志宏，南京大學法學院，江蘇南京210093【內(nèi)容提要】地方人大行使重大事項決定權雖然有憲法和法律依據(jù)，但由于法律對“重大事項”的范圍規(guī)定過于原則，造成地方人大未能充分有效行使重大事項決定權。重大事項是

2、相對的、動態(tài)的，應在“根本性、長遠性、全局性”這個標準的指導下，依據(jù)合法性、全局性、人民性、區(qū)域性、動態(tài)性、層次性、可行性原則，遵循嚴格的科學民主的程序，注重公眾參與，采取概括事項與列舉事項相結合的方法，對地方人大重大事項決定權的范圍作出規(guī)定?！娟P 鍵 詞】重大事項/決定權/公眾參與原則    中圖分類號：D624文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2009)03-0045-03    “廈門PX事件”雖最終因該項目由廈門遷往漳州古雷半島興建、廈門市賠償翔鷺集團而告一段落，但該事件引發(fā)的爭論和引起的思考卻遠

3、未結束。“廈門PX事件”被認為是已突破單純的科學、環(huán)保意義，是政府尊重科學、尊重民意、重視民生、民主決策的標本，是中國重大項目民主決策歷史上一個里程碑式的事件。然而，在整個事件過程中，在民眾、資本、權力三方利益的博弈中，我們不難發(fā)現(xiàn)我國民主決策中存在的隨意性現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)民眾信息獲取和意見表達渠道的狹隘，不難發(fā)現(xiàn)我國公眾參與決策機制的障礙，卻很難聽到享有“重大事項決定權”的地方人大的聲音。廈門PX項目是否屬于重大事項？如果屬于，就應當由享有重大事項決定權的地方人大討論、決定。怎么來判斷以及由誰來判斷“重大事項”的范圍？這是我們不得不思考的問題。    一

4、、為何要界定“重大事項”范圍    地方人大行使重大事項決定權，是指地方人大及其常委會依照憲法和法律規(guī)定的權限、程序，對本行政區(qū)域各方面重大事項作出決定或決議，并依靠國家強制力保證貫徹實施的權力。憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項”。地方組織法第四十四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會及其常委會，“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項?！边@即是地方人大行使重大事項決定權的憲法和法律依據(jù)。重大事項決定權和地方立法權、人事任免

5、權、監(jiān)督權一起構成了我們通常所說的地方人大的“四權”，具有全局性、集體性、獨享性和權威性等特征。    近年來，雖然地方各級人大討論、決定了諸多本行政區(qū)域內(nèi)人民群眾普遍關心的重大事項，但從整體上看，地方人大重大事項決定權的行使還很不到位，還存在諸多問題。有人總結為存在著“五多五少”現(xiàn)象，即：提意見建議的多，作出決議決定的少；被動例行的多，主動行權的少；決定事項程序性的多，實質(zhì)性的少；決定內(nèi)容抽象空洞的多，具體指向的少；滿足于會議審議的多，會后跟蹤督察的少。1地方人大行使重大事項決定權存在的問題集中體現(xiàn)在難為、不為、虛為、濫為問題。2  

6、;  應當說，造成地方人大行使重大事項決定權薄弱的原因很多，有的是體制性的，有的是工作性的。其中制度原因是一個公認的原因之一。什么是重大事項？怎樣確定重大事項？一直是地方人大在實際操作中普遍感到困惑的問題。憲法和地方組織法對重大事項的規(guī)定過于籠統(tǒng)、寬泛、原則，內(nèi)容上缺乏實質(zhì)性的規(guī)定，形式上缺乏程序性的規(guī)定。同時，關于人大重大事項決定權的理論研究滯后，尚沒有成熟的、權威的理論來指導實踐工作的開展，地方人大缺乏理論的指導。在具體工作中，諸如多大工程是重大工程？涉及群眾普遍關心的城市規(guī)劃、標志性建筑及街道命名該不該報人大批準？等等，沒有一個明確的界定，導致地方人大行使重大事項決定

7、權存在盲目性，影響了地方人大及其常委會重大事項決定權的行使。所以，對“重大事項”界定不清是導致地方國家權力機關對重大事項行使決定權數(shù)量少、涉及面窄、不能到位等問題的原因之一?？茖W的界定重大事項的范圍意義重大。    二、以什么標準界定“重大事項”的范圍    地方組織法釋義與解答一書中對重大事項作了界定，并將其概括為五項內(nèi)容，是一種具有準立法性質(zhì)的解釋。3但是，這一解釋并沒有解決什么是“重大事項”，歸納的五個方面的事項，有的是不完全確定和難以衡量的，有的則是與法律規(guī)定相抵觸，有的則是違反邏輯，存在同義反復問題，在邏

8、輯上是矛盾的。4    彭真同志曾提出重大事項是事關“全局性、長遠性、根本性”的問題。重大事項就是本行政區(qū)域內(nèi)事關全局，有根本性、長遠性以及涉及人民群眾切身利益的全民性的重要事項。所謂全局性是事關本行政區(qū)域的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟建設和社會發(fā)展大局的事項：所謂根本性是對事物的發(fā)展和局勢的變化起關鍵作用的事項；所謂長遠性是指需要逐步實施，涉及時空跨度較長的事項；所謂全民性是指與廣大人民群眾的利益密切相關，是群眾關心的事項。但是，“全局性、長遠性、根本性”本身又是一個動態(tài)、發(fā)展的概念，具有階段性和不可比性。尤其是在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，新情況、新問題層出

9、不窮。同樣一件事，在某時間段是重要的，在另一時間段就不一定重要，在此地是重大事項，在彼地就不一定是重大事項。因此，一般認為，在地方人大的四項職權中，重大事項決定權其行使相對而言是最難掌握的。    有些人認為，“一些地方人大在行使重大事項決定權方面進展緩慢，主要的問題，還是在概念上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，把較多的精力放在對重大事項的如何定義上，以致很難走出認識上的誤區(qū)。”5從某種意義上說，企圖從理論上或從法律上對“重大事項”進行界定是不太現(xiàn)實的，最好的辦法是根據(jù)當時的情況，依據(jù)重大事項界定的原則，通過民主程序來議定是否是重大事項、是否作出決定。  &

10、#160; 三、以什么原則界定“重大事項”的范圍    對重大事項的界定和把握是相對的、動態(tài)的，把握重大事項的界定原則，從而做出科學、合理的判斷，比對重大事項做出具體的僵化的界定更有意義。    一是合法性原則。即根據(jù)有關法律的規(guī)定來確定重大事項的范圍。地方人大既要區(qū)分重大事項決定權與決定權的異同，又要厘清重大事項決定權與立法權、任免權、監(jiān)督權的區(qū)別。二是全局性原則。即把涉及本地區(qū)全局性、根本性、長遠性的重大問題和對本地區(qū)改革開放和現(xiàn)代化建設有重大影響的事項，確定為重大事項。如推進民主法制建設、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)

11、整、預算外資金管理、依法治市實施方案、對經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護有較大影響的建設項目(比如廈門PX項目)等等。三是人民性原則。即把與廣大人民群眾切身利益密切相關、人民群眾普遍關注、反映強烈、迫切要求解決的事項納入重大事項的范圍。如社會保障、住房制度、醫(yī)療制度等改革措施的出臺等。四是區(qū)域性原則。我國幅員遼闊，經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡，在甲地屬于重大事項的，在乙地可能就是非重大事項，反之亦然；在縣級屬于重大事項，而在市或省級就可能不是重大事項，反之亦然。因此，要從本行政區(qū)域的實際情況出發(fā)來確定重大事項?！案魇∈小^(qū)縣情況千差萬別，每一個地方，既有全國或者全省普遍存在的問題，也有本行政區(qū)域內(nèi)的特殊問題。在大中

12、城市，城市管理和市政建設就比其他地方更為緊迫；在邊遠山區(qū)，扶貧工作就比其他地方更為艱巨；數(shù)百萬元的建設項目，在經(jīng)濟落后地區(qū)就算件大事，而在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，則算不上什么大事。不同的行政區(qū)域?qū)χ卮笫马椨胁煌慕缍ǎ虼?，判斷重大事項只能從實際出發(fā)，因時因地制宜加以決定?！?五是動態(tài)性原則。重大事項是一個不確定的變數(shù)，重大事項的標準、內(nèi)容也不是固定不變的，伴隨著形勢的發(fā)展變化，此時是重大事項，彼時就可能不再是重大事項，而此時不是重大事項，彼時則可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮笫马?，因此，應根?jù)情況的發(fā)展變化，適時確定重大事項。六是層次性原則。重大事項的概念上下有別，往往是權力層次越高，作出的決定越抽象，越原則；權力層次

13、越低，作出的決定越具體，越便于實施。七是可行性原則。人大自身現(xiàn)有的資源和實際操作的能力有限，應該突出行權重點，量力而行，即對事關全局的、根本的、長遠的重大事項行使決定權，做到少而精、細而實、出實效，并務求事半功倍。    四、以什么程序界定“重大事項”的范圍    重大事項的界定必須遵循嚴格的科學民主的程序，甚至應當把制定科學、嚴格的程序作為立法的主要內(nèi)容，科學民主是確保重大事項正確決策的必然要求。實行和實現(xiàn)民主決策和科學決策，尤其需要注重公眾參與原則。    地方人大重大事

14、項決定權中的公眾參與，是指地方人大在討論、決定重大事項過程中，公眾通過一定的程序或途徑表達自己意愿，參與決策，維護自身利益，從而實現(xiàn)民主決策和科學決策的一項制度。公眾參與作為一項基本原則在地方人大重大事項決定過程中具有重大的意義和價值。但由于經(jīng)濟狀況、政治體制、參與機制等原因，我國公民對公共決策的參與無論在廣度和深度上都還很不夠，面臨著參與程度低、參與無序化、參與非制度化等困境。在廈門PX事件中，當人們正常的利益訴求得不到保護的時候，只能通過一種不正常的方式人潮洶涌的“散步”方式來表達。    首先，要確立公眾在界定地方人大重大事項范圍的主體地位。什么重

15、大事項？應由誰決定？當然應該由該重大事項涉及的民眾決定。因此，地方人大在收集信息確定所要解決的問題或所要調(diào)整的社會關系時，要讓公眾廣泛參與，對那些某一個時期內(nèi)民眾反映強烈的問題、傳媒反映的社會熱點問題等，進行重點篩選，去粗取精。    其次，要完善公眾參與機制，為公眾提供公共話語場，暢通利益表達渠道。所謂建立公眾參與機制，就是在地方人大與社會民眾之間建立一種通過合法的、合理的、公平的渠道就政策制定、政策實施、法律后果的解決等等行為進行協(xié)商、協(xié)調(diào)的制度、程序和組織機構。包括：公眾參與制度、公眾參與程序、公眾參與組織機構等。從各地立法實踐來看，當前公眾參與的

16、立法平臺和載體主要有：(1)書面征詢意見；(2)應邀參加座談會、研討會、論證會、聽證會；(3)旁聽法制委會議、常委會會議和代表大會會議；(4)通過新聞媒體面向社會公開征求立法項目、立法草案意見；(5)建立立法項目委托起草、招標投標和立法聯(lián)系點制度；(6)建立立法顧問、立法助理、聘請立法研究員等專家咨詢制度；(7)創(chuàng)辦立法網(wǎng)站、設置立法網(wǎng)頁等；(8)立法機關和工作機構與有關科研院校和社會團體建立合作關系，共同研究立法中的理論問題；(9)成立立法研究會(所)、協(xié)會及中心等。實踐證明，這些做法是十分有效的。今后，應把公眾參與立法的這些有效機制變成長效機制，使其規(guī)范化、制度化。  

17、  最后，要優(yōu)化政治結構，健全自治能力，營造妥協(xié)寬容合作的政治文化氛圍，提高公眾參與的意識和觀念，這也許是提高公眾參與決定重大事項積極性的根本所在。一方面，通過立法確保公眾在地方人大重大事項決策中主體地位的合法性；另一方面，要建立健全公民角色認同機制，對公民進行廣泛、深入、持久的法律意識、公民意識教育。    需要說明的是，公眾參與不等同于全民參與，也不意味著公眾的意見要全部采用。公眾參與不是參與面越大越好，參與的人數(shù)越多越好，不必追求所有公眾的普遍參與，而應追求參與面的最優(yōu)化、科學化，參與的公眾要有廣泛性、代表性，而不是普遍性。要吸

18、收采納正確的意見、合理的意見，或者說是代表大多數(shù)人利益的意見，追求的是民主化、合理化，而不是個別的、不合理的意見。公眾參與是一把雙刃劍，只有制度化的參與才有助于增強人大的整合能力，而非制度化參與極易造成社會的不穩(wěn)定。7    五、以什么方式界定“重大事項”的范圍    雖然重大事項是相對的、動態(tài)的，有其自身質(zhì)的規(guī)定性，也有不確定性，試圖通過一個規(guī)范性文件將所有的重大事項列舉出來是不科學的、也是不現(xiàn)實的。但這不妨礙我們從理論上對重大事項范圍的界定方法、界定內(nèi)容等方面進行探討。   

19、60;就重大事項的界定方法而言，可以采取概括事項與列舉事項相結合，內(nèi)容不宜過細，宜定性不宜定量，要有“兜底性”條款，即“應當由人大常委會討論、決定的其他重大事項”。從某種程度上講，試圖在法律上給重大事項下一個明確定義，完全進行列舉不僅不可能，而且也不是從根本上解決這個問題的辦法。對重大事項認識的定位應建立在法律的基礎之上，而不能建立在純粹的理論分析和主觀的臆斷之上。只有這樣，行使重大事項決定權不僅現(xiàn)實可行，而且實踐中能得以操作，既能做到依法行使職權，又不會出現(xiàn)越俎代庖問題。8目前各地制定的重大事項的范圍存在一種趨向，即采取列舉的方式指出哪些事項是“重大事項”，而且力求細化、量化，以為這樣會更加

20、有利于促進此項職權的行使。但是，列舉“重大事項”并努力使之細化、量化所起到的作用更接近于“規(guī)范”的性質(zhì)而不像是“促進”的性質(zhì)，反而可能影響職權的行使。首先，“重大事項”是一個動態(tài)的概念，事項能不能算作“重大”具有相對性，往往因時因地而異。如果在法規(guī)中通過列舉而使“重大事項”過分具體，則無疑會導致“重大事項”的固定化，反而使地方人大常委會束手束腳，不利于“促進”職權的行使。其次，憲法規(guī)定地方人大常委會可以討論、決定的是各方面工作的重大事項，沒有對“重大事項”作范圍限制；地方組織法雖然對憲法的規(guī)定作了一點細化，但指出是政治、經(jīng)濟“等工作”的重大事項，也還是沒有對“重大事項”作出限制，地方人大常委會

21、可以自由地至少是很少受拘束地行使這一權力。如果過分地使“重大事項”具體化，則無疑是給行使職權戴上了鎖鏈，反而起不到“促進”作用。所以，在制定法規(guī)時，地方人大常委會不宜把“重大事項”的具體化作為重要目標。    就重大事項的界定內(nèi)容而言，要注意區(qū)分地方人大的重大事項決定權與決定權的范圍。重大事項決定權只是決定權中最典型、最重要的一種形式。地方人大行使的決定權不僅是指它有權討論、決定地方各方面工作的重大事項，如計劃、預算等，而且還包括其他許多程序性、工作性、事務性的事項，如實施和修改法規(guī)的決定、監(jiān)督事項的決定、人事任免的決定等等。這些決定有的盡管十分重要，但

22、一般并不叫作“重大事項決定”。有些純粹屬于一般性事項和一般性履行職責的決定，如決定授予地方榮譽稱號、批準在人代會閉會期間對代表進行逮捕或刑事審判的許可申請、討論確定市樹市花、與國外締結友好城市關系等，卻被列為地方人大行使重大事項決定權的內(nèi)容之一加以規(guī)定。這說明，對人大工作中重大事項決定權和決定權的混合使用，已經(jīng)影響到了地方人大討論決定重大事項立法的準確性和科學性。    六、重大事項的范圍    在一定程度上可以這樣說，界定“重大事項”的范圍不是一個理論問題，也不是一個法律問題，而是一個實踐問題。雖然，對“重大事項”的范圍作出具體的規(guī)定是不現(xiàn)實的，不可能從法律上作出一個更為周延的定義，甚至對重大事項的概念無須再進一步詳盡定義。但我們還是試圖對重大事項的內(nèi)涵和外延做出探討。    重大事項的內(nèi)涵，一般應當認為必須是本地區(qū)帶有根本性、全局性和長遠性的事項；重大事項的范圍應當依法界定在“兩個凡是”之上，即凡是憲法法律明確屬于人大